行政管理专业 《改革政府》读书笔记 原创_改革政府读书笔记

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《改革政府》读书笔记

涂晓霞 2012100920

［摘要］本书严厉批评了当代美国官僚主义，立足于以比尔·克林顿为代表的新民主党人的道路，即不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎样做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府的办事的动机而着重政府办事的后果。作者通过一个又一个的例子形象的说明政府应该具有企业精神。提出了十项措施来改革政府，这十项改革原则形成了一个完整的系统，彼此之间相互联系。本篇读书笔记着重这十项改革措施的总结和个人的理解、评价。

[关键词] 掌舵 划桨 竞争 使命 预防

《改革政府》一书总的来说在其理论基础之上提供了一种新的思考方式，而书中的主体部分也就是十项改革原则，这十种“药方”具体是：（1）起催化作用的政府:掌舵而不是划桨（2）妥善授权而非事必躬亲（3）注重引入竞争机制（4）注重目标使命而非繁文缛节（5）重产出而非投入（6）具备“顾客意识”（7）重预防而是不治疗（8）有收益而不浪费（9）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式（10）重市场机制调节而非仅依靠行政指令控制。由于它们所构成的是一整个理论体系，彼此之间又有相互的内在联系，所以，为了更好的理解作者的思想，在阅读过程中结合自我理解进行总结概括从而进行更深入的思考。

一、起催化作用的政府:掌舵而不是划桨

政府应该集中精力做好决策工作（掌舵），而把具体的服务性工作（划桨）承包给私营企业和非营利性机构去做。掌舵和划桨分开，第三部门用政府之所长筹集资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标，政府利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产，政府、私营部门和第三部门相互协调。政府除了提供决策外还提供资金，并评估出他们的绩效。政府自己提供服务只是可供选择的手段之一，让决策管理者货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者。

启示：随着全球性竞争对工商业的影响，我国政府应意识到全球性竞争对政府的影响，再加上国内出现的巨大的变革压力，政府机构的问题凸显，机构尾大不掉，管理效率低下，管理范围大但力不从心，例如出现的流浪人口服务机制的缺失、孤儿收容体制的不完善等，政府面临的挑战性越来越大，现在政府处在一个做了事也不会令人满意的瓶颈，公信力受到极大的挑战，这就要求领导者不得不把总体利益置于维护现状的特殊利益之上。现如今已经不是探究政府如何做的问题，而是重新建立一个什么样的政府，正如《改革政府》这本书指出的，笔者也认为政府应放权给第三部门或私营部门来完成决策的任务，一个成功的组织是把高层管理和具体操作分开，高层管理者集中精力进行决策和指导，这样各有其使命和目标，各有其行动的范围和自主的权限。本人主张“小政府”，各方力量同时参与公共服务的建设，引进竞争机制、激励机制，打破资源的垄断，提高政府效率。这样相比之下，把掌舵和划桨放在同一组织里的政府把自己限制在相对狭窄的策略范围里，他们进攻的路线不是按问题来确定的，而是按政府的计划来确定。

让非政府来划桨导致的后果是很多的公务员的未来发展问题，奥斯本的理念是，让公务员转企或者是转为第三部门，还有可能被解雇，这对于我国现有的长期任职的公务员制度来说无疑是一个难以越过的坎，但是相信这会是中国公务员制度的未来发展方向。书中举了很多成功的案例，在维赛利亚市、圣保罗市或东哈莱姆市，许多公务员到了新的具有挑战性的单位后，觉得以前的工作单调乏味、种种规章条文束手束脚、令人沉默绝望，而现在的工作

允许他们自己动脑筋去干，只消一半的时间就可以完成，他们会感到很幸运。其中诺利公司的雇员大部分以前是政府公务员，现在他把提高到50%，像专业人士那样对待他的雇员，按月布置指标，然后放手让他们去干，现在的雇员成为了更愉快，更多产，挣更多钱、影响力更大的人。

最近发生在兰考的孤儿在火灾中死亡的事件、流浪人员的管理问题以及其他无家可归的人员的问题在我国一直未形成一个完美的体系，或许我们可以从奥斯本的“划桨组织”的建立来解决。例如俄亥俄州利用地方上的各种委员会来管理精神病门诊部和弱智精神病服务，委员会同近400家非赢利精神病保健站签订合同，由这些人来执行戒毒计划、日间治疗中心、家庭计划等服务项目；匹兹堡由政府、大学社区和宗教团体的领导人共同组成的解决无家可归问题的顾问委员会，利用联邦、州政府和公司给予的资金来办几十个食物储存处和施粥点、咨询中心、职业培训中心、住房倡议，动员各方面的力量的来解决无家可归的问题，既缓解了民众对政府的压力，也高效的解决了无家可归人员的问题。还有例如马里兰州蒙哥马利县建立了一个交通管理特区，这个特区虽然是县政府的派出机构，但是是由公民和企业界领导人参加的顾问顾问委员会，动员凡顾客超过25人的雇主共同采取行动减少上下班的交通拥挤现象，一方面采取财政上的奖励，二是有条件的给予收费的折扣。我们可以看出社会的管理不仅仅只是政府自身的事情，可以放权让“人人参与”。

