流域管理机构水资源管理主动性_水资源管理策略和方法

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流域管理机构水资源管理主动性、协调性研究之

---农业水价改革

马光明

（甘肃省水利厅讨赖河水资源管理局，甘肃 酒泉 7350000）

【摘要】阐述讨赖河流域农业灌溉水价现状，分析水价改革后灌区运行情况，以嘉峪关文殊镇灌溉水价征收情况为例，对水价改革后灌区运行情况以及农民对水价改革的承受能力进行研究；对农业水价改革有关供水成本的确定、农民承受能力、补偿办法提出了建议；完善基础设施建设，促进水价改革，确定供水的合理成本，充分考虑农民对水价的接受能力，确立明确的水价补偿办法。

【关键字】 农业水价；改革；农民；承受能力；灌溉

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【文章编号】

我省是一个农业占大比分的多民族、贫穷地区，灌溉对于保障我省粮食安全，巩固农业基础地位极为重要。灌溉用水量占水资源总量的 70%。在本流域灌区内用水逐年紧张的情况下，提高灌溉水利用率，节约用水成了解决水危机必须面临的问题之一。同时，农业水价长期以来严重偏离供水成本，供水单位难以运行。因此，研究农业水价改革理论，探讨农民水价改革承受能力和改革措施，对于实现水费的合理征收，实现水资源的合理开发利用，增强水资源流域管理机构的主动性、协调性，改进农民负担等，具有十分重要的理论意义和实用价值。流域水价现状

长期以来，灌区供水工程实行的是公益性无偿供水和政策性低价供水。我国出台了一系列政策，关于水价制定及征收办法进行了多次改革。1985年, 国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》, 第一次把供水定为有偿服务, 并提出按照供水成本核定水费标准。2003 年,国家发展和改革委员会和水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》。按照文件的总体要求, 地方应大力推进农业水价改革, 积极推行终端水价制, 最终达到建立合理的水价形成机制的目标,合理确定各供水环节的水价, 实现供水服务计量到户, 避免原来定时不定量供水办法，建立克服乱加价、乱收费、收不到费等一系列问题的水费计收新体制。

水利工程供水水价改革的实施, 取消了很多不合理的因素, 规范了农业水费的征收管理, 使农业水费在计费方式、计征手段和方式上取得了较大进步。近年来, 针对农业用水终端水价秩序混乱的现状, 许多地方积极推行末级渠系水价管理改革。常见的做法有: 【1】实行定价到户;实行最高限价;让农民用水者协会参与定价。成立了农民用水者协会的地方, 末级渠系的供水价格大多由农民参与协商定价。这些做法, 明确了末级渠系水价管理权限,规范了定价原则。在水费的征收上采取直接收费到户的方式, 简化了收费程序, 避免了中间环节的加价和水费截留, 有效地减轻了农民的负担, 收到了很好的效果。过去多数灌区在向农民收取水费时, 通常实行水费按单位面积均摊的方式, 在这种计费方式下, 农民缺乏节水积极性, 造成了大量水资源的浪费。

1997 年以来, 许多灌区改变了水费计量的方式, 实行了按量收费、分时段水价、超定额累进加价制度等新的计费方式。这些新的计费方式有效地提高了农户节水意识, 减少了水资源的浪费。但是, 目前流域内灌区的农业水价依然存在很多的问题, 水价改革在许多地方仍未能达到预期的目标 [2]。一方面, 流域内灌溉水利工程农业供水价格仍然低于成本, 普遍偏低, 亏本运行;另一方面, 相当一部分地区农民实际负担水费却居高不下。究其原因是由于目前相关单位机构在水费征收过程中, 常常出现中间加价、搭车收费等不合理现象, 扰乱了水价秩序, 严重损害了农民的利益, 也很容易使农民乃至社会产生误解, 认为水价改革将加重农民负担的, 不支持或者甚至反对农业水价革[3] 农民对农业水价的承受能力研究

