武汉市城郊新农村建设的社区化道路_武汉社区建设

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武汉市城郊新农村建设的社区化道路

李典军

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调，要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制”。中心城市如何按照这一要求率先建设好城郊新农村，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，是其必须研究与解决的重大课题。近几年来，武汉市把城郊新农村建设与社会主义和谐社会的构建紧密结合起来，紧紧抓住社区重建这一关键环节，在“农村家园建设行动计划”基础上探索的中心城市城郊新农村建设社区化道路，为践行这种长效机制提供了有益的经验，也是武汉市改革开放三十年来最重大的成就之一。

一、武汉市城乡整体和谐发展的必然选择

武汉市城郊新农村建设的社区化是中心城市整体和谐的内在需要引发的。1987年，国家民政部在武汉召开了“全国城市社区服务工作座谈会”，武汉市率先提出了建设具有中国特色社区服务系统的目标，随后探索的政府、社区双向联动的“武汉社区建设模式”在全国引起了较大反响。以此为基础，2002年全市开始实施“社区建设883行动计划”，投资12.67亿元对中心城区883个社区的市政、管理、服务和基础设施分类进行建设改造，对社区环境进行综合整治，重点推进了社会保障、城市管理、社会治安综合治理和社会服务的四到社区工作。中心城区近二十年的社区服务与建设实践，为创建一个和谐的城区奠定了重要的基础，但却未能成就一个整体和谐而文明的中心城市。一是形成了城乡社区面貌更大的反差，近郊显得破烂不堪，远郊更是冷冷清清；二是造成了城市生态和社会环境的恶化，缺少地域约束的农民更方便地盲目进城，没有组织约束的农业更放手地使用化肥农药；三是凸现了城乡社区的不均衡现象，与城郊农业经济问题相比，农村的社会问题显得更为严峻；与中心城市完善的社会服务和保障体

系相对，城郊农村的治安、社会保障、养老、救助等更为薄弱；与城乡居民收入悬殊相比，城郊农民社会保障和文化生活更应得到关注。

城市社区建设造成的这种反差表明，中心城市的和谐发展没有城郊农村的跟进是根本不可能的。但是以什么样的形式与城市社区对接即成为中心城市整体和谐建设必须解决的问题。武汉市的选择是：把社区作为城乡和谐社会建设的基本单元，利用城市社区建设的先行优势和资源重建城郊农村社区，即我们理解的城郊新农村建设的社区化道路。这条道路实质上是一个利用城市社区重建的先行优势和经验整体推进城郊农村和谐进步的过程，新就新在要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标完成农村社区的重建。具体来讲它有两个方面的内容，需要两个阶段来完成。其内容是：农村社区的界定与基础工程的重建；城乡的对接与制度的创新。前者为第一阶段的任务，后者是第二个阶段的目标。

农村社区的界定与基础工程的重建是确定农村社区范围，在完善基础工程的基础上重建农村社区。从理论上讲社区是指聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。这样的共同体在农村已经存在了千百年。但改革开放以来，农村社区的集聚功能弱化，服务功能退化，迫切需要在社会主义和谐建设中予以重建。但农村社区比城市社区具有更厚重的血缘关系，更繁重的经济发展任务，这就决定了农村社区的重建即要尊重历史，又要照顾现实，不可能像城市社区那样进行大的整合。武汉市的选择是根据所属城郊农村的实际，将农村社区确定为建制村，以建制村作为农村社区的基本单元和社会主义新农村建设的平台，组织实施了“农村家园建设行动计划”。这一计划涵盖了农村社区基础设施、民主政治、文化教育、社会保障体系等各项社会经济基础工程方面的建设内容。目前这一计划已在680个村进行了试点，并拟用5年左右的时间全面完成全市农村2087个建制村的社区重建任务。