二、社区拥有政府：授权而不是服务

授权给社区，鼓励社区成员参与社区的建设。强化社区责任感，社区成员一旦能控制自己的环境比受制于他人更负有责任的采取行动。充分肯定社区的能力，增强社区的自信心。在这过程中政府的角色不能忽视，政府起着掌舵的作用，提供必需的资源，把这些资源交由社区组织控制直接影响他们生活的事务。如果全权由自己提供公共物品和服务，那么不仅容易造成垄断，而且会无限膨胀政府官僚机构，寻租情况将会更加严重，导致严重且不可挽回的政府失灵。总之社区自治力量不在于反应式的治理而在于解决自己的问题。

社区关心比专业服务的优势：社区对成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的责任关切；社区更了解自己的问题；社区不仅仅提供服务还解决问题，最重要的是提供关心；社区更灵活有创造性；花费少；更能有效的培养树立价值观和规范行为；让社区人员提供自己的能力，而不是扩大他们的欠缺。

启示：具体的典型事例：在美国难民的安置请教会负责，回收废品的成功归功于由自愿者服务队长，住房建设方案采用社区开发公司、住户合作社等开发低廉住宅，公立学校由家长代表，社区代表，教职工，教师，校长组成的委员会管理；社区中雇佣以前失业的工人进行失业培训，从亲身经历的失业出发，极力解决工人们的问题；志愿者调节平息暴力事件；关闭监狱替换为“家庭看管所”，通过家庭爱的教育改变罪犯，医疗保健行业以家庭住所的医疗保健，例如艾滋病和老人，给予他们家庭的的关心比医院治疗好得多；美国以当自愿者为荣，自愿者服务是培养领导人真正的温床，所以我们在美国很多基层政府机构或者其他组织中，我们能看到县长、镇长等是没有工资的，但是他们也愿意对本区工作提供负责式的管理和服务，根源于这些人较强的责任感。

我国的村民自治、少数民族自治可以从奥斯本所讲的社区自治中吸取借鉴，笔者认为成熟的自治应有前提，就是本自治地的人民普遍知识水平较高，法律意识很强，具有民族的自信心，较强的责任感和国家荣誉感，自制能力强，至少社区中能选出头脑灵活、有责任感的领袖，更重要的是本国的法律制度健全。政府授权给社区自治比政府关起门来决策、管理更有效果。

三、竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去

购买公共服务时候引入竞争机制，批判私营和公营部门垄断。竞争会降低成本，对变化中的需求迅速作出反应，并会竭力满足顾客的需要，竞争能促使我们实行革新，力争作出接

触的成就。奥斯本提出的竞争不是人与人之间的竞争而是组织与组织之间的竞争，可以增强士气鼓励创造性。竞争其他的好处：提高效率，投入少产出多；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。

竞争的分类：（1）公对私的竞争，提高公部门的办事效率；（2）私与私的竞争。政府通过制定规则规范市场，由市场来满足公众的需要。采购是另一种迫使私营公司竞争的途径。签订合同，把竞争机制注入公共事业的另一种常用的方法，请专业技能人才管理、监督合同。

（3）公对公的竞争。

要对竞争仔细的加以组织和管理，实现公平性，政府不能利用竞争丧失掉我们信奉的价值观，防止私营部门的再次垄断发挥出足够的政治力量来威胁政府或抑制竞争。政府可以把竞争看作是振兴我们公共机构的手段。总之我们的公营经济能够学会竞争，不然会停滞和萎缩。

启示：美国许多研究的人员是从政府的实际部门从事过，辞职后从事研究工作，这就避免了专家空谈理论的现象，这样的研究人员研究出来的东西更具有实操性。对于我国国企的改革，这是多年来研究的重点，至今领导人还是生怕放手。笔者认为，国有组织不能一直像对待婴儿一样，忧虑它在竞争中无法生存下来，是错误的想法，国有企业没有想象中的脆弱，循序渐进的改革是有必要的，以顾客的需要为导向去发展，不要等到因垄断资源的不公平性的危害伤及自己的时候再去革新。服务业中的竞争有益于人者的生存，这是物竞天择的一种形式，撒瓦斯写到：“尽管环境发生了重大变化，大自然仍通过物种变异不断进行试验使物种进化、适应和生存，某些试验结果表明比原先的模式能更好地适应新环境，最终取而代之”。政府垄断资源的做法妨碍自然的选择。

