关于城镇化进程中地方政府经济行为作用机理_公共经济学政府行为

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一、城镇化的内涵城镇化(Urbanization)是人类社会的客观变化。对于这种变化，不同I 学科基于自己的研究范式给予其不同的内涵。经济学会强调城镇化与工业化的关系，因为一方面，从历史上看人类由城市大规模聚集到城市是始于工业革命。另一方面，是因为没有产业支撑的城镇化将是不可持续的。与此相关，经济学对于人的关注也更多是从农民向非农人口的职业转变而非其他。社会学会强调城镇化的生活方式转变、社会阶层变动、劳动者的权益保障方面。地理学更关注的是城镇化过程中城乡地域空间的调整、人口结构的变化。《中华人民共和国国家标准城市规划术语》贝把城镇化定义为“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转变为城市人口以及城市不断发展完善的过程”。可以看到，城镇化作为一个经济社会复杂调整的过程，内涵非常丰富，人口流动、城市景观的变化、城乡文化的发展、产业结构的调整等等都在其中。但是很难简单的断定哪个定义全面、哪个片面、哪个合适、哪个不合适。不同的学科和研究者研究的目的、方法、工具不同，他们对于基本概念的界定，对研究视角的选择就会不同。重要的是通过基本概念的界定、研究角度的选择为自己研究目的的实现奠定好基础。本文基于研究的是经济方面重要问题的考虑，认为城镇化应包含一下几层含义：(1)城镇化就现象而言是人口由乡村聚集到城市流动。这种人口流动往往伴随农民就业方式的变化。

农村经济的发展是城镇化的基础，城市经济的发展是城镇化的重要支撑和推动力量。城镇化必须结合产业发展。(3)城镇规模层次的提升是城镇化发展的重要方面。城镇的发展一方面是城镇规模的扩大，这需要占用很多土地。城镇发展的另一方面是城镇质量的提升，这种提升既应包括城市公共基础设施的扩建，也应包括城市基本公共服务的提升，更应该包含城镇给人们提供社会保障水平的提升。(4)城镇化是城乡互动的过程。各种资源要素在城乡间双向流动，城镇的发展不应以农村}向凋零为代价。

二、政府经济行为的界定与职能分析国家、国家机构与政府。

要理解政府}向经济行为就必须得了解政府是何物，而对于政府人们又常常把它界定为国家的行政结构，理解国家机构就得必须认识清楚国家是什么。所以国家一国家机构— —政府是合适的认识主线。本质与形式这对范畴可以首先帮助我们界定清楚国家和国家结构。可以认为，国家的本质包合阶级统治的工具和代表公共利益两个方面，是阶级性与公共『生的统一。由此决定了国家的职能一方面是对内实行阶级统治、对外保护本国不受外国侵略，另一方面是为实现社会公共利益而旅行职责。从政治方面看，国家的职能包括了对内阶级统治、镇压反抗、调和利益、维护秩序等等。从经济方面看，国家的职能包括了政府对于微观、宏观不同层次、领域经济活动的直接干预和间接管理。

从社会的角度看，政府有管理社会事务、发展社会事业等职能。

无论是国家的本质、目的还是职能总得通过具体的形式得以实现，国家机构就是国家的具象化。国家机构主要包括：国家元首、国家的权力机关、国家的行政机关、国家的司法机关、武装力量。

可见，政府只不过是国家组织系统中的一个要素，是体现、达到国家目的和表现、执行、解释国家意志的机关。政府表达和执行国家的意志可以通过政府职能的设定看清。具体I 讲，政府的职能也包含政治、经济、社会等方面。由于市场失灵需要的政府资源配置、由于市场配置不公而必须的收入再分配以及稳定宏观经济和市场监管是现阶段人们对于政府经济职能的主要认识。

当然，在职能的范围E政府小于国家，且侧重也有所不同。

关于我国政府的内涵，法律有明确规定。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是国家最高行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》

