法律视角非政府组织读书笔记_关于法律的读书笔记

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政府组织与非政府组织下篇之中国非政府组织读书笔记

本书是由任进所著，2003年由山东大学出版社出版，属于当代中国非政府公共组织研究丛书系列。本书分为上下两篇，其下篇从法律实证和比较分析的视角，将中国非政府组织放到整个国家宪政制度和法律制度中研究，阐述社会团体和民办非企业单位的基本理论、基本制度，社会团体与政府的关系及社会团体与社会成员的关系，介绍了具有独特公共服务组织地位的事业单位的有关法律制度，并对非政府组织的若干法律问题进行了探讨。

“在相当长时期里，经典理论是这样描述社会基本分工的：物品分为私人物品和公共物品，政府提供公共物品，市场提供私人物品，由此可将社会组织分为提供公共物品的政府组织（又称公共部门），与提供私人物品的企业部门（又称私人部门）。但物品的公共性可以从0到100%，介于纯公共物品与纯私人物品之间的就属于准公共物品或准私人物品。由此产生的问题就是：生产这类准公共物品或准私人物品的组织归属什么部门？”

由此我们引入非政府组织的概念。所谓非政府组织（英文为“non-governmental organization”，简称NGO），是指一个介于政府体系与市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称第三体系或第三部门。在我国，官方一般将其称为民间组织。

美国学者萨拉蒙（Lester M.Salamon）曾归纳出非政府组织五个基本属性：组织性（即这些机构都有一定的制度和结构）、民间性（即这些机构都在制度上与国家分离）、非营利性（即这些机构都不向他们的经营者或“所有者”提供利润）、自治性（即这些机构都基本上是独立处理各自的事务）、志愿性（即这些机构的成员都不是法律要求而组成的，而是接受一定程度上的时间和资金的自愿捐献），这被看作是“非政府组织”属性的权威性概括。

如果严格按照萨拉蒙概括的上述属性来分析，我国并不存在典型意义上的非政府组织。其主要是因为我过目前尚不具备形成一个规模庞大、功能完整、能够与政府、企业并驾齐驱的非政府组织的条件。简单来说，其原因主要有以下两个方面：第一、我国的社会转型正处于起步阶段，计划体制的印痕依然在经济、政治、社会的各个方面，尤其是社会领域；第二、从总体上看，我国改革的基本进程是：经济始发，政治体制尤其是政府体制改革紧密配合，其后向社会领域延伸。因此，相对于经济、政治领域，社会领域的改革明显滞后。

不存在典型意义上的非政府组织，并不意味着我国在政治组织、企业组织之外就是一片空白。事实上，我国目前已有成千上万个极有中国特色的非政府组织，它包括：事业单位、社会团体、民办非企业单位（即民办事业单位）自治性社区组织等等，其中，大量存在的公益性的人民团体、免于登记的社会团体、工商注册的社会组织和未注册的非政府组织等不是政府机关的社会组织群体仍值得讨论研究。

我国直到20世纪后，受西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。1949—1954年中国人民政协会议代行全国人大职权期间，出台了《社会团体登记管理暂行办法（草案）》等，确立了我国社团登记制度，至此，出现了新中国成立后的第一批社会团体。而《社会团体登记管理条例》的正式颁布与实施则是到1989年了。但是，到了1992年，我国公民的结社和社团活动基本纳入了法制管理的轨道。特别是十四大确立了社会主义市场经济体制的总目标后，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，我国非政府组织的发展出现了新的局面。1998年国务院制定新的《社会团体登记管理条例》，并制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以后，有关机构、部门、和地方也出台了一系列的法律、法规、规章或规范性文件，进一步规范和促进了我国非政府组织的发展。截止到2002年12月底，全国共有登记的社会团体13.3万个，民办非企业单位11.1万个，基金会上千个。

