关于河南农村城镇化建设的考察报告_城镇化建设调研报告

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关于河南农村城镇化建设的考察报告

发布时间：2014-3-24信息来源：湖北三农宣传中心

2013年3月5—8日，省委副书记张昌尔、副省长郭有明带领省直有关部门和各市州直管市负责人一行，赴河南学习考察农村城镇化建设的经验。考察团与河南省委省政府有关负责人进行了座谈交流，考察了新型农村社区、中心镇和相关产业园区15个、行政新区2个及新乡市土地矿业权交易中心。

一、农村城镇化的战略定位

作为我国粮食大省和人地矛盾最为突出的区域，河南在“三化”协调上面临着尖锐的挑战。省委、省政府清醒地认识到，“三农”问题突出是制约“三化”协调的最大症结，城镇化水平低是发展诸多矛盾中最突出的聚焦点，人多地少是制约“三化”发展的最现实问题。这一切都形成了巨大的倒逼压力，必须探索出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化、农业现代化(简称为“两不三新”)的路子。这既是中央的要求，又是从河南实际出发的历史选择。

省委主要领导在深入调研基层和群众实践的过程中，发现和总结了农村新型社区这一富有生命力的探索。实践表明，新型农村社区建设，一是顺应了农民对新生活的新期待。在第四轮农村建房高峰兴起之时，有效避免了过去“有新房无新村”的散乱脏格局，变“一代人建三次房”为“三代人建一次房”。二是推进了公共服务均等化。6000万农村人口都进入大中城市不现实，在农村分散村落基础上撒“胡椒面”投资难见成效，客观上要求有一个能承载城乡一体化的更加集约节约的载体。小城镇和新型农村社区就起到了这样的作用。三是提高了土地集约化水平，为三化发展提供了有效空间。四是有利于形成持续增长的强劲内需。省委领导明确指出，新型农村社区化农村为城镇，是城乡统筹、城乡一体化的结合点。省九次党代会将其上升到战略层面，要求着力增强新型农村社区的战略基点作用，探索一条以新型城镇化引领“三化协调”的路子。

通过近年来的实践，河南开始走出一条富有特色的新型城镇化道路。与传统城镇化的最大差别在于，它是以城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调共进的城镇化。第一，它将新型农村社区纳入城镇体系，形成了全新的五级城镇体系。而传统城镇化只有四级，是将广大农村排除在外的。第二，它将农民转移的重心放到了小城镇和新型社区，实现了“既不离土，也不离乡”的就近转移和市民化;第三，它构建了推动生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、社会事业向农村覆盖，实现基本公共服务均等化的高效平台，使新农村建设向着城镇化的高度实现了质的提升，又使城镇化的平台向农村有了新的延伸。河南省将其概括为是着力于城乡统筹、城乡一体的城镇化，是着力于农村的城镇化，是着力于公共服务均等化的城镇化。

二、推进农村城镇化的主要经验

2010年以来，河南全省上下按照“政策引领，规划先行，突出主体，保障权益，规范有序，拓展创新，互动联动，一体运作”的32字方针，将以新型农村社区为战略基点的农村城镇化迅速推向高潮。省委省政府鼓励各地大胆探索、规范运作，全省涌现了一大批典型，创造了不少好的经验。主要表现为以下几个方面。

(一)领导重视，高位推进。由于“三农”工作“重中之重”的地位，由于农村城镇化涉及到方方面面，综合协调的力度很大，既需要多方面改革突破，又需要务实实干、规范有序，因此，新型农村社区建设一开始就是“一把手”工程。河南省委主要领导直接拿在手上，从调研总结到形成战略方针，从工作部署到重点政策，都是亲自抓。在省领导的带动下，各地市县乡都形成了党政一把手负责的工作格局，保证了整个进程推进有力。在我们考察所到之处，各地一把手谈到新型社区建设都是了然于心，有问必答，研究深透。新型农村社区建设的成效也成为主要领导考核的重要内容。

(二)完善政策，强化引领。新型农村社区建设要成为群众自觉拥护和参与的过程，政策的引领作用至关重要。河南鼓励各地各部门立足本地实际或自身职能，不断研究出台适应新形势新要求的政策措施，全省出台各类文件427个，其中省直部门出台文件14个;省辖市出台文件162个，县(市、区)出台文件251个，初步形成了推进农村城镇化的政策体系。如为了增强新型农村社区对农民的吸引力，不少地方对农户实行拆旧宅补偿，有的达到每户5—8万元。多数地方对进入新社区的农户颁发土地证和房产证，并明确住房可抵押、出租、转让;有的整合各方面的资源向新社区倾斜，使农户少花钱甚至不花钱就能住进新社区。针对困难农户财力不足的问题，新乡县专门制定了保障房和廉租房政策。对拆旧建新腾出的建设用地指标，安阳市的汤阴县按20万元/亩，林州市按15万元/亩拨付给乡镇，用于农户拆迁补偿、基础设施和公共服务建设和困难群众安置等等。这些既调动了农户的积极性，也提升了农民财产权益。不少地方的农户催着政府加快新社区的建设进度。