规定：

“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县级以上地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责报告工作。全国地方各级人民政府都是国家领导下的国家行政机关，都服从国务院。”此外，法律还规定政府管理进行了限定，认为政府要管理辖区内的财政和城市建设、经济、科教文卫体、民政、公安、计划生育、监督、司法行政和发布决定、命令，任免、培训、考核、奖惩行政工作人员。

另外，关于中国的政府，还有几点值得注意。首先，政党关系是认识中国政治的前提。在我国是决策机关，政府是执行机关。的决策机制是归口管理体制，此体制决定人大、国务院都得服从政治局。其次，改革开放以来，中央下放了很多权利，但人事任命I向权力一直集中在中央，这样就保持了对地方政府和官员的有效控制。最后，我国的地方政府历来都有充足的做事的权力，且有很大的自由裁量空间。地方政府的经济行为。

政府的职能体现的是国家的意志，却并不意味着政府就是铁板一块。在现实中政府有中央政府、地方政府之分。从利益关系上来讲，中央政府统筹全国，关心的是整个国家的利益。地方政府作为中央在地方的代表要要体现国家的意志，也要考虑自己辖区的局部利益。现实中，地方利益也并不总是与中央政府利益一致。从权利结构来讲，中央与地方在权利结构中也处于不同的位置，不同的政治体制中央与地方的位置也不同。事权、财权与责任的分配也是中央与地方关系的重要方面。

地方政府也有不同的层次，除中央政府以外的政府层级都是地方政府。在我国，地方政府有三级和四级之分。三级指的是省、自治区和直辖市，不设区的市、市辖区、县和自治县，乡、镇和 民族乡。四级比三级多的了自治州或设区、县的市。地方与政府的关系主要是省和中央的关系，因为在现实中市和县与中央的联系往往要经过省一级政府。由于我国是单一制国家，国家的权力主要集中在中央，宪法并没有划定中央与地方备自的职能，所以下级政府必须执行上级的指令，事后讨论的余地不大。

地方政府的经济行为是地方政府作为行为主体在管理经济事务的过程中的表现。地方政府的职能是衡量其行为的有益标准，因为地方政府的职能是中央政府赋予的，是人民赋予的。所以执行好政府的职能便可以在很大程度上实现国家的意志、公众的利益。可是，仅以职能考量行为是不足的。比如说，官员的天职是为人民服务，为人民服务便是其职能，可是现实中官员贪污腐败、以公谋私、侵害百姓利益并非十分罕见。显然，影响官员行为的因素是多方面的，中央政府、法律法规虽然是限定其行为的最主要因素，但不能否认，影响官员行为的因素不仅仅是被限定的职能要求。用博弈论的话来说就是，决定博弈者行为的因素既有外生的制度(及博弈主体无法改变的规则)，也有内生的制度。

潜规则就是很好的例子，仅仅按照外生规则办事是不能最好的实现自己的利益的，采用与潜规则相一致的行为规格才是最佳的策略行为。毕竟潜规则并不复杂，人们可以比较容易的了解。

用青木的话来讲，真正能够决定博弈者行为的是博弈均衡解的概要表征，各方博弈及其结构的信息太过复杂，博弈主体是没有能力掌握的。但总有一些能以非常简单的维度表征清楚博弈均衡的主要信息，这些不同的表征互相竞争，最后最简单但最有效的胜出并决定人们的行为就是所谓的制度。可见，地方政府经济行为并不能仅仅理解为政府在执行其经济职能时发生的行为，应该理解为地方政府在管理经济事务过程中实现自身利益而表现出的行为，此行为可能与其职能吻合，也不能排除偏离的可能。

上文提到政府的经济职能主要在资源配置、收入在分配、市场管制、稳定经济四个方面。政府的经济行为也就是在这几个方面政府发挥了什么样的作用问题。当然，职能的履行是社会公共利益的要求，政府经济行为则更丰富多样。例如，周伟林出版的博士论文《中国地方政府经济行为分析》就是研究了政府的财政收支、劳动力配置、资金配置、价格、金融、贸易等方面的行为。