2.1 农业水价改革和农民承受能力调查本文主要针对我国中西部产粮区, 包括山西、河南、陕西、河北、内蒙、新疆等省、区近年来的农业水价改革、灌区水费收支和农民的年均收支现状、特点 与存在的主要问题进行系统的调查和研究 [4]。2.1.1 典型灌区基本情况调查

调查的内容包括自然地理和水文气象条件, 水资源开发情况, 灌区的基础设施情况, 灌区管理和生产运行状况, 管理人员数量和配置, 近年来的灌溉用水情况和灌溉面积。2.1.2 灌区农业水价改革调查

调查的内容包括灌区农业改革的进展, 农业水价改革的步骤, 水价改革前后水费征收情况、征收的标准和办法, 水价改革前后灌区财政收支状况, 水价改革前后农户收支情况, 水价改革前后种植成本, 水 价改革前后农户水费支出情况 [5]。2.2 水价改革后灌区运行情况分析

调查结果显示, 多数灌区现行水价只有供水成本的 30%~ 60% , 有些水利工程甚至无偿供水, 大多数供水部门亏损严重。近几年农业水价经过几次调整, 一些灌区的水费收入有一定的提高, 但是总体水平仍然偏低, 绝大多数地区水价远没有达到供水成本水平, 灌区仍然难以维持良性运行状态。

例如, 山西省临汾市神刘扬水灌区位于临汾市城南汾河东岸, 以汾河为水源提水灌溉, 设计灌溉面积2380hm 2 , 有效灌溉面积2000hm 2。该灌区为3 级提水, 3 级水价。该灌区自 1996 年开始几次提高农业水价。但仍未达到临汾市物价局批复的 3级成本水价[ 0118/ 0123/ 0128(元/ m 3)]。神刘扬水灌区水价改革及前后执行情况见表 1。

表1 神刘扬水灌区水价改革及前后执行情况(3 级水价)元/m 3 水价改革前(1995年)执行标准水价改革后执行标准1996 年1997~ 1999年 春浇1999年冬浇2000 年 以后0109/ 0 111 / 0 115 0112/0115 / 0119 0 115/ 0123 / 0 128 01165/ 01205 / 01245 01175/ 01215 /01255 该灌区在水价改革前的 1995 年收支平衡后亏损 6 万元, 1996 年第一次调高水价后, 收支平衡,1997 年第二次调价后, 收支平衡后略有盈余。经过1999 年、2000 年的 2 次调高水价, 至 2001 年收支平 衡后盈余6 万元, 逐渐弥补了水价改革的亏损, 这期间该灌区得到了比较好的发展, 这在一定程度上得益于水价改革。但是简单的提高水价并不能解决一切问题。从 1998 年后, 由于小麦价格不断下降, 自 2001 年开始, 3 级灌区只能春浇一次, 只浇保命水,2、3 级灌区冬浇面积下降, 用水量减少, 灌区水费收入由五六十万元下降到三四十万元。职工的工资难以保证, 灌区不能按照要求提取工程维修费, 无法维持良好运行。2.3 农民承受能力研究 2.3.1 农业水费和农业生产成本

和其他生产要素相比, 水费占农业生产成本的比例并不高。调查结果显示, 一般北方灌区水费占生产成本的 10% ~ 20% , 虽然近几年水价有所提高, 但是通过节水和减少不合理的支出等措施, 一些地区农民的水费支出并没有增加。农业在我国现阶段仍然需要国家大力扶持, 农业用水被定位为一种特殊商品, 明确规定在核定农业水价时不计税收和利润, 只按全部供水成本、费用核定水价, 比过去价格水平略高。农业用水应当实行统一价格, 水价改革必须考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况。1980~ 1990 年间, 国家大幅度提高粮食收购价,粮食税后净受益持续增长。直到 1995 年, 粮食供求关系发生了根本的变化, 结束了粮食供给不足的状况, 这时的粮食价格也基本与国际市场持平, 不可能再全面上涨, 而粮食的生产成本却不断上涨, 导致了粮食单位种植面积平均净收益全面下降, 灌溉成本占粮食生产总成本的比例也在不断增长。尤其是1995 年后, 粮食生产成本的增长很大程度上是由于灌溉成本的提高引起的。根据 2001年统计资料, 在北方小麦主产区河南、河北、山东等省份, 种植小麦的税后平均每公顷收益仅在 750~ 1800 元之间, 种植小麦的灌溉成本占总成本的比例分别为 815%,18%, 13%。以河南省人民胜利渠灌区为例, 该灌区农民种粮单位面积投入情况见表 2。表 2 河南省人民胜利渠灌区 2003 年 农民种粮单位面积投入调查(旱作区)元 项目 投

