推进省直管县体制改革试点的实践与思考_河南省直管县体制改革

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推进省直管县体制改革试点的实践与思考 作者：李东民 杨贺新

来源：《机构与行政》2012年第07期

黑龙江省是全国省直管县体制改革试点省份之一。从2009年9月开始，在黑龙江省委、省政府和省编委的领导下，省编办认真贯彻中央编办有关文件精神，并结合省情实际，积极推进省直管县体制改革试点工作，取得了阶段性成果。

一、高度重视，积极研究推进试点工作

开展省直管县体制改革试点，是中央作出的重大决策，也是黑龙江省委作出的重要部署。在黑龙江省委、省政府和省编委领导下，省编办积极研究推进改革试点，主要做法有以下几点：

一是按照黑龙江省编委会议部署要求，组织开展前期调研。2010年1月，省编委会议专题研究了省直管县体制改革试点工作，提出了总体推进思路，部署由省编办牵头，联合省委组织部、省财政厅等部门开展前期调研；同年4月，省编办组织联合调研组，先后赴江苏、安徽、海南、湖北等省了解各省开展省直管县体制改革情况；同年5月，在省内绥化市及有关县（市）调研掌握基层情况、想法和意见，并形成了专题调研报告，提出推进改革试点的初步思路和建议。

二是根据中央精神结合省情，研究拟定工作方案。2010年7月以后，根据中央编办

[2010]57号文件和两次试点省区编办主任座谈会精神，结合省情实际，着手研究拟定省直管县体制改革试点工作方案。2011年6月，省委第94次常委会议听取了省编办关于推进省直管县体制改革试点有关情况的汇报，讨论并原则同意《黑龙江省关于省直接管理县（市）体制改革试点的方案》，决定在绥芬河市（县级）、抚远县开展省直管县体制改革试点。

三是贯彻黑龙江省委常委会议决定，细化政策启动实施。省委第94次常委会议后，省编办积极协调省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展省直管县体制改革试点的通知》（黑办发[2011]13号），明确了试点范围、主要内容及有关要求，并组建了由省编办牵头，省委办公厅、省委组织部、省政府法制办等9个部门参加的省直管县体制改革试点联席会议制度（黑政办发[2011]46号）。之后，经过省政府主管领导先后两次主持召开专题会议研究讨论，在综合省直管县体制改革试点联席会议成员单位意见，并在广泛听取省直各部门和省人大、省政协、省法院、省检察院，试点县（市）及所在省辖市等各方面意见的基础上，研究拟定并以省委办公厅、省府办公厅名义印发了《关于省直接管理县（市）体制改革试点的实施意见》（黑办发[2011]28号），明确了改革试点中调整管理体制、扩大试点县（市）经济社会管理权限、推进相关改革等具体措施及有关工作要求。

四是落实试点工作办公会议精神，深入推进试点工作。2011年12月，黑龙江省委、省政府在绥芬河市召开了省直管县体制改革试点工作办公会议，省委书记吉炳轩主持会议并作重要讲话。省委副书记、省长王宪魁，省委副书记杜家毫，省委常委、纪委书记李延芝，省委常委、常务副省长刘国中，省委常委、组织部长徐泽洲，省人大党组书记、副主任刘东辉出席会议并讲话。省直有关部门、试点县（市）及所在省辖市的主要负责人都做了相应发言。会后省编委办协调省委办公厅印发了省领导的讲话，提出了抓好落实的要求。目前，试点县（市）制定了省直管县体制改革实施方案，进一步完善了工作规则，细化了工作流程，落实和培训人员；所在省辖市从大局出发积极支持配合工作；省直部门分别到试点县（市）调研指导；省编委印发了《省直管县体制改革试点机构编制工作的实施意见》（黑编[2011]88号）；省政府首批下放经济社会管理权限124项；省委办公厅、省政府办公厅调整了文件、会议、活动等工作运行机制；干部管理制度、财政管理体制方面的调整已经入轨，统计和目标考核制度的调整也有了具体措施。