需要说明的是，政府财政行为、政府经济行为、公共经济行为是三个不同的范畴。政府经济行为的最

初含义是财政，但后来政府在就业、贸易、产业等诸多方面都需要发挥重要的作用。可见，政府财政行为是政府经济行为的主要内容，政府经济行为包含政府的财政行为。而政府经济与公共经济的区别主耍在于主体不同。政府经济的主体是政府，而公共经济的内涵更宽泛，非政府集体组织等都包含在内。

三、城镇化进程中的地方政府经济行为及其作用机理城镇化进程中政府的经济行为内涵。

基于上面对于城镇化主要内容的概括和地方政府经济行为的界定，本文认为，在与城市化相关的人口流动、土地使用、资金配置、经济发展、城市基础设施建设和公共服务、社会保障提供是政府经济行为的最重要内容。本文从劳动力配置、土地配置、产业发展、财政和金融五个方面对政府经济行为进行概括。我国是一个有着计划经济传统和影响的国家，市场经济体制的发育和成长都是建立在其上。在发达国家存在的较为成熟的市场配置资源的机制，在我国仍然需要政府的建设。中国市场经济体制的不完善陛反映在城镇化进程中。就农村劳动力而言，全国统一的市场并不存在，劳动力也没有充足的保障。所以在农经游纵村居民向市民转化、农村劳动力到城市就业的进程里政府要发挥重要作用。就土地而言，我国宪法明文规定土地实行国家和集体所有。农地要农用，且非建设用地转为建设用地必须经过政府的审批。实际上也没有土地自由流转的市场。城镇化进程中发生的土地资源配置现阶段并不存在市场配置的基础，很多事情还得寄希望于政府。就与城镇化相关的产业发展而言，政府的行为更不可少。农业的发展是城镇化的基础，如果农业不发展，仅仅是新增城镇人口的吃饭问题都解决不了。如果城市经济不发展，农民进城后失去土地、无业可就如何度日?况且，地方政府在中国经济增长奇迹的创造中有着极为关键的作用。另外，城市公共基础设施、公共服务、社会保障这样具有公共产品性质的物品市场并不是都能提供，还是得需要政府出手，还是都需要财政去解决。

政府经济行为对城镇化的作用机理。

如下图所示，本文认为地方政府经济行为对于城镇化的作用，主要还是通过出台相关的政策制度。首先，政府通过出台相应的农业经济、城市经济政策制度，积极配置资源使得经济发展。经济发展到一定阶段以后，农业成为弱势产业，政府通过相应的的扶持政策使得农业得以发展，农业为整个社会提供粮食、市场的功能得以提升。政府为城市经济的发展提供各方面的支持，城市经济得以不断的发展，为城镇化的推进提供坚实的经济基础。经济发展使得整个社会供养城市人口的能力得到大幅度提升，为城市人口规模的扩大带来了可能。其次，政府调整人口流动、劳动力就业政策，使得农村人口转变为城镇居民成为可能。农村的劳动力可以流动到城市经济部门就业以获取更高的收入。农村居民的生活水平得以提升，城镇化的人口规模增加内涵得以体现。再次，政府出台相应的土地使用政策，确保城市化的空间扩张内涵。复次，政府通过财政为新进城的居民提供最低的社会保障。生存权是人民权利的最重要内容，可是谁又有可能一生不遇到难处呢?为了维持人的最基本的生存权利，政府在最低生活保障、失业保障、住房等等方面出台相应的政策法规，使得农民失地成为城镇居民后不至于沦落为“贫民”。最后，城镇化的内涵不仅包括人的数量的增加、地的规模的扩大，还应包括城市质量的提升。对于那些具有公共物品性质的公共基础设施，政府配置各方面的资金进行提供，城镇化的质量得以提升。