(三)规划先行，科学布局。河南坚持以科学规划作为龙头和先导，各地立足长远，以农民为本，普遍做到了高起点、高水平地规划新型农村社区建设。一是理念新。以城市化的理念和标准来规划新型农村社区，着力于集约用地、强化功能、完善设施和服务、提升品位，使农民不出门就能过上城市一样的生活。各地坚持社区建设、产业发展、土地利用、基础设施及公共服务“四规合一”，通盘规划，一并实施。我们考察中看到的每一个社区都是基础设施过硬、配套服务完备、生活环境优美，有的甚至比城市还好。二是起点高。不少地方请来国内一流设计单位，高标准、高质量地编制规划，确保规划的科学性和前瞻性。舞钢市就聘请的是清华大学设计院。三是有特色。河南强调结合各地特点优势，聚散相宜、大小适度、错落有致、特色鲜明，避免千区一面。各地普遍将所有行政村规划集并为若干个新社区，并对社区人口规模提出要求，如平顶山提出，山区的社区不得低于3000人，平原不低于5000人。粮食主产区浚县的中鹤社区，走的是依靠龙头企业整镇推进路子，全镇46个村集中到一个规划目标6-8万人的社区;滑县锦和新城则是依托产业集聚区，将33个村集并到一个规划5.4万人的新城中。四是强约束。“不能在没有规

划的地方建房、不能盖没有经过设计的房子”的“两个不能”已在河南各地成为共识。新乡市还为每个村都配备了规划管理员，由村支书兼任，坚决防止和纠正违反规划的行为。截至去年底，全省有59个县(市区)已完成了新型农村社区布点规划，今年底全省将全部完成。

(四)多方筹资，加大投入。资金是新型农村社区建设的主要瓶颈。特别是基础设施和公共服务设施建设，主要靠政府投资，不用农民花一分钱。河南主要通过四种途径解决资金问题。一是加大财政投入。省财政2011年筹措18亿元用于支持新型农村社区建设，2012年提高到32亿元，其中新增建设用地有偿使用费收入15亿元、转移支付17亿元。各地财政普遍建立了新型农村社区的专项资金,如新乡市每年不少于2000万,安阳市则为5000万，都要求县市区1：1配套。县一级的滑县每年安排1000万。舞钢市财政每年投入不低于5000万元。各地着力在统筹使用各项涉农资金上加大力度，舞钢市就整合涉农资金1.3亿元。二是力争金融支持。各地积极协调银行机构加大对新型农村社区的贷款力度。商丘市与省农行签订了战略合作协议，在全国率先推出“新农村民居建设贷款”，计划在未来5年累计向相关农户提供30亿元建房贷款。新乡市利用每年省市县财政投入约5亿元的规模，向农发行融资19.74亿;鼓励有条件的乡镇组建建设投资公司，提高融资能力。三是用好土地收益。各地都明确规定新增土地指标增减挂钩收益必须全部用于新型农村社区建设和补偿农户。新乡市探索各县(市区)农村节余建设用地指标在市里统一交易，每亩地最低保护价13万元，最高成交价15.9万元，目前成交总额8948万元。滑县产业集聚区将腾出的5000多亩土地指标以每亩30万元的价格转换为国家建设用地，筹资15亿，约占锦和新城整个建设投资的一半左右。一般县市增减挂钩指标可获收益10万元/亩左右。四是引导社会投入。辉县市孟电集团捐资1.3亿元建设新型农村社区，使全村351户农民不花一分钱就能入住近300平方米的别墅。新乡市在条件较好的城郊和县乡政府所在地，积极探索以市场机制吸引企业先期参与土地开发。鹤壁市用BT方式引入社会资本,中鹤新城基础设施和公共服务设施就是中鹤集团与政府以BT方式合作的。