二、锐意创新，全方位设计改革政策

试点政策是试点工作的主要抓手，也是试点工作能否取得成效的关键。在制定试点政策过程中，我们经过多次调研和多方征求意见，最终形成了《关于省直接管理县（市）体制改革试点的实施意见》（黑办发[2011]28号）。这些具体政策是根据中央精神并结合省情实际制定的，既遵循了中央有关要求，又着眼改革有所创新突破。

（一）牢牢把握试点的总体思路

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标，探索建立适应省情和经济社会发展要求的体制机制，促进行政效能不断提高，推动城乡经济社会统筹发展，加快县域经济发展壮大，进一步提升延边对外开放水平。我省的试点工作始终坚持积极稳妥的原则，处理好改革发展稳定的关系；坚持依法探索的原则，在宪法和法律范围内进行体制改革和机制创新；坚持循序渐进的原则，在实践中探索、在工作中总结、在落实中完善。通过体制调整、机制创新，进一步激发试点县（市）经济社会发展内在动力，建立起权责一致、调控有力、执行通畅、依法高效的省直管县的行政管理体制和运行机制，推动试点县（市）成为经济社会又好又快发展的示范县。

（二）研究确定试点的主要内容

第一，调整管理体制。体制调整是改革试点中最具根本性的举措，同时体制调整又具有整体性、系统性的特点，需要全盘考虑，一体化综合推进。在确定试点的内容方面，我省做了一些大胆的尝试。在政策设计上，我们本着依法探索、尽量明确、力争到位的思路，做到了“三个同步调整，一个跟进研究”。“三个同步调整”：一是党委、政府管理体制同步调整。即试点县（市）党委、政府直接向省委、省政府报告工作。试点县（市）党委和政府各部门（单位）依照法律、法规，接受省委、省政府对应部门（单位）的业务指导或者领导。二是垂直管理部门体制同步调整。即省以下垂直管理部门，由省政府主管部门直接领导；中央垂直管理部门

（单位）可根据省直管县体制改革的需要进行相应调整。三是群众团体管理体制同步相应调整。“一个跟进研究”：即人大、政协，法院、检察院体制跟进研究。调整人大、政协、法院和检察院的管理体制存在法律障碍，不调整又会给改革试点带来许多不便，因此人大政协体制、法院检察院体制暂时不变，由相关部门（单位）在试点过程中研究提出改革的思路和办法，以便深入推进改革试点工作。

第二，扩大试点县（市）政府经济社会管理权限。赋予试点县（市）政府经济社会管理权是试点工作的关键，对于促进县域经济加快发展、提高县级政府对区域经济社会发展的统筹、自主决策和公共服务能力等，都至关重要。为此，我们本着“能放尽放”的思路，来设计这方面改革政策。提出在维持试点县（市）行政建制不变的前提下，赋予试点县（市）政府省辖市政府的经济社会管理权限。凡适宜由试点县（市）政府行使且法律法规不禁止下放的行政管理权，都要下放给县（市）政府。试点县（市）政府需报请上级政府审批、核准的事项，依法改为直接报省审批、核准。

第三，推进相关改革。省直管县体制改革是系统工程，涉及方方面面，需要整体设计协调推进。我省试点政策在干部、财政、统计、考核等重要方面有着科学明确的措施。一是在干部管理制度上，提出将试点县（市）原由省辖市管理干部调整为由省委直接管理，并对试点县（市）党政主要领导、其他班子成员及县处级干部、乡科级干部、垂直管理部门干部等管理权限，做了有利于试点工作的科学调整。二是在财政体制上，对目前实行的省直管县财政体制作了进一步完善，省财政对试点县（市）财政实行单列管理。三是在统计制度上，明确试点县（市）的统计数据直接向省对口上报，并抄送所在省辖市；试点县（市）的经济社会数据单独统计，并计入所在省辖市总量。四是在考核制度上，明确了试点县（市）政府经济社会发展目标考核由省组织进行，经济社会发展指标仍计入所在省辖市考核评价体系。统计和考核制度的设计与调整，主要考虑是，既能够调动试点县（市）的改革积极性，同时又要尽量减少改革对所在省辖市的影响。