文中谈到签订合同如果管理不好容易产生腐败，奥斯本提出了四项标准来杜绝腐败在签订合同中产生，（1）投标确实是竞争的；（2）竞争的依据是关于成本费用和业绩质量的可靠资料；（3）对承包商要进行严密的监测，例如审计署根据确凿的数据对竞争者进行评估，并公开；（4）建立一个相对的非政治性机构履行这个任务。《私有化决定》一书的的作者，哈佛大学约翰多纳休说：“如果公共机构能够明确规定希望做的事情，对承包工作实行竞争，对承包商的表现进行评估，撤换或惩罚哪些未能取得预期成绩的承包商，那么该公共机构会取得最佳效果。”

公共部门具有公共利益的性质，重视公平和道德，这是私营部门所认识不到的，及倡导公部门的兼顾公平时也要有效率。奥斯本提出的竞争基础是要保持许多领域的公平性，例如医院、教育等，这些领域要注重他们的公平性和道德性，即被称为有控制的竞争，不然会造成民族歧视和贫富的不公平待遇。因此竞争中组织和管理是必然的。

四、有使命的政府：改变照章办事的组织

注重目标使命而非繁文缛节。重复的规章制定，不仅没有达到防止错误的发生反而使得政府的活动变得缓慢，难以灵活应变。照章办事的政府有可能会防止某种腐败但是以巨大的浪费为代价，政府应当简单的界定它的基本任务和目标，根据其制定必要的规章和预算，然后放手让雇员去做，充分放权，达到内部驱动力（任务驱动的政府）的效果，授予自主权利。通过先对于目标的确定以及制定必要的规章和预算，从总体上管理目标实现的方向问题，而不是将自身置于繁复的过程中，这样容易迷失方向，从而失去公共部门应该具有的职能的体现。有使命的组织效率高，成效好，具有革新精神，灵活性强，士气高。

政府的规章汇集成各种制度，如预算制度，人事制度，采购制度，会计制度，奥斯本给我们举了三个制度的具体做法：

（1）建立有使命感的预算制度，提出了支出控制式预算，即取消明细分类项目，实行资金总额预算，允许各部门保留其没有花掉的预算经费，管理人员自由支配剩下的资金用于其他公共事务。改变以往的要么把钱花掉，要么丧失掉的规则，既造成了浪费也没有做出实

事。有使命感的预算激励每个雇员节约资金，腾出一些人力物理对新的想法进行试验，提高士气激发创造力，可以解决突发的事件，简化了预算的程序，减少主观不切实际做出的预算标准的弱点等。

（2）改变照章办事的人事制度，文官制度的弱点致使管理人员不能管理，无用之人继续留在岗位上，士气低下，这种制度造成了浪费，必须变革人事制度，奥斯本赞扬了中国湖试验的成就：工作分类和工资级别划分宽，支付市场薪金，依据表现支付报酬、提升和解雇，管理人员在合法和非歧视的前提下雇佣最合适的人才，积极招募最优秀的人才，简化被辞退的上诉程序。

（3）建立有使命感的组织，确定组织的使命，建立围绕使命的文化，阐明自己的价值标准和塑造所需要的行为；建立允许失败的机制。

启示：笔者觉得有一欠妥的观点，“政府下设的非赢利组织，政府公务员可以用业余时间去干”，鼓励政府可以有赢利，建立在腐败基础之上的使命感政府，这样的做法不正确。

建立有使命的政府就是建立有责任的政府，有使命的政府需要同业绩评估结合起来。美国对人才的尊重是很值得我们学习的，政府雇佣专业的人才，雇佣的人就是给政府出主意的人，刚进政府的人员不用担心得罪人，人们不会抓住你提的建议而反对你，在我国的机构单位中，新人刚进单位首先的做的事情是站好队，不用轻易的开口，懂也要装不懂，站好了队你再提出你的建议，这个时候不管你提的什么建议，都会有群体的一些人会赞成。这样的制度强烈的遏制了个人的创造性。