由于我国国情所致，我国非政府组织总体而言呈现以下特点：第一，我国非政府组织多半属于政府主导型，具有明显的官民二重性，特别是由政府机构改建而来的非政府组织。

这类非政府组织的机构、人员、设施等多半源于政府。许多重要的非政府组织与政府部门所管理的业务基本一致，并保持密切联系，有的还接受政府的财政拨款或补贴；有的社团组织特别是重要的社团的主要领导职务由一些原政府部门的领导或政府机关改革分流出来的原政府官员担任。这就使得我国目前许多的非政府组织在相当程度上对政府依赖性较大，而自制程度较低。第二，我国的非政府组织尚处于形成和发展之中，带有某种过渡性。而这种过渡性又是与整个中国正处于转型时期、政治与行政改革尚未完全到位这一宏观背景相联系的。第三，我国非政府组织的“合法性”程度仍较低，且具有不规范性。这主要是由于现有法规对社会团体、民办非企业（民办事业单位）、基金会等非政府组织的规范不够健全和完善所致。

现在根据该书对我国非政府组织的介绍作出如下整理：

一 基本理论：1，“社会团体”是指人们为了实现一定的宗旨，按照一定的法律，自愿结成的不

以营利为目的的社会组织。按其民间化程度分为：官办、半官办、民办三类；按其目前存在的实际情况分为：合法登记的社会团体，无法人地位的次级社会团体（即挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的社团），以企业发人身份在工商管理部门注册的社会团体和未进行注册的“非法”社会团体；其按法定性分类为：学术性、行业性、专业性和联合性社会团体（“基金会”，是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人。其以通过资金的资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展为宗旨；有以公益为目，以财产为基础，主要财产来源于社会捐赠等基本特征。现在由其归口管理部门和民政部门对其实行双重管理。其详情可参见《基金会管理办法》）。2，“民办非企业单位”是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，非营利性社会活动的社会组织。也“就是过去习惯讲的民办事业单位”或“非国有事业单位”。其特征在于：民间性、非营利性、社会性、独立性和实体性。3,“事业单位”，是指国家为了社会公益目的的，有国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。习惯上有官办和民办之分，但据我国相关规定，现在事业单位仅指官办的，民办的事业单位被称为“民办非企业单位”。

二 基本制度：

（一）管理体制：官方认为，我国社会团体与民办非企业单位的管理体制的基本

框架为“统一登记，双层负责，分级管理”。具体而言，所谓“统一登记”，是指社会团体和非民办企事业单位统一由各级民政部门登记管理，其他任何部门无权审批和颁发证书。“双层负责”是指对社会团体和民办非企业单位施行业务主管单位和登记管理机关双层负责管理。据相关法律规定：登记管理机关的监督管理职责有三项，包括负责其管理对象的成立、变更、注销的登记或备案，对其管理对象实施年度检查，对其管理对象违法问题进行监督检查和对其违法行为给予行政处分。业务主管单位的监督管理职责有五项，包括负责其管理对象筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导其管理对象遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；负责其管理对象年度检查的初审；协助登记管理机构和其他有关部门查处其管理对象的违法行为；会同有关机关指导其管理对象的清算事宜。“分级管理”是指按照社会团体和民办非企业单位的活动领域分级等级管理（跨行政区域的社会团体和民办非企业单位，有所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体或民办非企业单位的住所不在一地的，可以委托其住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作）。与社会团体和民办非企业单位不同的是，事业单位的登记管理机关不是民政部门，而是各级政府机构编制管理机关（如国务院的国家事业单位登记管理局）

（二）社会团体自身内部制度建设：1.制定章程或行业公约，以规范组织及其活动的开展。

2、会员制度，即会员资格、会员入会程序、会员权利与义务等方面的规定。

3、组织机构，即会员大会或会员

代表大会、执行机构、负责人和法定代表人等的设置。

4、社会团体负责人，其一般是指社会团体的理事长（会长）、副理事长（副会长）、秘书长等。在此，需要注意的是《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》明确规定：一般情况下，各党政机关在职县处级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外）领导职务（含其分支负责人）。

