公益慈善不能代替公共服务(新论)_公益服务的体制创新
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公益慈善不能代替公共服务（新论）
张 强
《 人民日报 》（2013年03月21日05 版）
政府不能用公益慈善来简单替代政府公共服务供给的不足，更不能把公益慈善作为新的“钱袋子”工程来运作
已获通过的国务院机构改革和职能转变方案，明确提出公益慈善等四大类社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。前不久出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，则把慈善作为收入分配制度改革的一项重要内容，要求大力发展社会慈善事业。
回顾过去几年公益慈善发展历程，不难发现它已成为地方社会创新的重要领域。这一趋势不仅发生在北京、广东、上海、浙江等地，也席卷了宁夏、四川等中西部地区。不仅诸多蓬勃发展的社会组织参与其中，许多地方政府也把公益慈善领域的建设作为加强和创新社会管理，乃至区域经济社会发展的重要抓手。然而，在公益慈善浪潮如火如荼的同时，我们也看到了冰火两重天的“公益困境”，老百姓既不满于政府公共服务供给的公信力匮乏，也对当前社会组织的透明性、有效性诟病很多。这一困境揭示了我国公益慈善发展面临一个重要的问题，即政府在公益慈善发展中的定位。
公益慈善与政府的公共服务对应的社会职能有一定的一致性，那么政府的“为与不为”，就涉及到政府的“大小”问题，还有政府的“有形的手”和“无形的手”问题。
政府的“大小”问题关乎治理范围的确定，要明晰基本公共服务递送框架和服务标准，确定政府承担的公共服务职能和公益慈善工作目标的异同。政府的主体工作是建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，实施基于公平、通过法律确定的社会福利体系建设。这与强调志愿性和参与性、以对弱势群体救助为主的公益慈善事业是有所差异的，尽管在一定层面上两者也相互衔接、相互促进。针对这些该政府有所为的领域，我们更多考量的是政府工作是否规范、到位。在现阶段公共服务供给不足的领域，政府不能用公益慈善来简单替代政府公共服务供给的不足，更不能把公益慈善作为新的“钱袋子”工程来运作。政府“有形的手”和“无形的手”关系到治理路径。公益慈善作为一项社会治理内容，政府的参与方式也直接影响到效果。自上而下的“大政府”动员型运作模式，与公益慈善本身蕴含的自下而上的社会自主性和公民参与性有着一定的冲突。
在这种情况下，政府并不是不可作为，而是要转变治理方式，即从有形的手向无形的手转变，营造环境、搭建平台。不能大包大揽，以行政管理方式来硬性计划公益慈善领域工作，用政治动员的方式组织民众被动参与。软实力理论的创建者哈佛大学约瑟夫·奈教授和笔者交流时指出，西方发达国家呈现的软实力更多地来源于社会层面的创新活力，而不是政府的计划管理。
纵观全球，社会企业、社会金融等公益慈善创新工作在公共治理边界和路径方面不断突破传统认知框架，我们需要的可能不是一个简单、僵化的“角色”定位，而是一个政府、企业和社会三部门互动参与式、强调能促性的公共治理精神和氛围。
保证政府在公益慈善领域中更加有所作为，首先需要立法先行，加快慈善立法，加强底线建设。其次，推进社会组织体制改革，进一步破除政策障碍，从简单准入式监管转向服务内容上的监管，激发社会活力，让各类社会组织成为公益慈善工作的主角。最后还需完善公共财政体系，加大政府公共服务外包的标准化，通过财政补贴、购买服务和税收优惠等一系列政策工具充分发挥撬动社会资源的杠杆作用。当然，这里也涉及到一个重要的基础性工作，即建立可操作的社会效应评估体系，以保证公共资源得以有效配置。
（作者为北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长）
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