五、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款具有企业家精神的政府根据效果拨款促使部门更关注业绩，打造一个负责人、重业绩的政府，例如职业培训的报酬不是参加职业培训的人数而是根据受训的人得到就业的人数来计算。业绩测量的力量：推动工作，计量事务能存成和影响一个组织的行为，有助于是公共政策切实可行，使政策办实事，不浮夸，并且有案可查；能辨别成功和失败；看到成功给予奖励；拒接奖励失败，例如福利，以刺激贫穷的人就业为目的的福利才是有效果的福利；不断的吸取成功或失败的经验教训，例如马萨诸塞州有个项目叫做“过渡性就业公司”，把前罪犯、前瘾君子、未完成学业的中学生和长期领取福利救济的人创造一种福利工作环境组织起来成立的公司，公司经过对这些人的培训，参与社会服务，实现就业，政府依据人员的就业率给予补助。

业绩测定的作用：有效的业绩测定能激励组织的成长，例如教育方面的评估方法除了考试以外，佛蒙特州还选择学生制作的一件作品来测定，鼓励创新或者是小组一学期的作业项目。

（1）薪金与业绩挂钩，把服务的质量、数量、成本和顾客满意度的实际水平定位目标，目标不能太低，奖励集体，以避免集体的分裂。

（2）进行全面质量管理，利用业绩数据来确定问题之所在，然后向雇员提供种种可用的手段来分析问题，找到其根源，制定接的巨额办法和付诸实施。

（3）按效果做预算，根据业绩信息啦采取行动，预算制定不是根据投入而是根据效果来拨款。

启示：讲究效果的政府，做出决策时应按照结果导向，通过订立目标，严格按照指标体系进行考核，对于达到目标的给予奖励，没有达到目标的给予惩罚，目标的达成与否关系到下一年预算的分配。这样的政府就会立足于顾客的导向，而不是只记产出而不记成果。大大的浪费资源的同时也会影响政府的公信力。问题是政府很多的管理事务是很难用具体的数据去测量的，而且有的部门也很难用数据去测量，例如政府秘书处和建设局设立的指标体系肯定会不一样，判定的标准也会不一，这对指标体系的建立是一个挑战，这个业绩的评价标准必须得排除主观的意识。最重要的是业绩评估的标准需建立在使命感的基础之上。以鼓励前

进为前提，而不是鼓励立足于现状、依赖为前提。

六、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要

政府服务的对象——顾客，不是企业所服务的“顾客”，后者是企业的资金来源，公共组织部门一直以来的误解就是，他们所服务的对象是他们获得资金的地方，上级部门或者是利益集团，这是概念的误解，公共组织部门服务的对象及顾客是人民。这个概念在中国一直理不清的原因是政府的官员的任用都是靠上级的表决而不是选民公开选举产生。

传统的公共机构仍在提供以一种规格来适应一切的服务。现在的世界各国已经由以前的工业化时代进步为知识时代，三分之二的知识劳动者支配着整个社会，形成了不同的亚文化群体，他们更希望于选择服务的权利的拥有，而不是什么都是标准化安排。例如宁波PX项目事件就是警钟，人们有权利选择自己生活的社区和政府提供服务的选择权，这是民主权的呼声。

启示：根据目前公共部门的发展而言，需要重视民主能动性所能发挥的作用，应当充分尊重民主意见，政府的公共权力来源于民众，政府只是起到代理行使公共权力，既然如此，作为代理的公共部门必然要尊重公权力拥有者的意见。

一是让顾客掌握资源。使他们在不同的种类服务之间作出选择，真正的机会平等不是提供同样的服务，强制接受同样的服务。例如向学生提供完全相同的课程保证产生的是不平等的结果。所以笔者认为北京高考分数线全国统一竞争，这才是真正的公平，很多问题的根源都是地方保护主义。异地高考制度全国放开不是问题，问题在于高考分数线的设定，不管是在北京参加的高考还是在其他省份参加的高考严格按照高考分数来录取，去除北京户籍人士高考分数的保护，让其他省份的高考生公平竞争北京的高校，高分上好大学。

建立顾客趋势的政府，还要注意政府拨款应给个人而不是机构。受顾客趋势的制度应是透明的，顾客应能通过他们的选择来自拣选，而不必通过选择后面的复杂的官僚机构来拣选。笔者还认为建立顾客趋势的政府的前提一是政府掌舵的角色应充分健全，二是发达、公平竞争的市场经济体制。这两点前提在中国至少是现在都是不成熟的。所以建立完全顾客趋势的政府还有很长的路要走。