入 高 中 低

种子 525 390 330 化肥 2025 1800 1530 农药 450 375 300 税费 975 840 750 农机 945 870 750 水费 630 630 630 劳工 2250 1950 1500 注: 粮食作物为玉米和小麦。# 32 # 2.3.2 水价改革和农民承受能力

在北方的小麦生产区, 农业对灌溉有高度的依赖性。目前灌区的灌溉水价还未达到供水成本, 如果根据新的补偿供水成本的原则提高水价, 过高的水费支出将使农业生产成本进一步提高, 北方许多地区的小麦等粮食作物生产会出现负收益局面, 若不采取有效的措施, 灌溉水价改革对我国的粮食生产和灌区发展将会带来不小的负面影响。人民胜利渠位于河南省新乡市, 是我国建国初期在黄河下游兴建的第一个大型引黄灌溉工程, 灌区有效灌溉面积 4133 万 hm 2 , 2003 年实际灌溉面积4 万 hm 2。人民胜利渠从开灌初期就开始征收水费,当时的水费很低, 而灌溉大大地提高了粮、棉的产量, 灌区农民缴费的自觉性很高。进入 20 世纪 80年代后, 灌区进行了多次水价调整。在这一期间, 农民种粮收入呈上升趋势, 虽然水价连年上涨, 但农民依然积极缴费, 没有拒交、拖欠现象。为了促进节水, 扭转水管单位连年亏损、管理经费紧张的不利局面, 河南省在 1997 年出台了新的水价政策。新水价的出台, 引起了灌区农民的强烈反应, 加上灌区在水费征收体制上存在一些问题, 导致灌区水费实际收取率在40% ~ 70%之间, 维修费和管理经费严重短缺, 灌区运行存在很大困难。

上述问题的产生主要有 2 个原因: ¹ 水价上涨幅度很大, 农民心理上难以承受。水价改革前的1996年执行的标准是: 按灌溉面积计算, 旱作区 240元/ hm 2 , 水稻区 390 元/ hm 2。尽管这时的水价比 1981年有了很大的增加, 但还是远远低于成本(相当于当时灌区核算的供水成本的 1/ 3左右)。1997 年水价改革后核定的新水价标准为: 旱作区 525 元/ hm 2 , 水稻区825 元/ hm 2。º 1997 年以来, 我国市场粮价逐年下降, 农民种粮实际收入也呈明显下降趋势, 在这种环境下大幅度增加水价, 群众的反应可想而知。因此, 虽然 1997 年灌区水费收入较上 1a 有很大增长,但水费到位率很低。此后, 粮价进一步下跌, 农民种粮收入也逐年下降, 部分群众对水费征收产生了抵触情绪, 水费征收成了灌区管理的老大难问题。从农业水费的实际收入来看, 水价改革前的2a 水费收取率都在 90%以上, 1997年水价改革后, 连续 2a 的水费到位率在 55% 左右, 1999 年稍高, 约为 70%。从2000 年至 2004年, 水费收入呈现逐年下降趋势,总收入略高于 1996 年。由于没有充分考虑农民的承受能力, 因此 1997年的那次不成功的水价调整对灌区造成了深远的负面影响。由此可见, 水价过高不利于农业水价改革的进行, 合理的水价一方面要使农民可以承受, 提高农民的种粮积极性, 另外, 要使农户有主动节水的意识, 提高水的利用效率, 尽可能地发挥水资源的效益。农业水费比例和农民承受能力调查见表 3。