二、武汉市城郊新农村建设社区化的初步措施

武汉市目前实施的“农村家园建设行动计划”是农村社区的界定与基础工程重建的具体化，是城郊新农村建设社区化第一阶段的内容，所采取的主要办法和措施是：

1．明确社区化建设的目标任务。一是明确农业致富途径。重点是明确各个村级社区的经济发展方向。三年来，各试点村制定了产业发展规划，95%以上的农户填写了增收致富明白卡，市政府投入1.1亿元专项资金，重点扶持了343个发展潜力较大、带动能力较强的农业项目，出现了一批特色村、专业村。二是完善农村基础设施。重点是实施“四通四改一化一室一场”项目。“四通”是路通、水通、电通、信息网络通；“四改”指改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式；“一化”为村塆绿化；“一室”指新建或改扩建多功能室；“一场”是新建多功能活动场。据初步统计，2005－2007年，全市农村用于各项基础设施建设的总投入为19.23亿元。三是健全农村社会保障体系。建立健全的社会保障体系是解决农民后顾之忧，确保社会稳定的基础性工程。目前试点村村民的新型合作医疗参合率为86%，五保集中供养率达94.2%以上，低保对象按全年每人规定标准的差额补助已经到位，优抚人员、残疾人、独生子女户等各类对象的政策待遇基本落实，被征地农民发放“退休”的基本生活保障费已经实施。四是创建和谐文明的乡村社区。重点是加强村党支部和村委会建设，选好“村官”并对他们进行培训；完善村务公开民主管理制度，强化农民的主体地位；坚持新农村建设农民自愿主动参与的原则，把计划变为群众的自觉行动；在各个村发展文化中心户，给予奖励配齐文娱设施；在村级文体活动场地安装体育健身器材；开展家园建设示范村、示范户创建活动。

2．制定社区化建设的配套政策。城郊新农村建设的社区化是一项政府主导的工程，它在很大程度上取决于政策的支持力度。武汉市在贯彻中央各项“三农”政策的同时，还创造性地制定了适合自身特点的措施，形成了“一主三化”的政策格局。一主是解决具体问题为主导的总体政策。自2005年以来，全市确立了

以解决具体问题为主导的农村政策取向，形成了相应的配套措施。2007年的“一号文件”就包括解决农民的“上学难”、“看病贵”和职业培训，农村的自来水、道路和农田建设，农业的保险、市场拓展和基地培育等内容，并相应地跟进了财政支出的安排，全年市财政“三农”投入为26.35亿元，比上年增长23.8%。“三化”是支持政策项目化、农民增收贴政策引导化和补贴政策规范化。在支持政策项目化方面，市政府制定了《武汉市农村“家园建设行动计划”基础设施建设项目及资金管理办法》，市相关职能部门据此提出了各自明确的指导意见，对基础设施项目建设的内容和要求，项目的调查及申报，项目的建设管理和责任主体都作出了明确的规定，从而保证了新农村建设社区化各项具体目标的完成。在补贴政策的规范化方面，市相关部门分别对农村家园建设行动计划的基础设施建设与管理、村塆建设规划、农村各类社保范围和劳动力培训、村塆的文明度等，都制定了标准的内容和具体的补贴额度以及相应的解决办法，从而使新农村建设社区化的各项补贴政策能够在一个比较规范的标准要求下，起到长效的作用。在农民增收补贴政策引导化方面，确定了农民群众是增收的主力军，政府的作用在于通过政策引导达到增收的目标，而不是包办代替的政策思路。其具体政策是在制定全市农民增收规划的基础上，着力通过一系列奖励补贴政策来实现，其主要内容包括：对农民的病虫综合防治、良种良法等先进农作技术和技能培训的补贴与奖励；对农业企业和合作组织的基地建设、农机作业服务、畜禽养殖小区建设等给予补贴和奖励。各项奖励都有明确的项目要求、具体的建设标准、奖励资金幅度及其相应的申报程序。

3．建立社区化的保障机制。为了确保城郊新农村建设社区化主要任务的完成与政策的落实，武汉市建立了有效的保障机制。（1）科学配置的领导体制。建立了以市委书记为核心，市长主持工作的专项领导体制，由市农业局、市建委、市劳动保障局和市文明办组成的四个专班负责各个试点的具体工作；政府各部门同时承担全市城乡统筹发展工作的相应职能；市委农办负责城郊新农村建设社区