(五)产城互动，产业支撑。乐业才能安居。河南各地明确提出，要确保每个新社区都有相应的产业，宜工则工、宜商则商、宜农则农，让农民“搬得进”，还能“住得起、稳得住、能致富”。我们考察的舞钢市五个社区，个个都有鲜明的产业特色：张庄依托山水资源发展旅游业，开办农家乐;九龙和六合苑两个社区主要依托市产业集聚区的大工业;柏都社区依托尹集镇的商贸大市场。浚县中鹤新城则依托中鹤集团这个龙头企业，大力发展12万亩规模经营的现代农业、粮食精深加工的现代工业、100亿粮食储备转运的仓储流通业，全部建成后可吸纳就业4万人。新乡市强调“一区一业”，在每个社区培育一个主导产业或高效农业园区，至少成立一个农民专业合作社。全市规划建设的27个产业集聚区，建成区面积达146平方公里，辐射了全市1/3的行政村，入驻规模以上企业超过5000家，吸纳52.5万农民就地就业;同时建设了27个重点农民创业园,已吸纳农民5.8万人。目前全市新社区中从事二三产业的农户比重从过去的49.8%提高到79.1%。

(六)农民主体，确保权益。河南坚持把保障农民利益放在首位。一是尊重群众意愿。各地严格遵守“四议两公开”工作法，凡是社区规划、名称、拆迁、户型设计、建设模式等涉及农户的事，都必须经由村民代表会议2/3以上同意才能确定，50%以上农户签订同意协议后才能启动建设，严禁违背群众意愿搞强拆强建。二是强化社会保障。进入新社区的农户可办理城镇居民户口，可自愿选择加入城镇社保体系，舞钢市率先在全市实行全覆盖无缝隙的全民医保，试点将中心社区的农民纳入养老保险，逐步实行城乡一元化管理。三是提升财产权益。通过拆旧补偿和颁发新社区土地证、房产证，不仅实现了农户土地房屋权益的资产化、价值化，而且普遍实现升值。入住新型农村社区的农户除享受城市居民同等待遇外，还继续享受农村的各项惠农政策。四是创新集体产权制度。各地探索将社区经营性资产新增耕地由社区统一管理，所得收益用于社区管理和补贴;不少地方将腾出的土地按户计股成立股份合作社，发展产业，收益按股分红。

三、农村城镇化的显著成效

在找到新型农村社区这个途径之前，农村城镇化可谓困难重重。一旦抓住了新型农村社区这个平台，所有的矛盾瓶颈就开始一一破解，“一把钥匙打开了重重关锁”，带来了“三化协调”的突飞猛进，带来了农民权益的大幅提升，带来了城乡面貌的翻天覆地。

一是从根本上破解了土地这个最大的瓶颈。新型农村社区通过合并村庄建设，节地率一般都在50%以上。据测算，目前河南农村人均住宅占地248平方米，通过新型农村社区建设可以减少到200平方米，能够腾出400多万亩土地。新乡市首批369个新型农村社区全部建成后，可节约土地26万亩，目前已腾出3.7万亩，复耕2.5万亩。全省产粮第一大县滑县规划实现后可节约土地15—20万亩。

二是为工业化城镇化提供了全新的平台和空间。新型农村社区建设一方面腾出了土地(指标)，另一方面实现了人口和劳动力的相对集聚，这就为工业和服务业的发展提供了最基本的要素支撑。各地产业集聚区、产业园区和商贸旅游流通业蓬勃兴起。中鹤社区规划粮食精深加工园，已入驻企业16家，投资33亿，带动5000人就业。舞钢市腾出的1596亩建设用地指标,使七个工业项目顺利落地。新社区规划全面完成后，舞钢市将节余建设用地4.33万亩，可满足十年的建设用地需求。届时舞钢市产业集聚区的面积将翻番，主营业收入将达750亿，就业可达8万人。新乡县产业集聚区的建成面积已达27.9平方公里,去年实施超千万项目125个。全县入驻新社区的群众就业率较以前提高了30%以上。新社区和产业集聚区的“产城互动”，又大大加快了城镇化的步伐，显著提升了城镇化的质量。舞钢市通过土地置换，不仅带动了中心镇建设，而且还高标准规划了5平方公里的行政新区。河南省提出，到2017年，城镇化率要达到52%以上，年均提升2个百分点以上。新型农村社区的迅速发展无疑将成为主要动力。

三是有力促进了农业现代化。通过农村人口向社区集聚，大大促进了土地流转。舞钢市土地流转面积已占耕地总面积的40.6%,参与流转的农户近2万户,占农户总数的38%,亩均效益是原来的3倍左右。浚县中鹤集团通过建设中鹤社区，使全镇9万亩耕地全部实现规模经营，而且通过整理还增加了3万亩耕地。为此，集团与农民共同组建了全省最大的农机合作社，农业现代化水平大幅提升。各地建设的高效农业园区，成为推进农业现代化的重要载体。

