城市社区建设与社区行政管理体制改革_城市社区建设与管理

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城市社区及其发展研究

摘 要:社区是由居住在一定区域内的具有归属感的人群结成多种社会关系的社会群体，从事多种社会活动所形成的社会区域生活共同体。随着我国社会主义市场经济的确立及发展，整个国家开始从传统型的社会肉 现代型的社会转变，城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市社会的进步与稳定，两在社区的建设中起基础性作用的是社区经济的发展。城市社 区经济能为社区建设提供经济支持和物质保障，为城市社区提供大量的就业岗 城市社区是构建社会主义和谐社会的基础。加强城市社区建设已经成为我国改革发展和构建和谐社会面临的一项重要而紧迫的任务。经过近 20 年的发展，我国城市社区建设取得了显著成绩，但在社区建设中，社区发展不平衡、服务功能不完善、自治功能薄弱等问题仍然普遍存在。本文立足于我国城市社区发展现状，结合其存在的问题，对社区的发展提出对策思考。

关键词:城市社区;社区问题;社区发展，社区经济

随着我国产业现代化的不断升级，“农村城市化，城乡一体化”进程逐步加快，越来越多的农业人口走向城市，越来越多的城市人口呈流动的态势。与此同时，面对着经济与社会转型所产生的诸多社会问题，面对着社区居民日益增长的社区服务需求，这使我国城市社区面临着许多结构性的变革。伴随着城市居住用地的不断扩张和城市公共设施的更新，完善单一地从社区服务，社区设施或社区制度进行规划已不能适应当前的形势要求。城市社区需要重新纳入城市规划体系中进行全面考量。我国自2O世纪8O年代开展城市社区建设以来，在取得许多令人瞩目成效的同时，暴露出了一些问题。本文将就这些问题及其对策进行探讨。

1.1城市社区发展的现状

中国社会在中国共产党领导下，通过改革开放和民主与法制建设，使得整个国家进入了从传统型的社会向现代型的社会转变、由行政性社会向专业化社会转 变的伟大时代。随着社会主义市场经济的确立及发展，社会的结构、层次也在不 断发生剧烈的变化。市场作为发展经济的一种手段，犹如一把双刃剑。它在实现 资源有效配置，提高效率的同时，也产生了失业、贫富分化等问题，从而影响了 社会公平，诱发社会冲突，政府作为管理社会的组织，犹如一位裁判官，它在 努力实现公、公平的同时，也产生了对公众服务的效率低、供给不足，并引发了 不公正性。因此，社会由原来的市场和政府二维结构开始逐步向政府、市场和非 营利组织三维结构转变。市场经济体制下的市场失灵和政府失灵的缺陷，使传统的城市管理体制难以 完成的现代城市的管理任务。城市出现了一系列前所未有的新情况和新问题，主要体现以下“六个转变”。即由于下岗、失业人员的不断增多，使得城市居民由 单位人向社会人转变;由于城市化步伐的加快、农村进城务工人员的不断增多，使得农村居民由农村人向城里人转变;由于贫困人口的不断涌现、老龄人口不断增多，使得政府或单位保障向社会保障转变:由于人们不断追求自身价值的实现，使得人员由比较固定型向流动型转变:由于新兴的多种所有

制成份的经济实体增 多，使得社区服务由政府和单位管理向社会管理化转变:由于各城市自然禀赋的 差异性和空间距离不可灭性，使得社区的发展和管理的模式由单一化模式向多 样化模式转变。城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市能否从传统型的社会向现代型的社会转变，而社区的建设又离不开社区经济的发展。尽管当前理论 界对社区经济的概念、特征、性质、产生的背景及与社区服务、街道经济的区别等问题争论不休，但社区经济的实践在全国范围内如火如荼，取得了丰硕的成果。