化的重大政策调研、职能部门协调和工作督办，从而保证了城郊社区化工作的整体推进。（2）协调高效的督导机制。市人大提出了新农村建设的提案，并形成了相应的检查督办机制；各区成立了相应的领导小组和专班，分解落实全市试点村的建设目标，并负责基层目标的督办落实；建立了目标管理及群众评估办法，将社区化的主要目标细分为29项创建内容，87项创建任务，1000分考核标准，列入各级政府和各部门的目标管理，在评估过程中坚持由群众评议，以群众满意为根本标准。（3）帮贫扶困的平衡机制。城郊新农村建设的社区化是一个先进引导后进的过程，但难点却是较为贫困的村队，不解决它们的问题，社区化的建设目标也将难以实现。对此，武汉市通过每年组织全市市直党政机关、企事业单位的干部组成农村小康建设工作队来解决这一问题。2006年全市小康建设工作队共组织投入各项帮扶资金3663.83万元，对口帮扶全市相对落后的109个行政村，实现了各村年人均收入增长幅度高于全市农村近3个百分点的目标，从而确保了社区化工作的均衡推进。此外，还注意调动社会力量参与农村社区重建，鼓励企业、高等院校、事业单位根据自身情况实行双向选择，采取产业、科技和项目对接等多种途径参与农村社区建设。目前这种社会性投入资金已达15亿元。

三、武汉市城郊新农村建设社区化的未来方向

武汉市第一阶段的城郊新农村的社区化建设取得了初步成效。2005、2006年的试点村农民人均纯收入分别增长14.4%、12.8 %，高于全市农民人均纯收入增幅4.7和3.4个百分点，2007年350个创建村的农民人均纯收入达到5495元。一大批村建立了卫生室、便民超市、体育设施、图书室。然而必须看到，这种成效只能是初步的。以“农村家园建设行动计划”为重点的社区重建，只是城郊新农村建设社区化道路的起点，它还不可能构建一个城乡一体共同繁荣的长效机制，可以预见的是今后一个阶段城乡差距还将会拉大。因此，我们认为必须尽快第二个阶段迈进，实现城乡的对接与制度创新，才能完成城郊新农村建设社区化的新跨越。

第一，建立明晰的农村社区基础设施产权制度。一般来说，农村社区的基础设施供给主体主要是政府，但是农村社区基础设施供给与城市社区最大的不同在于它具有不经济性，这种供给如果没有明晰的产权主体，国家和地方政府既难以承受设施的管理与维护费用，也难以保证设施发挥长久的效用，这就需要建立相应的产权制度。目前较为可行的是将前一阶段建成的农村各项基础设施量化到社区的合作组织，并明确其相应地权利与义务。

第二，建立新的农村社区建设投入机制。城市完成城郊农村社区基础设施的任务后，仍不能停止公共产品的投入，但方向要调整，重点应是有条件地帮助村级社区组织，通过村级党组织和自治组织把农民组织起来，以社区合作的形式提供有效地公共服务，如修缮与维护社区的水利、道路、桥梁、电力、文化设施，普及科学和卫生知识，维护本地社会秩序和改善社会风气等。城市只有帮助村级社区组织起有效的农民合作，才能真正体现出新农村建设的主体是农民，才是社会主义的城郊新农村。

第三，建立城市社区留住城郊农村人口的机制。世界发达国家的经验表明，和谐社会的重要前提是城市更为经济地集聚更多人口以保证农村的宁静和稳定。这就需要城市社区稳步地吸纳农村人口，进行城乡社区运行机制的创新，让进入城市的城郊农民放弃农村户口，有条件地向农村社区交还承包的耕地以及房基地权利，并相应地改革和调整城乡户籍、就学、福利和住房等方面的制度。

第四，建立城乡社区文化交流的沟通机制。解决城市文体活动“过剩”与城郊农村文化生活贫乏，架起两者互相沟通的桥梁，是政府的重要任务，但承载的主体则应是社区。政府可组织城市社区具体对接相应地农村社区，帮助农村社区获得城市书报杂志，资助农村少先队、共青团、妇女组织、文化馆、图书馆，帮助他们举办文体活动等，并在沟通中形成长期的对接关系，这既是社会主义城乡合作精神的体现，也不失为一个经济而有效的途径。