表3 农业水费比例和农民承受能力调查水费占单位面积投入比例/ %农户对水价所持的态度 农户对灌区水的反应 4 水价很低, 乐意接受按面积缴费的用水户浪费严重 8 水价不高, 乐意交纳 正常用水水价合理, 可以接受用水正常, 按量缴费的有节约意识 13 水价较高, 勉强接受按量缴费的用户出现滞后用水, 节水意识强 15 水价过高, 难以接受 退出灌区, 拒绝用水 3 对农业水价改革的几点建议

3.1 完善基础设施建设, 促进水价改革完善的农业供水、节水设施是提高水资源利用率、准确计量水费的前提条件, 灌溉系统的配套与改造是水费改革的必要条件, 只有具备了这些条件, 才能公平合理地对农业用水进行计收, 才能实现节约用水, 高效用水, 农业水价改革的目的才能达到。3.2 确定供水的合理成本

5水利工程供水价格管理办法6规定了对合理成本的补偿。目前, 许多供水单位机构臃肿, 效率低下, 导致了供水成本的扭曲。因此, 合理成本如何确定必须有章可循, 不能随意确定。正确划分供水成 本范围、合理分摊各种费用、强化财务管理、规范会计核算、精简机构和提高效率是确定合理成本的前提条件。3.3 充分考虑农民对水价的承受能力

农民对水价的承受能力与当地的作物种类、产量、耕作水平、水土条件等都有一定的关系。从目前调查的情况来看, 在对灌溉依赖性较强的地区, 将每公顷平均水费维持在占每公顷投入的 10% ~ 12% 左右, 占每公顷产值的 5% ~ 7% 左右, 农民比较容易接受, 一般来说, 经济越发达的地区, 该比例应该越低。3.4 确定合理的农业水价补偿办法

根据灌区目前所核算出来的成本水价来看, 如果马上按照成本水价加合理利润对灌区农户征收水费, 农民将很难承受, 以至于挫伤农民的种粮积极性, 不利于灌区农业发展。因此, 首先应在核定水价 并确定农户用水的水价后, 确定两者之间的差额(即亏损额), 在农业用水未能实现按成本收费之前, 该亏损额需要由国家给予补偿, 否则灌区难以实现良性循环。补偿的数额可以根据实际灌溉面积来确 定, 建议将补偿款直接补给农民, 而不是补给灌区。这样做的结果是: 灌区可以逐步提高水价直至按照 # 33 # 成本水价收取水费, 同时让农民意识到真实的水价,提高农民的节水意识, 而农民承担的实际水费仍然在可以承受的范围之内。[ 参考文献] [ 1] 姜文来.WTO 条件下农业水价调整研究[ J].海河水利, 2002(4): 7~ 8.[ 2] 王国柱, 宗学才, 李洁.东营市引黄灌区的水价改革探讨 [J].中国农村水利水电, 2003(7): 30~ 31.[3] 廖永松.农村水价改革的问题与出路[J].中国农村水利 水电, 2004(3): 74~ 76.[4] 王凤翔, 刘晓明.陕西省农业用水价格管理基本做法 [J].中国农村水利水电, 2003(7): 36~ 38.[5] 李曦, 雷海章.西北农业水价改革的现状与对策[J].水 利发展研究, 2002(3): 23~ 26.(收稿日期: 2004O12O01 编辑: 梁志建)(上接第 13页)入滩、滞洪、沉沙, 对群众因此而造成 的生产损失应由政府有关部门给予补偿。3.4 高滩区的开发利用

高滩区属于土地综合利用率较高的安全地带。主要开发内容应为/ 合理开发, 集中建镇0, 结合黄河 综合治理规划要求, 可以积极开发一些建设用地、休 闲区和旅游区等。

