中国政府机构存在的问题[1]_中国政府机构大全

2020-02-27 其他范文下载本文

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中国政府机构存在的问题

061公共事业管理王亮

摘要：中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。中国现代化的核心问题在于如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上获致合法性并转换为具有现代化导向的政治核心。法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

关键字：中国政府机构国家制度

随着经济的发展，政治体制特别是国家体制仍然不到位，传统国家体制的无限性和人治性色彩难退，权力并没有从资源配置中退出去。因此，在我国形成了所谓的“模拟市场经济体制”，即资源配置中国家对市场的功能替代式的经济体制。整个经济的运行缺乏制度化机制的规范，同时还缺少自己的独立价值理性空间。监督和控制系统缺乏实质性的制约作用，中国政府的体制也存在着问题。

一、政府机构的规范化、法制化程度不高

从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”[1]。

中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

从行政法规方面看，还不够完备。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行政法规有待完善：1行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[2]。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[3]。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。

二、政府职能长期不明确

政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。

在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；2为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。

一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。

误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。

误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。”[4]中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。”[5]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力

[6]。（2）行政权力对经济生活不受限制的干预。全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。

要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2政府不能充当经济活动的主角；3政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。

体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。

三、党政关系长期不规范对政府机构的影响

中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系[7]。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。

表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能。尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”[8]。

起源可以追溯到30年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。

这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[9]。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，邓小平在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”[10]。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公共产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法

公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。

应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。1986年邓小平在提出政治体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[11]。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。

在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响[12]。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。

四、政府机构的单位化

单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。比如，中国政府机构目前有行政官员800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名政府官员[13]。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员12名[14]。即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。

在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：

后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。

后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。

从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。基于现实国家体制已成为中国现代化核心梗阻的情况下，就必然要求进行新的定位与导向，构建适应现代化需要的现代国家体制，为中国现代化奠定良性的政治环境，就势在必行。

文献参考：

[1]马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆1998年版，第243～251页。

[2]顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第271～272页。

[3](美)詹姆斯·伯恩斯等:《民治政府》，中国社会科学出版社1996年版，第922页，第760页。

[4]肖耿：《产权与中国的经济改革》，中国社会科学出版社1997年版，第467页。

[5](美)陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，中国社会科学出版社1997年版，第257～258

页。

[6]朱光磊《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第71页。

[7]、[8]、[9]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998版，第292页，第100页，第296页。

[10]《邓小平文选》第一卷，第1页。

[11]《邓小平文选》第三卷，第177页。

[12]路风：“单位：一种特殊的社会组织形式”，《中国社会科学》1989年第一期。