5、社会团体分支机构、代表机构的设置。其具体情况可参见《社会团体分支机构、代表机构登记办法》。

6、社会团体内党团组织的设立。《关于在社会团体内建立党组织有关问题的通知》，其主要内容就是：经社会团体登记管理机关核准登记的社会团体，其常设办事机构专职人员中凡是有正式党员三名以上的，应建立党的基层组织，尤其业务主管单位或挂靠单位的党组织审批。

7、财务制度。这主要是指社会团体资产管理和使用原则方面的规定。一般包括经费来源如会员出资、接受捐赠、社会资助以及财产使用原则等内容。

8、奖惩制度。这主要体现在社会团体等组织自身的章程中。如《中国足球协会章程》中有规定，凡会员协会、会员俱乐部违反本章程及有关规定，中国足球协会常务委员会均有权作出暂停会员资格的处罚。

三 法律地位：从非政府组织的职能来看，我国的非政府组织主要具有行政相对人，准行政主体

和民事主体三种法律地位：

1、作为行政相对人。这是从其接受登记管理机关登记管理和监督检查而言，非政府组织在其与登记管理机关和其业务主管单位共同构成的行政法律关系中处于被管理的地位，享有一定的实体权利和程序权利（如参与权、知情权、收益权等）且须履行相应的法律义务（如遵守法律和法规，服从行政命令等）。

2、作为准行政主体。从其依法管理公共事务而言，一些非政府组织可以作为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的其他组织”，但须经法律、法规授权或行政机关委托。如根据1980年《中华人民共和国学位条例》的授权性规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科研机构授予。

3、作为民事主体 这是从其从事各种民事活动而言，即依法经核准登记，取得合法资格。对事业单位的民事主体地位，现行法律、法规有专门规定。如根据1986年《中华人民共和国民法通则》第50条的规定，具备法人条件的事业单位，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。但对于我国社会团体与民办非企业单位的民事主体地位，现行法律、法规还没有专门规定，只是在相关条列中规定登记管理机关对准予登记的社会团体与民办非企业单位要发放相应登记证书。

四 与政府的关系：我国是公有制为主体的社会主义国家，各种社会组织在根本利益上是一致的，都共同致力于社会进步，经济发展和全面建设小康社会目标的实现。因此，我国政府与社会团体等非政府组织具有共存、共处与合作的坚实基础。根据我国相关法律、法规的规定与管理实践，政府与社会团体等非政府组织的关系主要表现为：

（一）政府对社会团体等非政府组织的支持与培育。如政府通过逐步推进行政体制改革来进一步发挥社团作用；通过制定相关法律法规来维护社会团体的独立地位和合法权益；通过法律法规授予或政府委托社会团体一定的社会职能；政府对其业务上的指导而非直接干预；政府对其必要的财政支持等。

（二）登记管理机关的登记管理和业务机关对其业务管理。在我国，相关法律规定，社会团体等登记成立采取的是审批登记制，即成立社会团体等，发起人先要取得业务主管单位的批准文件，登记管理机关在审查该批准文件和非政府组织自身的一定条件后，才决定是否给予登记注册。对社会团体等的业务管理，是指在其登记前后，由登记管理机关以及其他机关对其进行业务指导、日常管理和监督检查等，其中政府对非政府组织的行政处罚的种类主要有警告、撤销登记、罚款、没收非法财产、依法取缔等，对直接负责的主管人员或其他直接负责人员行政处分以及取消从业资格、罚款等。

（三）社会团体等对政府的服务。如社会团体协助政府部门执法或教育和组织会员遵守法律法规；协助政府对本行业、本领域、本学科的指导和管理；向政府及相关部门反映情况、提出建议；协助政府维护会员的合法权益；接受政府及政府有关部门的委托办理某项专门事项等。

（四）社会团体等对政府的监督制约。如社会团

体通过参与立法和政府决策进行监督；通过行政复议进行监督（与非政府组织管理密切相关的行政复议范围包括对登记管理机构和业务主管单位监督行政处罚不服，对有关许可证等变更、中止、撤销的决定不服等）；通过行政诉讼对政府进行监督（但社会团体处于相对人地位时，如果对登记管理机关、业务主管单位和其他有关机关的具体行政行为不服，应当可以提前行政诉讼）。

