行政决策科学化与民主化路径浅探_推进决策科学化民主化

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行政决策科学化与民主化路径浅探（黄玉蓉）

龙岗区人民检察院刑检二科 黄玉蓉

为制衡日益强大的行政权力，实现政府“瘦身”，追求“小政府、大社会”的治理目标，打造廉洁、高效的政府治理模式，行政决策科学化与民主化路径的探求从来没有停止过。改革在遇到体制性阻拦的时候，往往无法逾越，改革的前景也由此让人很容易看到未来的前途。当历次改革总是因为预期目标无法完全实现而让设计者、参与者十分失望的时候，人们往往把“体制的阻碍”作为问题的根本性原因，从而为懒于创新找足借口。笔者无意否认我们体制上的一些弊端，有时，这种体制性因素还是关键性的，但我们应该而且必须从更加具体细微的方法或者是制度的设计入手，来安排我们的行政监督的改革路径，避免仅仅停留在“宏观价值”的大词追求上，诚如制度分析学者所言：我们，需要的是最具体有效的制度。

西蒙曾说过，“管理就是决策”，具体的管理是行政目标实现的重要环节，可以减少目标相对模糊的行政管理工作中的不确定因素，提高行政执行的效率。但是行政改革的预期乃是为了限制行政权，尤其是行政执行人员的权力，在效率、公平之间博弈中体现行政的价值追求。行政决策科学化和民主化不仅作为决策的目标追求，更需要制度的精确设计。按照中国的宪法，重大的决策事项应当由全国人大和地方各级人大作出，而人大近年来的变革，尤其是各种专业委员会的陆续设立，强化了这一要求和趋势。实际上，人大的这种决策权的强化并没有削弱政府的决策权，政府的决策权仍然是相当大的，尤其中国本来就不接受政行二分的传统行政学理论。然而在政府内部单设决策部门，那么仍然不可避免的问题是，“独立”是否能够实现，由于专业领域的分割，单独的决策部门其实是不可能在脱离职能部门参与的条件下完成决策的，而一定程度的参与本身就是对决策的影响，尤其在信息的提供和成本的核算上,目前人大的决策尚不能脱离职能部门的影响，何况与内部之间有千丝万缕联系的政府。在这种情势之下，本文力图从制度的层面探求决策的民主化和科学化之路。

一、建立行政决策的民主参与制度。政治民主化的发展也必然要求公共管理以公众的需要为其行为导向,照顾与采纳社会各方面的利益与意见。公众是按照他们的意志和利益标准来评价公共管理所供给的政策、规则、公共服务和公共产品。如果公共管理不能与公众的要求保持必要的一致,就会导致公众对公共组织,特别是对政府行政组织的不信任。这就要求公共管理必须更加重视其产出和结果,重视提供公共服务和公共产品的效率与质量,提高公众的满意程度。正是基于这种发展趋势,成本与效率观念、绩效管理、顾客至上与服务意识构成了公共管理的基本理念,并为达成公共管理的基本功能目标而产生作用。现代政府公共决策在本质上是由政府代表民众意愿对社会发展做出正确选择和判断过程，它是政府对社会发展秩序和市场规范进行管理和控制。

公众的参与程度是衡量行政管理现代化水平和民主参与程度的一个重要指针。注意培养公众的参与意识和民主意识，建立相应的政府回应制度，采取切实可行的措施，确保公众能够通过正常的渠道参与政府管理，发挥他们的民主决策、民主监督、民主管理作用，这是现代政府的责任。党的十五届六中全会指出：“要加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与”。这是我国当前的社会主义政治发展的目标，也是政治的责任性和回应性的重要途径。在做出重要决策之前和制定重大法规、政策之前，通过通畅的政府回应渠道，充分了解社会对需要解决的问题的意见和建议，从而确保政府决策的民主化和科学化。上个世纪60年代以来,改革政府的浪潮一浪接一浪。新公共行政运动提出公共行政应以公平为中心,倡导公民参与公共事务管理。重塑政府形象的新公共管理运动,又提出公共行政应以市场为导向,授权顾客参与公共事务管理,使公民参与公共政策活动成为了一股不可阻挡的潮流。在民主理念的指导下,公民通过对话、协商、建议、公开辩论、传媒等渠道广泛进入公共政策制定和实施过程,成为公共政策活动中力量最为强大的主体。这个公民参与公共政策活动的趋势还在不断扩大。

二、减少政府决策的利益依赖。西方公共选择理论认为，政府工作效率大多不尽人意，其根源在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性。公众只能被迫接受政府提供的公共物品而没有别的选择，这使得政府不愿意进行把不应当管的事情也包揽起来，从而使政府包袱太重。从另一个角度来说，政府回应

制度的本质是要政府首先把公共服务社会，从而减轻政府工作负担而专注于社会难于承担的公共事务，从而最大程度地提高政府的公共服务性和提高行政效率，但是，政府从垄断的社会管理中获得更多利益，所以难以放弃既得利益进行制度改革，来完善政府回应制度。政府回应制度的建设必然要求政府从各个方面来加强政府的廉政建设，并且进行职能转变，来适应现代行政管理发展变化的需要。与经济体制、政治体制改革相适应才能使政府决策回应制度突显出来，这其中的困难与阻力是可想而知的。

三、加强政府公共决策法制化建设。这就要求我国对相关的公共决策的政府行为作明确的规定。一是公共决策的范围的规定，对政府公共决策权责范围进行限定，严格区分政府行为与市场行为的界限，政府决策不得过多干预市场，更不能侵犯民众的利益。二是对公共决策进行制度化规范。对所要进行的公共决策类型应当作不同层级的规定；对哪种类型的公共决策应当进行公示或者是应当采取听证的方式来进行都要有规定；重大政策决策必须经过人大代表大会集体讨论通过，对公共决策的后果应当承担的责任也必须做出相应的规定。另外，政府公共决策过程的时间也就有具体规定，从而提高制度效率供给，逐渐开始在各政府部门推行公示制度、听证制度、政务公开制度、政府网上行政管理事务办理制度等等。只有这些制度得到真正全面地推广与应用，并且以制度和法律作为保障，政府决策的民主化才能真正得以实现。

四、加强行政决策信息反馈与回应手段与机制。在信息时代,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的。网络信息技术将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息,能够直接表达自己的意志,提出对公共服务的要求,并通过网络来实现权利和履行义务;政府通过网络来公布服务信息,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息,处理公众提出的各种要求,管理公共事务和传递公共服务在内。在这种双向传输过程中,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径,在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理,通过网络完成信息的收集与发布。网络成为公众实现权利、选择服务的手段、工具和渠道。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力,使网络化政府服务成为可能,使政府公共管理更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。在这种条件下,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构,而是公共服务的供给者;不再以自身制定的规则为依归,而是以公众的需求为导向,增强对公众需求的回应力。

五、建立行政决策的责任机制。当前行政管理中的空话、大话、废话和假话现象直接影响了政府决策的权威性和执行的有效性，领导人对于行政决策并不需要承担最终的责任，经常出现随便决策和错误决策无人负责的现象。决策科学化、民主化的前提条件之一是决策责任机制，责任机制建立不起来，政府科学化、民主化决策便无从谈起。