四是农民成为最大的受益者。农民从散乱脏差的旧农村一步进入了城市化高标准的生活环境，还拥有了与城市一样甚至比城里还好的全新房产，财产性收入大幅提升;实现了“就业不离家、进厂不进城、转移不离土，就地市民化”，可以享受与城镇一样的社会保障和公共服务，并继续保留原有的权益和政策，收入持续增长，幸福指数显著提高，有人说甚至比城里人还过得好。新乡县古固寨镇富康社区农民与旧村相比，人均年收入增加了4500元。2012年，新乡全县农民人均纯收入达10812元，增幅14.6%,超出城镇2.1个百分点。河南全省农民人均纯收入增长13.9%，其中工资性收入增长18.4%，对全部收入增长的贡献率达50.6%;财产性收入为135.5元,增长25.3%。城乡居民收入差距由2009年的2.99:1缩小到2.71:1。

五是有效扩大了社会需求。平顶山市测算，一个5000人口的新社区，按规模建成能拉动内需2亿元，全市539个社区能拉动内需1000亿元。2012年，全省纳入省重点项目管理的新型农村社区累计完成投资超过1000亿。通过盘活土地带动产业园区建设，各类投资接踵而来。舞钢市龙凤湖旅游度假区去年已与三个大企业签订投资协议200亿元，十二五期间将实现投资100亿。农民转移提高收入后激发出来的投资消费需求更是无可计量。

四、启示和建议

河南开拓创新的巨大勇气、求真务实的科学精神、一抓到底的实干作风、“三化协调”的显著成效，令我们深感震撼。这既使我们拓宽了思路，坚定了信心，也使我们看到了差距，激发了奋起直追的紧迫感、责任感。学习河南经验，必须从湖北实际出发，以更大的气魄加快推进农村城镇化，走出一条具有湖北特色的、以“四化同步”为导向的新型城镇化路子。

一是要深化认识。河南的经验充分证明，走出一条“两不三新”、“三化协调”的城镇化路子，是广大农民追求美好生活的迫切愿望，是坚持科学发展的应有之义，也是扩大内需的最大潜力。要把贯彻十八大精神和省十次党代会精神与借鉴河南经验结合起来，进一步深化对 “四化同步”新型城镇化的认识，实行“一把手工程”，强化顶层设计，鼓励基层创新，全力在推进农村城镇化上实现突破。近年来我省积极推进八个层面的试点，已经取得初步成效，并探索出一些好的模式。在此基础上，学习河南经验，要按照‘四化同步’新型城镇化要求进一步提升，力度再大一些，大胆先行先试。

二是要完善思路。河南的路子概括地讲，就是将农村城镇化作为重中之重，将就地转移作为最现实的途径，将新型农村社区作为“三化协调”的主要平台，将盘活土地作为突破瓶颈的关键，将农民权益作为根本出发点和落脚点，将改革创新作为基本动力。这也完全符合湖北的实际。借鉴河南经验，要按照“党政主导、规划先行、政策引领、多方筹资、产城互动、农民主体”的要求，进一步拓展和提升思路。要突出抓好新型农村社区建设，构筑“四化同步”、加快农民就地转移的主要平台。特别要把盘活土地作为关键，努力破解各类难题。监利的“福娃模式”与河南的“中鹤模式”十分相似，要取人之长补已之短，作为首推模式在全省推广。湖北区域差异很大，各地都要因地制宜地探索模式和路径。根据省委要求，省委财经办(省委农办)正在17个市州(直管市)各选择一个乡镇作为推进镇域“四化同步”示范镇。建议示范镇正式确定后，省里出台一个指导性文件，完善政策，支持其先行先试。

三是要规划先行。各地要高度重视、加快制定全域农村城镇化规划，按照“四化同步”、“四规合一”的要求，体现“新理念、高起点、有特色、强约束”，把新型农村社区纳入城镇体系，按城镇化标准规划设计，因地制宜，突出产业支撑、就业为本、均等服务。要坚决做到“不能在没有规划的地方盖房、不能盖没有经过设计的房子”。基础设施和有关建设项目，要尽可能向规划社区倾斜。借鉴河南经验，可由村支书兼任规划管理员，负责监督执行。

四是要研究政策。原则上河南能突破的，我们都可以借鉴。在支持各地因地制宜大胆探索的同时，省里也要组织专门班子，充分研究河南经验，深入调研我省情况，抓住突出重点和关键，研究制定配套政策和改革措施，着力破解难题。

五是要抓紧工作。各地要积极行动起来，不等不靠不拖，因地制宜，大胆探索。建议今年全省新农村暨城乡一体化试点工作会议，主题定为“推进‘四化同步’发展，加快农村城镇化建设”,推广总结经验，明确目标任务，进行全面动员部署。

湖北赴河南农村城镇化考察团

执笔：梁亚莉 方亚飞