五 与社会成员的关系：社会团体等非政府组织在法律、法规规范下，对其联系的各行业、各领

域社会成员提供服务、代表其利益、反映其要求，并对其进行自律性管理，实现其管理的社会成员与政府之间的沟通与协调，促进本团体、本行业的发展。

六 区别：

（一）1，社会团体与事业单位的区别主要在于登记管理机关和业务主管机关等的不同。

前者由登记管理机关登记管理和业务主管机关业务管理，后者由机构编制管理机关登记管理和有关机关行政管理。此外，两者在举办者和资金来源上也有区别,2，社会团体与民办非企业单位的区别主要是：社会团体是按照会员共同意愿集合而成的社会组织，根据章程开展活动；而民办非企业单位没有会员，而是由固定人员、固定专业和固定场所面向社会服务的实体。3，民办非企业单位与事业单位的区别主要在于举办主体和资金来源不同。前者是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办，后者是有国家机关或其他社会组织利用国有资产举办。（民办非企业单位与企业的区别主要在于是否从事营利性活动。前者不以营利为目的，其收入只能用于章程规定的目的和社会公益服务事业，不得在其成员中分配，注销时资产不得转让和私分。）

（二）根据《民法通则》的规定，我国的法人主要有四种：机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织，即具有民事权利主体资格的社会组织。一般而言，作为《民法通则》中规定的我国四种法人之一的事业单位法人，与其他三种法人组织相比，除了设立目的的不同之外，还有以下区别：一是获取法人资格的注册程序和开展活动的凭证不同：国家机关法人依据组织法规定的机构设置程序由各级人民代表大会产生，履行职能时不需要证书类法人凭证；而事业单位依据《事业单位登记管理暂行条例》及其他有关法律、法规，经事业单位登记管理机关登记或备案，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时需要《事业单位法人证书》作为法人身份的合法凭证，社团法人或民办非企业单位（法人）依据《社会团体登记管理条例》或《民办非企业单位登记管理暂行条例》 经登记管理机关登记，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时需要《社会团体法人证书》或民办非企业单位（法人）证书作为法人身份的合法凭证；企业法人依据《企业法人登记管理条例》和《公司法》等有关法律法规，经工商行政管理机关登记注册，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时需要工商行政管理机构颁发的《企业法人营业执照》，作为法人身份的合法凭证。二是活动领域不同：事业单位法人主要活动在科教文卫等领域，为社会提供公益服务；企业法人主要活动在生产流通领域，为社会创造物质财富；机关法人的活动领域涉及社会的各个领域，以行政、法律、经济等手段，对社会事务进行管理。三是产出不同：事业单位法人的产出，主要是精神产品和教书育人、救死扶伤等公益性服务行为；企业法人的产出，主要是各种物质产品和运输、销售、餐饮等经营性服务行为；机关法人的产出，主要是方针政策、法律法规、规章制度和各种行政行为。

三 非政府组织的意义：

（一）非政府组织的产生是公民结社自由的需要。结社是宪法规定的公

民的基本权利。

（二）非政府组织的产生和发展是维护社会稳定的需要。非政府组织作为社会的中间层次，可以有效的避免公民直接面对行政权力，同时组织起来的公民可以对政府加以监督和钳制。这样，不仅可以使政府政策通过非政府组织的协调、转达得以接受，也使公民获得利益表达途径而消弭对政府的对立情绪，为任何社会都可能积聚起来的社会压力设置了基本的缓冲器和安全阀，众多不同非政府组织的存在，是社会和平、稳定的特征。