七、有事业心的政府：有收益而不浪费

政府的预算制度趋势人们花钱，花钱没错，但是花钱要花在顾客真正需要的地方，及有效的花钱是重点。企业家政府的一个重要特征就是具有一种“投资”观点，要变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。政府重视以物质奖励来调动部门与工作人员的积极性，让管理人员都转变成为企业家。与此同时做节约型政府，高效发挥自身作用。以低投入高产出的模式运作。以收费来筹款，这里的收费是争对高消费公共设施的收费，例如高尔夫球场，如果这样的收费妨碍了贫穷的人的享受，政府会采取对贫穷人的补助，以达到公平。

由于美国的选举周期的特点，使政府官员关注的是地区短期的问题，试图得到最快、最短周期的成果，而不去思考和获取长期的成果。

八、有预见的政府：预防而不是治疗

有预见的政府使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。政府在做一切决定时要考虑到未来。政府应该有预见能力，即政府要有预防意识、预防对策，防患于未然，而不是等问题累积到不可收拾以后才来解决。它们制定战略规划，建立预算制度，尽其所能地考虑未来的发展问题，一个有预见的组织通过制定战略规划把组织带到他们将要奋斗的方向去。以长远的眼光看待发展。往往对于公共问题的“治疗”要比预防投入的财力物力人力都要多，而企业型政府一长远的目光来看待发展，提前预见可能的发生，从而未雨绸缪。这样公共部门在面临紧急问题时能够有时间以理性的方式的解决，避免慌乱决策造成的损失。

九、分权的政府：从等级制到参与与协作。

重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式，政府下放权力，积极采用参与式管理，赋予一线工作人员以较大的自主权，造就能够快速多变的工作环境，同时建立新的报告、监督和责任机制，既增强公众对政府的信任度，又大大提高政府的工作效率。结合当前发展，一再强调参与机制，一方面能够减少政府决策层的压力，另一方面发挥前沿信息的能动性，重视基层信息。

十、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

重市场机制调节而不是仅靠行政指令控制，通过市场力量来进行变革，即政府工作运行主要依赖市场机制而不是官僚政治机制，政府运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。应该以市场为导向，通过市场力量来进行变革。组织市场来完成公共事业的目标，这是政府完成其目标的一种强有力的和经济的方法。政府的行政指令也会失灵，重视发挥小政府而大社会的作用，能够给有效避免政府失灵以及市场失灵带来的危害。政府所起到的最重要的作用是规范，是指导而不是全权代替市场机制，政府是不可能做到的。

启示： 总之，现阶段我国政府处于改革的攻坚阶段，改革的呼声空前高涨，从铺天盖地的反腐为始发点，新政府新气象，我们有理由相信我们在改革的道路上了。然而改革不是一触而就的，像建罗马城，不是一天就建成的。按照中国的情况，可能会像成功转型的威权体制（例如台湾）一样分两步走，第一步立即实行法治，用法治制度管住权力，限制权力。第二步实行宪政民主，把权力还给人民。用奥斯本的话说就是建设一个“顾客满意的政府”。本书的很多观点，中国都可以参考，我每节都有涉及自己的感想，总体来说，中国需要第三次改革才能继续走下去。我国还处于张之洞所说的“中学为体”阶段，美国的体制应该说还是很完善的，它不像曾经的西班牙、英国、荷兰，瞬间就会坍塌，美国可以说完善的政府体制加内外夯实的经济，在100年都不会出现问题，我们不能完全学习美国，但是也不要出现“人民都已上岸，政府还在摸着石头过河”的情景。

［参考文献］

[References]

[1] [美]戴维.奥斯本、特德.盖布勒.改革政府 [M].周敦仁、汤国维、寿进文、徐荻洲译.上海：上海译文出版社，1996.David Osborne, Ted Cover zebul.Reinventing Government.by Zhou dunren,Tang Guowei,Sou Jinwen,Xu Dizhou.Shanghai: Shanghai Translation Publishing House,1996.(作者：涂晓霞，中国人民大学公共管理学院，行政管理专业，2012100920)

《Reinventing Government 》Book Notes

Tu Xiaoxia

[Abstract] This book is highly critical of the contemporary American bureaucracy, based on the way of Bill Clinton as a representative of the new Democratic Party, Nether dabate]the size of the government nor what the government to do.But focus on the efficiency of the government and the government how to do, Nether pay attention to how much money to spend nor how much to tax but spenting tax money appropriately, not debate the government's work motivation and focus on the consequences of government work.The author set examples to declare the image of the government should have the spirit of enterprise.Puts forward ten measures to reform the government, the ten principles of reform formed a complete system, each other mutual contact.This reading notes focus on the summary of ten reform measures and personal understanding and evaluation.[Keywords] Steer paddle Competition Miion Prevention

[Author］Tu Xiaoxia，a graduate student.Ren Ming University,Public Administration.Number is 2012100920