行政处罚权授予问题研究报告_行政处罚调查报告

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关于授予派出机构行政处罚权问题的汇报材料

行政处罚是证监会在执法中经常使用的制裁手段。它在维护证券市场秩序，保证法律法规有效贯彻执行，保护投资者合法权益等方面发挥着重要作用。建立科学、有效的行政执法体制，是保证行政处罚工作公开、公平、公正的基础，也是提高行政效率，提升行政水平的前提。根据《关于就授予派出机构部分行政处罚权事项调研的函》（处罚委函[2007]6号）的要求，我局对有关内容进行了研究，现汇报如下：

一、授予派出机构行政处罚权的必要性

1、提高行政执法效率

在行政处罚执法工作中，证券监管部门的执法效率对证券、期货市场的发展和运行将产生重大影响，中国证监会实行“查审分离”制度，集中行使处罚权有利于提高办案质量、提升办案水平，但随着案件数量的增多，由于案件审理程序复杂，对工作的精度要求也相当高，案件不论难易大小、轻重缓急，都由一个部门集中处罚，显然压力太大，甚至成为整个执法环节的瓶颈，影响到执法效率。像我局从２００４年至２００６年共自立自查案件１２件，但截止到０７年４月只有４件做出了行政处罚，大多数案件还在审理中。效率可见一般，效率低下的原因有很多，但过于集中的行政处罚体制是其中重要的一个。授予派出机构一定的行政处罚权，是提高行政执法效率的有效途径。

2、提升派出机构监管权威的重要途径。

违法行为只有及时打击，效果才能体现出来，所谓“迟到的正义非正义”。以前有些案件，从立案稽查到最终做出处罚决定的周期太长，时过境迁，行政处罚的效果没有充分发挥，很多违法违规的机构和个人，被处罚时已经不存在或者下落不明，处罚的惩罚性无法体现。适当分权给派出机构，及时惩处违法违规行为，才能提升派出机构监管权威。

3、证券市场发展自身的需要。

股份全流通是我国资本市场的基础性变革，在全流通格局下各类市场主体行为的变化，既可能优化上市公司治理，提高上市公司质量，也可能直接导致市场操纵、利润操纵、内幕交易等违法行为的发生，派出机构由于没有行政处罚权，因此对发现的违法行为在立案时非常谨慎，小案不愿立，发展成多个违法行为并发时才立，不利于资本市场的良性发展；授予派出机构一定的行政处罚权，对日常监管中发现的违法行为，发现一起，查处一起，才能体现出依法行政。

4、节约执法成本，合理配臵执法资源。

从会机关与派出机构执法队伍的人员数量来看，８０％的人员在派出机构，而以会机关较少人员来审理堆积如山的案件，不仅效率不高，也是对派出机构执法资源的浪费。授予派出机构部分行政处罚权，可以较好地节约执法成本，合理配臵全系统的执法资源。５、缓解执行难的问题。

执行工作与行政处罚工作紧密相连。我国《行政处罚法》第５１条明确规定，执行工作应当由做出行政处罚决定的行政机关承担。派出机构被赋予行政处罚权，依法应负责案件的执行工作，执行工作自然成为派出机构的工作职责之一，必会得到派出机构的重视，改变以往协助会机关完成执行任务，不承担责任，导致执行不力的现状。

二、授予派出机构行政处罚权的可行性

1、派出机构执法队伍水平不断提高，具备了行使行政处罚权的素质和能力。近年来，派出机构在股权分臵改革、上市公司清欠、证券公司综合治理以及大量案件查处中，极大地锻炼了监管队伍，监管人员水平能力迅速提高，应付各类市场新变化的能力也在提高，同时派出机构招聘了大量的专业人才，像湖南证监局，注册会计师占到1/4，法律专业人员占到1/8，设立了专门的法律研究室，人员结构合理，能够适应行政处罚权下放的工作要求。

2、符合行政处罚法和行政复议法的基本要求。我国《行政复议法》第１２条第２款规定，“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直管理的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”《行政处罚法》也规定了上级对下级行政机关行政处罚的监督职责。人民银行、银监会、保监会作为金融监管机关，分别设臵了二到四级的行政处罚机构，当事人对行政处罚不服的，可向上一级行政主管机关申请复议。而证监会的所有案件均由会机关自己处罚，自己复议，常常引起当事人的误解和不满。分级设臵行政处罚机关符合行政法律法规的基本理念，有利于保护被处罚当事人的合法权益，保障和监督证监会依法行使职权。

三、派出机构行政处罚工作机构的设置

如授予派出机构部分行政处罚权，派出机构就应设立相应的行政处罚工作机构。就目前证监会的行政执法实践来看，我们认为派出机构可以参照会机关行政处罚部门的做法，设立两个层次的机构。

第一层次是行政处罚具体执行机构，各派出机构要设立法律处，专门负责辖区内案件的审理、处罚与执行工作，也就是具体的办事机构。

第二层次是行政处罚的最后决定机构，派出机构可设立常设性的议事机构，如XX证监局行政处罚委员会，由分管局长担任主任委员，分管机构、上市、期货等业务的局长以及相关处室主要负责人担任委员，该委员会由5-7人组成。

四、关于处罚职责的划分与授权后的工作督导

在行政处罚权下放中，会机关与派出机构的案件处罚职责如何划分是一个较难解决的问题。我们认为可以采用案件分类法来区分职责，就当前证监会查处的案件来讲，可以分为五大类型。

1、稽查二局负责侦办的三类案件，即市场操纵、内幕交易、证券欺诈。2、稽查一局大案要案处负责侦办的案件。3、稽查一局牵头查办的其他案件。4、派出机构自立自查的一般案件。

5、日常监管部门（包括会机关和派出机构）作出的行政处罚行为。

我们建议，对派出机构的授权只限于第4项以及第5项中的一部分。

授权后，工作督导可以采取多种方式：一是派出机构作出的行政处罚，要向中国证监会报备；二是中国证监会派出工作人员进行巡查；三是在必要时，将复议工作交给中国证监会。

五、授予派出机构行政处罚权可能产生的影响

授权行使部分行政处罚权，对派出机构而言，主要有两个方面的影响：

一方面可以更有效地落实辖区监管责任制，促使派出机构更好地履行监管职责，提高监管执法水平，能更好维护辖区证券期货市场的秩序，保护投资者的合法权益。

另一方面大大增加了派出机构的工作量，行政执法人员的工作将超负荷运转；责任加重，派出机构将面临依法取证、正确认定事实、准确适用法律的较大压力，还将面对地方各种关系对依法行政的干扰；派出机构一旦被授予行政处罚权，将面临行政诉讼风险，如何防范其风险提上日程。

湖南证监局法律处