第四，省机构编制部门带头下放权力。为了起到带头示范作用，我办率先研究下放事项，经过多次调研论证，研究出台了扩大试点县（市）经济社会管理权限的事项和具体的支持措施，并以省编委名义印发执行。共下放7项审批、审核或申报的事权，涉及正副科级行政机构设立和调整、乡镇机构调整与增设、正副科级事业机构的设立与调整、事业单位经费形式确定与变更、行政编制跨层级调整、事业编制总量和结构调整、科级领导职数的设置与调整等机构编制管理事项等。

三、扎实推进，注意把握好三个关系

推进省直管县体制改革试点工作，要坚持统筹兼顾，抓好关键性措施的落实，切实把握好重点突破与整体推进、统一部署与具体指导、改革创新与维护稳定的关系。

（一）切实把握重点突破与整体推进的关系。扩大试点县（市）经济社会管理权限，是当前推进省直管县体制改革试点的重要切入点。将省辖市管理县的经济社会管理权限下放给试点

县（市），这是整个试点迈出的关键一步，有利于促进县域经济的加快发展，也有利于提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力。要善于抓住关键环节，在扩大试点县（市）经济社会管理权限方面实行重点突破。与此同时，要把握好重点突破与整体推进的关系，特别是要做好省直管县（市）财政体制、干部管理制度、统计制度和考核制度等相关方面的配套改革，确保相应的权限赋予真正落实到位。还要建立和完善相应的配套措施，比如在提供政策支持、开展对口培训、加强验收监督等方面，要有明确具体的制度措施，确保试点工作有章可循、有据可依、规范运行。从全局整体上协调推进试点工作不断向纵深发展。

（二）切实把握统一部署与具体指导的关系。研究制定的试点政策，对试点县（市）统一明确了调整管理体制、扩大经济社会管理权限、推进配套改革等相关内容。但在实际推进过程中，还需要针对试点县（市）发展水平实际，实行具体指导。比如，我省目前启动的试点中，绥芬河市是多年计划单列的县级市，经济发展情况较好，省直管的基础较好，试点推进会比较顺利一点，遇到的阻力会小一点。相比较而言，抚远县经济发展水平较低，由于基础检验等条件设备不足等因素，可能会影响大量下放给它的经济社会管理权限的执行。这些客观条件要求在推进试点的过程中，绝对不能照搬照抄，信奉简单的本本主义，一定要坚持从客观实际出发，处理好统一部署与具体指导的关系。结合试点县（市）经济社会发展实际，有针对性地实行具体指导，确保下放的权力安全着陆，确保各项改革改革顺利实施。

（三）切实把握改革创新与维护稳定的关系。深化行政管理体制改革是经济社会发展的内在要求，也是加快经济社会发展的客观需要，省直管县体制改革试点是我国行政管理体制改革的重大探索。只要方向是正确的、步骤是稳妥的、思路是清晰的，就要以改革创新的精神推进试点工作，大胆试大胆改。不能有条条框框，不能固守陈规，要解放思想，更新观念，放开手脚，做到应放尽放、要放快放，让县级政府充分享受行政权力。与此同时，还特别要注意把握改革创新与维护稳定的关系。在试点中要严肃纪律，严格执行机构编制、组织人事、财经审计、机要保密等要求，在扩大县级政府权力的同时，加强对县级政府权力运用的制约，严禁借机突击调整提拔干部、突击增加编制和领导职数、突击进行行政审批等，杜绝出现跑官要官、国有资产流失、发放奖金补贴等问题。在改革中坚持把维护社会和谐稳定放在更加突出的位置，特别是要做好重点突发性公共事件处理工作的衔接和配合，避免出现管理真空现象。（摘自《中国机构改革与管理》2012年第3期）