社区和城市社区的基本概念 作为社会学基本概念的“社区”一词，从使用之初直到今天，社会学家们的理解始终不尽相同。100多年来，各国社会学家们试图从不同方面对“社区”作 出科学的定义，故而纷争不断。但这种学术争论促使人们对社区的认识亦更趋合 理化、科学化。早在1981年，旅美华人教授、社会学家杨庆堑先生就统计发现，有关社区的定义己高达140多种。当前我国学术界比较认可的“社区”定义是华东理工大学徐永祥教授在《社区发展论》一书中给出的。既所谓社区，是指~定 数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体:地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。在中国，将社区作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推 进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别 于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。又由于当时在参与城市社区服务的社会力量中，街道办事处和居民委员会是绝对主力，为了工作和宣传上的方便，为了使“社区”这个外 来的社会学术语尽快得到社会的承认，就将它解释为“具有特殊意义的中国现阶 段及基层社区，即以基层政权和群众性自治组织为依托的社区，在城市一般以街 道、居委会为单位。”2000年11月，在国务院下发的《关于在全国推进城市社 区建设的意见》中将城市社区明确为“一般是指经过社区体制改革后作了规模调 整的屠民委员会辖区”，根据这个文件的精神，华中科技大学的马彦琳等人将城 市社区定义概括为:城市社区是城市中的社区，是指城市中被道路环绕的居住地段上，由有特定生活方式并且有成员归属感的人群组成的相对独立的社会共同体。

1.2 城市社区发展的问题

近年来，随着我国经济社会快速发展，大中城市的新区开发和旧城改造的力度不断加大，城市交通、通讯等基础设施日益完善，作为城市建设重要组成部分的社区建设开始提到日程;另一方面，社区居民人均可支配收入日益提高，消费需求与消费结构发生了显著变化，居民对能满足基本生活需要、提高生活质量的社区商业的需求也日益增加。所以，在社区建设与时俱进的发展过程中，社区的培育、社区功能的完善、社区居民参与意识的加强以及社区社团组织的发展等等，这些问题的解决已经刻不容缓。

1.2.1社区功能亟待完善

我国城市社区多是为了便于社会控制与城市管理，通过行政划定的，而并非自然形成。因此，社区概念具有很强的行政区位色彩，社区的自然特征较弱，社区缺乏自主发展的环境基础。要承担起城市体制转轨，单位制剥离出来的许多社会职能，依照社区现状难以承载。社区的各项功能有待完善，社区的影响力较弱，社区成员并不对社区寄予厚望，同时也缺乏对社区的责任感和归属感。

1.2.2社区管理行政化倾向严重

在我国社会主义市场经济条件下，政府的职能更多的是“服务”而脱离了“管理”，也就是在行使管理职能时按市场规律办事。所谓“行政化倾向”就是政府投入人力、物力和财力来进行社区的建设，由此，政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区组织带有很浓的“行政性”色彩，形成行政性社区。从而使具有群众性、基层性和自治性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，成为“跑腿儿的”，毫无自主权。社区工作者也是更多地注意上级政府的意图和要求，而忽视社区居民对社区建，而不是“下面产生的要求”设的参与，社区组织的工作内容成为“上面下达的任务”，导致社区工作缺乏社会力量的支持而没有持续发展的后劲。社区一些政府职能部门更是借动员社区资源为名，将其自身业务尽可能地转嫁给社区居委会承担。一项对北京某社区的调查显示，43.8%的被调查者认为居委会主任是“介于官与民之间”的，有 12.2%的人认为居委会主任是官。在我国的首都尚且如此，这不能不从侧面说明我国社区的行政化趋向。要做好我国社区发展，我个人认为首先要认真对待和清理几个问题：

（1）、价值排序问题。它是制订社区发展规划的出发点，这是一个“先解决什么，后解决什么的问题”是整个规划理念的基础。必须首先建立有效的社区组织与管理制度，也就是先要有一个“相对完备的制度”来管理、约束社区发展中的各类行为。同时，在组织与管理制度中要明确地体现社区居民的根本利益这是价值排序问题在社区发展规划中的正面回答。只有先解决制度层面的问题然后才可以着手社区产业、社区文化的规划。

（2）、资源分配的问题 由于社区发展规划是一个“社区资源”有效分配的长期过程，如何配置社区资源是这个问题的关键。这个问题所涉及的一个基本概念就是社区资源，它包括社区内的用地、设施、绿地、河湖水面以及空气等物质，这些物质是相对有限的，如何公平地使用和分配是解决这个问题的必然途径。要区分公益性的社区资源和有偿性的社区资源。公益性的社区资源包括公园、绿地、广场，而有偿性的设施包括各类公共服务设施。分配比例由社区的人口构成、产业构成来决定。这样，社区居民的利益就可以得到保障，同时也应制定相应的条例来规定社区资源的分配与使用。