（三）非政府组织具有提供社会公共产品（即能够满足社会公共需要的产品，分为无偿服务于全体

公民如国防、外交、环保等的纯公共产品和需要服务对象支付一定的费用如邮政服务、交通设施、卫生服务等准公共物品），解决社会公共需求的功能。政府是公共物品的主要提供者，但随着社会公共需求的日益增长，政府往往因为其的力量有限而使公共产品的有效供给不足。非政府组织的存在，可以在一定程度上缓解公共产品的缺乏问题。如民办非企业单位通过动员民间资本兴办学校、医院、社会福利机构等，提供一定的有偿服务，进而在一定程度上弥补了这方面的缺口。

（四）发展非政府组织是转变政府职能和发展市场经济的需要。我国加入世贸组织促进了政府职能的转变，政府职能转变的步伐加快了非政府组织与政府之间走向联合与合作的进程。随着政府职能的进一步转变，审批制度的进一步改革，非政府组织在公益事业方面将扮演重要角色；另一方面，非政府组织是一种社会中介组织，一些社会事务由它们处理往往能显著降低成本，如进行区域调查。所以，非政府组织常常是政府提供公共产品和服务的有力伙伴，在很多情况下，能比政府提供更高质量、更低价格的服务，有利于节约成本，也能更好地满足社会公众的需要。

（五）非政府组织有助于解决就业问题。在我国目前登记的13.3万多个社会团体、上千家基金会和11.1万多个民办非企业单位（民办事业单位）中，粗略估计有工作人员200多万，且具有日趋活跃的对增加就业机会方面的潜力。

七 当前我国非政府组织的发展主要面临以下几大难题：

（一）许多非政府组织独立性差，带有

明显的官办色彩。如前所述，我国很多由政府部门改建而来的非政府组织，仍然是官办或半官办的“二政府”。

（二）非政府组织职能不到位。由于历史等原因，我国多数行业协会划分大而粗，人员和知识结构老化，观念陈旧，企业认同度低，在行业内没有权威，不能适应新形势的要求。

（三）非政府组织总量不足，存在结构不合理、发展不平衡等问题。在数量上，从全国的需要来看，数量明显不足，有些急需的非政府组织尚未建立起来；从结构上来看，有的社会团体如行业协会的布局不科学、结构不合理，存在有的行业覆盖面过大，分类不科学，行业特点不明确，不符合产业升级要求，有的重复设置或在兴新行业中行业组织弱小等问题；从地区分布来看，非政府组织主要存在于大中城市和沿海经济发达地区，内陆和经济欠发达地区的非政府组织明显不足，作用也很有限。

（四）非政府组织的法律法规滞后。目前，结社法、社会团体登记法、民办事业单位管理法、基金会法、行业协会法、商会法等基本法还没制定；已有的规定多是侧重登记管理的规范,且有的规定不尽科学合理，有的对相对人权利保障不够，有的规定与上位法不一致。

（五）非政府组织的运作和管理不够规范，相关法律缺乏。

（六）非政府组织的管理体制还未理顺。从1989年以来，我国确立了对民间组织实行民政部门和业务主管单位双重管理体制，并不可否认在相当一段时间内将持续这种体制，但这种体制既不和世界大多数国家的做法，也使程序繁琐，且易使不同部门在具体问题处理上发生分歧。

八 最后，随着我国市场经济的发展，政治文明的建设，和针对我国非政府组织发展主要面临的以上问题，作者对我国非政府组织发展作出如下三点展望：第一，明晰和规范政府与非政府组织的关系，实现政社分开。第二，多非政府组织进行统一规划，促进非政府组织的发展。一方面要对现有的非政府组织进行改造和优化，调整布局，优化结构，逐步使非政府组织在数量、种类、层次，布局等方面适应形势发展的需要。另一方面，要实行改造与新建相结合的方针，优先发展一批与市场经济发展和社会进步相适应的非政府组织，鼓励和支持优势行业、重点领域的非政府组织，逐步建立起分类科学、规模适度、布局合理和运作规范的非政府组织结构体系。第三，加快建立起一整套对非政府组织的法律、法规和规章，依法对非政府组织进行引导、监督和管理。

杜莎莎（0944013050）公共管理学院行政管理系2010 年10 月28 日