高滩区利用的关键在于滩区安全建设, 一般采

取村庄外迁、就地避洪、临时撤离 3种措施。1989~ 1997年, 国家投入资金开展了 3 期滩区水利建设, 扶持滩区发展农田灌溉、修建生产道路、进行低洼地 土地改良和滩区排水工程建设。但是, 滩区安全建 设状况还严重滞后, 为搞好滩区土地利用, 必须加大 工程建设投入力度, 按有关标准修筑生产堤、控导护 滩工程、避水台、村台工程、撤退道路工程、桥梁工 程、村庄外迁工程以及其他附属工程等。工程的位 置、规格、形式和数量等, 都要根据实际需要进行确 定, 以确保滩区群众生命和财产的安全以及高滩区 内正常的工农业生产。3.5 引洪放淤, 刷槽改土

黄河泥沙含量大一直是黄河治理的主要问题。减小河道主槽的淤积抬升速度及维持河道排洪能力是治河的关键。黄河的滩区面积较大, 可供沉沙的地方也就较大。洪水期间, 挟沙水流漫滩后, 流速降低, 水流挟沙能力减小, 大量泥沙将沉于滩区, 越往下游, 水流含沙量就越来越少。大水流漫滩、沉沙、落淤后, / 清水0沿河进入河槽, 从而稀释水流, 使河槽少淤或减少冲刷, 在滩槽水沙交换的过程中进行/淤滩0。对于来沙系数大的洪水, 河槽可能不冲刷,但漫滩落淤的/ 清水0归槽后, 会减少河槽的淤积量,这对维持一定的滩槽高差, 保持河槽的过洪能力都大有好处。因此, 利用洪水淤滩, 具有/ 刷槽0和加大河槽过洪能力的重要作用。此外,/ 引洪放淤0可以利用洪水泥沙淤滩、淤堤沟和低洼地等, 起到平整土地和淤滩改土等多种作用。为了保证有目的、有计划地引洪淤滩, 来改土、淤堤沟和低洼地, 需采取相应的工程措施。首先, 应对滞洪沉沙区引洪放淤进行统一规划, 保证引洪放淤通道的畅通;然后, 在引洪的入口和出口应修建必要的控制工程, 防止洪水改道及大量泥沙进入滩区。3.6 调整产业结构, 发展特色农业

目前滩区经济主要以农业为主, 农作物有小麦、玉米、大豆、花生等, 结构比较单一, 经济效益一直较低。因此, 应结合滩区特点进行产业结构调整, 种植业、养殖业、加工业等相结合, 注重发展绿色产业, 加大投资力度, 并不断提高科技含量, 扩大建设规模,强化基础设施管理, 在滩区逐渐形成林、粮、果、菜、经济林等种植、养殖全面发展的局面。滩区土地利用必须以科技为先导, 积极推广先进的科学技术, 用现代化科学方法管理农业, 加大科技投入, 提高产品的科技含量, 把滩区农业改造成布局较为合理、技术先进、管理科学的特色农业。4 结

语

黄河滩区土地利用与防洪的关系, 应该是在确保黄河安澜的前提下, 加快黄河下游滩区的治理开发, 以滩区的治理开发促进黄河现代防洪体系的构筑, 逐步形成黄河防洪与下游滩区治理开发相互协调、相互支持的良性运行机制。随着小浪底水库的运用和下游河道治理工程的建设, 使黄河/ 上拦下排0的防洪工程体系进一步完善, 提高了下游防洪能力, 为黄河滩区土地利用提供了有利条件。为使黄河滩区土地利用在不降低河道功能的前提下得到合理开发, 以实现滩区的可持续发展, 应积极加强滩区相关政策的制定和研究。[ 参考文献] [1] 阎恒, 王建国.黄河长江经济开发比较研究[M].郑州: 黄河水利出版社, 1997.51.[2] 端木礼明, 成刚.河南黄河滩区综合治理与开发措施探讨[J].中国水利, 2003(6): 485.[3] 胡一三.中国江河防洪丛书#黄河卷[M].北京: 中国水利水电出版社, 1996.17.[4] 赵春明, 邓坚, 李宪文, 等.起草蓄滞洪区运用补偿办法的几点体会[N].中国水利报, 2000-08-23(2).[5] 于迎涛.黄委与河南省老年科协共商黄河下游滩区治理