（3）、阶段性与同时性的问题，这并存的双重任务在中、我国城市现代化的双重任务是“工业化”与“信息化”，这是由于不同的西部地区的城市尤其突出，而东南沿海城市则主要偏重于“信息化”城市经济发展水平导致的结果。我国城市社区的阶段性表明:大部分城市社区文化尚未成熟，城市房地产热和旧城改建、拆迁，使许多原有的城市社区遭受破坏，而新的城市社区尚只有外壳，还很难创造出真正的社区文化，楼盘物业的封闭管理使社区之间交往变得困难，这也表明我国市场经济条件下社会阶层的逐步分离现象。以上两种现象将会在较长时间内并存，并且相互影响，正因如此，社区发展规划显得尤为重要。在“社区发展规划”的制定中，必须认识到城市的现代化程度，它决定城市居民的基本素质和开放程度。在制定相应的管理制度时，应对不同的城市采取不同的制度模式，不能一概套用。另外，对于稳定的旧城区和新开发的楼盘物业管理区。应采取不同的规划控制手段。有时，在同一个城市社区中，这两种类型都存在，甚至还存在着大量流动人口的城中村，在社区发展规划中对这些不同的人员结构应从管理制度入手逐步解决各类社区居民社区资源的分配问题这是社区发展规划中的一个难点，是值得学术界重视的问题。

（4）、社区建设内容亟待扩大领域和提高水平传统的城市基层工作，内容主

要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务。近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。新形势下的社区建设则是内容更广泛的系统工程，它应该包括:社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理等等。它既包括了传统的社区行政性、社会性工作，也包括了体制变化和社会发展带来的许多新的内容;既包括了由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区建设中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个避部的集中体现。而从现实情况来看，无论是在内容上，还是在方法和手段上都存在较大差距。

（5）、社区建设发展规划与行政区划 社区建设发展规划是社区建设工作的开端，它的制订与实施是由区或街道一级的政府部门进行负责编制，它与城市总体规划是相衔接的，必须根据国家和省、市两级地方政府的经济和社会发展规划，在进行深入细致的社区调查，摸清底数和科学论证的基础上进行制订本区的社区建设发展规划和年度实施计划。为了做到有效地制订和实施社区建设发展规划，明确社区行政区划是关键，需要在社区建设工作上对区、街的行政职责进行放权，区政府全面负责本行政区域内的城市管理、市容管理、环境卫生及交通秩序的综合治理，街道办事处应以社区管理、社区服务为重点，为经济建设服务。目前许多城市仍存在着市、区两级政府之间职责不明确的现象。导致市一级的规划与区一级的规划脱节。另外由于城市总体规划与分区规划详细规划是由市一级的规划主管部门负责，而“社区建设发展规划”则由区一级的民政部门主管，两者用地设施等规划上有重叠，有时会增加街道办事处的管理难度。因此，如何协调市、区、街道三级政府与主管部门之间的职责使社区建设发展规划纳入到城市规划的合法编制程序中去将是不容回避的问题。我国城市社区可持续发展的对策思路

我国目前社区发展最迫切的需要就是建立科学的社区发展理论体系，寻找一条适合我国城市社区发展的道路，在理论上建构起有效的术语体系、理论层次、理论框架，并结合各类实际问题，进行方法论高度上的探讨，为城市社区发展理论提供个案与佐证。在今后很长一个时期内，社区将需要更多的研究人员、技术人员与社区工作者在社区问题上进行理论与实践的探索，这是我国城市化进程中的一个重要课题。这个理论体系的建立有利于打破当前社区工作相对无序的状态，也可以为社区建设提供理论与方法上的指导。在全国范围内全面推进各类城市的社区建设，我认为应该切合实际抓准以下重点环节:

6.1 把社区服务作为社区建设的突破口和生长点

社区服务也是在社区成员的帮助下，利用和开发社区资源，开展福利服务和便民生活服务，来不断满足社区成员的生活需求的过程。社区服务的目的就是为社区居民分忧解难，创建一个和谐、良好的社会环境。努力推进社区服务向更广泛领域和更高层次发展着重引导其向三个方面深化:

一是发挥政策推动的作用，优先办好急需发展的便民利民项目。不管哪个城市，都要首先重视把对老年人、残疾人、优抚对象、社会贫困人群的服务办好，并把服务同安置下岗职工结合起来，让群众得到开展社区服务和社区建设的实惠，通过服务达到凝聚群众、发动群众之目的。

