农村居民社会保障体系建设与发展_社会保障体系建设
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农村居民社会保障体系建设与发展
社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。
党的十七大把改善民生问题作为重点阐述，把完善和推进社会保障体系建设作为解决民生问题的主要切入点之一。随着城市化进程的加快，城乡居民的收入差距却逐渐拉大，一些制度性的不平等更加剧了城乡差距，其中城乡社会保障的差距是不容忽视的重要因素。城乡差距的扩大不利于城市化的健康发展，更不利于和谐社会的构建。建设与现阶段社会经济发展水平相适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。
我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。
一、我国农村居民社会保障体系的现状
1、农村最低生活保障制度基本建立。农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活救助制度，它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济社会发展情况以及居民最低生活保障需要，确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活保障线的农村居民家庭，均可以申请，经过受理、审核后，对符合条件的申请者给予救助。
2、新型农村合作医疗制度建设全面建立。新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，也制约了农村发展。因而，建立新型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。
与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达94%，人均筹资100元以上，农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到
了41%，50%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。2010年全国卫生工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年120元，并适当提高个人缴费水平。（2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。）第三，提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。第四，保持管理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证质量。
在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》，中央将重点支持2000所左右的县级医院（含中医院）建设，2009年全面完成中央规划支持的2.9万所乡镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2009年起，用三年时间分别为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和137万人次。在国家大力增加对农村医疗保障投入后，农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。
3、探索建立农村养老保险制度。农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件，它意味着我国农民从此也有了退休制度。温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始试行的农民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨越了一个时代。”
新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基养老金是由国家财政全部保证支付的。新农保坚持的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。
4、农村社会福利事业逐步发展。
5、农村五保供养制度继续完善。2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算，即政府替代农民成为供养农村五保户的责任承担者。近几年，各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高五保户的集中供养率。
据统计，截至2009年9月，全国农村五保供养对象达到552.2万人，其中：集中供养159.2万人，集中供养率为28.9%，集中供养月人均支出水平为181元。各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容，不仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。
6、农村医疗救助制度建设顺利推进。
7、被征地农民社会保障工作扎实推进。随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”，既丧失了作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障。在这样的条件下，有关部门开始探索失地农民社会保障办法。2009年，国务院有关部门结合中央应对国际金融危机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平。截至2009年9月底，全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法，1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作，1300多万被征地农民纳入了养老保障或基本生活保障体系。
8、农民工社会保障工作取得长足进展。农民工是我国改革开放后出现的特殊群体，他们有着农村居民的户籍身份，从事的却是第二、第三产业。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的约7000多万人。有关调查资料显示，农民工队伍正在快速地实现代际转换，80%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们从未当过农民，同时又接受过一定的国民教育，事实上已经走上了工业化、城镇化的不归之路。然而，在现行城乡分割的户籍制度下，他们的社会保障成为我国社会保障体系建设中的一个重大而又异常复杂的问题。而且，农民工一直在分化之中，一部分已经被城市化，一部分只是农闲时出来务工，大多数农民工则处于流动状态。因此，对农民工的社会保障制度安排，绝对不是一个制度便可以解决问题的。
而我们要继续推进农村居民的社会保障体系建设，就要遵循一些必要的社会保障体系建设的原则：首先，要坚持政府主导；其次，坚持法律规范和道德规范相统一；再次，坚持社会保障与家庭保障相结合；还有，坚持商业性保险与社会性保险相结合；最后，坚持整体推进与分类实施相结合。
二、我国农村居民社会保障体系建设存在的问题
1、体系残缺漏洞大。一方面，现行社会保障制度还未能够全面覆盖到村居民身上。如农民社会养老保险刚刚进入试点阶段，2009年全国仅有左右的县（市）纳入试点范围，按照现在确定的计划时间表，到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖，也就是说，一些地方年龄颇大的老农可能在去世之前，也来不及享受政府的养老金了，只能依靠自己或儿女养老。农村妇女还缺乏相应的生育保障，既不被生育保险制度覆盖，也缺乏工业化国家中普遍建立的生育津贴制度。换言之，现行的社会保障制度还未能够实现让农村居民普遍受惠。另一方面，农村已经进入老年型社会，尤其是伴随着农村年轻人口的大规模进城，农村人口老化现象日益严重，但国家还没有考虑为农村老年人建立相应的社会服务系统，即老年人福利事业并未真正提到发展日程，残疾人福利、妇女福利、儿童福利事业等也未真正起步，从而严重地滞后于农村居民的需要。
2、制度建设尚滞后。目前农村社会保障制度建设几乎都处于试验状态，均未做到定型、稳定、成熟发展。新型农村合作医疗虽然在近几年发展很快，但还需要在总结经验教训的基础之上加以完善，包括制度模式、经办机制等方面存在的缺陷更是急切需要改进；农村最低生保障制度尚处于城乡分割状态，既缺乏专业的经办机构，也缺少其他相互配合的专项助措施，农村居民遭遇生活困难时的救助需求不能得到满足。因此，农村社会保障体的制度化建设任务繁重。
3、城乡分割有差距。现行社会保障制度仍处于城乡分割状态，不仅养老保险、医疗保障制度未能实现城乡统筹、制度整合，面向困难家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险，实质上都是政府与个人分担缴费责任，待遇水平虽然有差异，制度责任分担机制却具有一致性，况且疾病医疗风险需要更大人群中分散才能实现财务稳定。但在现行格局下，农村合作医疗由卫生部门负责进，城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门推进，各自为政，各行其是，造成了资源浪费，又影响了风险分散与社会公平。在这种状态下，城乡之间的社会保待遇差距巨大，短期内难以改变。如以最低生活保障制度为例，目前城乡之间的待遇距为4∶1，即城镇享受最低生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相当于农的4倍。
4、投入不足水平低。尽管近几年国家对农村社会保障体系建设的投入在持续加大，但与城镇居民相比，投向农村地区的社会保障资源仍然非常有限，导致的直接后果是农村居民社会保障待遇水平明显偏低。如在医疗保障方面，2007年覆盖1亿多人口的城镇职工基本医疗保险支出人均达1500多元，而农村居民参加新型农村合作医疗的政府补贴人均不足100元；城镇职工医疗费用报销比例达80%左右，而农村合作医疗报销比例直到2009年才从以往的25%左右上升到40%左右，看病贵仍然是农村居民的沉重负担。因此，在国家加速建立农村居民社会保障体系进程中，普惠性增强了，但投入不足、水平偏低的状态未能够从根本上加以改变。
5、社会组织待完善。除了依靠国家投入并依托现有的乡村基层组织外，农村社会组织欠缺，公共服务发展严重滞后。以各项社会服务为例，在城镇出现了大量的社会公益慈善组织与社区服务组织，而农村地区普遍缺乏相应的组织。在社会组织缺乏的情形下，农村居民不仅社会服务需求无法得到满足，即使是有财政支撑的社会福利事业也处于组织基础不稳甚至在实践中变形的状态。
6、基层管理偏薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。综上，要真正解除农村居民的后顾之忧，必须加快建立健全社会保障体而我国人口众多，长期处于社会主义初级阶段，地区间差别巨大，特殊的国 情决定了农村社保体系的完善还需要努力。
三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望
目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。
一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展重要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；
二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；
三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到统筹发展；
四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；
五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体的建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风与权益缺失；
六是以往的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保体系提供了经验与教训。
在农村社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则。即社会保障制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则。即消除城乡分割现象，通过制度整合，将城乡居民纳入统一的社会保障体系，最终实现城乡居民社会保障权益的平等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大，长期分割而治所形成的路径依赖，以及地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚，农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，而是需要一个过程，将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。