二是走社会化、实体化、产业化的发展路子。社区服务中大量项目属于福利性、低偿性、微利性，但这同社会化、实体化经营并不矛盾。在服务业的兴办方

式上，坚持社会化、实体化、产业化方向，避免过去那种靠行政手段兴办事业单位的办法。要大力兴办各种所有制形式的社区服务业，特别是重视发展居民自我组织起来兴办的股份合作制服务企业，以及下岗职工自谋职业兴办的个体私营企业。在服务领域上，要积极向各类新兴第三产业拓展，形成新的经济增长点和就业生长点。

三是走服务设施共建、社区资源共享的路子，解决好服务硬件投入的难题。依靠社区力量，充分利用社区资源，是搞好社区服务的一个重要原则。目前，不少城区有大量企事业单位过去自办社会的服务设施，由于只在内部使用，利用率很低，成为单位的负担。搞好社区服务，首先要通过引导这些服务设施由封闭到开放，由开放到联办，再过渡到社会办的办法。这样，可以一举三得:既可解决社区服务设施不足的问题，又可防止重复建设，还能促进企事业单位的改革。当然，确定需要新建的服务设施，也应该重视加大投入，但要防止搞形式主义、贪大求洋，不要脱离实际条件去干劳民伤财的事情。

6.2 结合政府机构改革，积极进行社区管理体制的改革 要想推进社区管理体制，理顺基层条块关系，完善社区管理功能，应选择有条件的城市和城区先行试点，逐步展开以下几方面的改革: 一是实行管理权限下放，增加街道办事处综合管理的职能。主要在计划管理、劳动用工、旧城改造、环境保护、卫生保洁、园林绿化、文化卫生管理等方面，凡是能下放的管理权限，应明确由市向区、区向街道下放，明确规定城镇街道在社区经济、服务、卫生、文化、治安、环境等方面的综合协调管理职责。二是对条条垂直管理的几个重要部门，实行按街道对应设置派出机构。地税、公安、l工商、房产等部门要实行管理重心下移，充实基层所的力量，可将基层所在党组织实行街道属地化管理，日常管理工作纳入街道的总体部署，实行双重领导。三是增强社区自治功能，落实社区的自治权利。核心是界定街道各行政部门与社区组织的职责，把社区自治的权利还于社区。区街政府部门立足社区，重心下移，把自己承担的行政事务做好、做足;需要居委会协助处理“与居民利益相关”的工作，为社区提供协助所需的权利和必要的经费;一些社会服务性职能向社区转移时，应同时转移工。同时赋予社区对政府工作进行评作经费，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”议和群众意见反馈监督的权利，将政府的工作置于群众监督之下。逐步形成“小政府、大社会”的管理框架和运行机制。我国可以考虑用两年左右的时间来试点，争取三年左右在各城市形成一种新型社区管理体制。

6.3专业培养更多专业的社区工作者，服务社区

专业社区工作者是我国社区建设的制度性要件，搞好这项工作，既是建设现代社会管理制度和社区发展模式的必然要求，也是提升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。社区工作的任务侧重“改变社会”，因为社区工作更直接面对社会发展潮流以及充满协商的政治形势，更关注社会变迁可能带给弱势群体的不幸与不公正，即在追求“济贫扶弱”的使命时，更以“社会改革”为行动宗旨。由此看出专业社区工作人员对社区建设工作成效影响很大，但目前我国没有明确的法律和相关的政策，来确保社区工作者是定向培养的人才，在就业方面还存在很大问题，导致很多专业的人才外流，不能切身服务社会。所以没有专职的社会工作人员，社区建设的发展指标就无法落实，创建和谐社区就是一句空话。注释：

综合上述社区建设中的问题及解决思路，我是这样认为的：解决社区问题重点是管理权限的下放，只有社区真正的能按照自己的意愿去建设社区，才能切合实际的为社区办实事，才能符合社区居民的要求。在社区建设中坚持可持续发展思路，坚持公平、协调与合作的区域性原则，还要使社区各类构成要素形成科学合理的结合模式，使各类要素、各类资源充分发挥其正功能。在城市社区发展规划中还要强调和重视“建设宏大的社会工作人才队伍”，因为只有大量引进诸如社会工作之类的专业人才，才能更彻底全面的分析出社区中的问题并加以解决。只有通过专业的社会工作者才能更好的面对诸如流动人口、失业人口和老年人口增加及城乡结合部面积不断扩大等变化带来的挑战，做到以人为本、服务社区、共驻共建、资源共享、因地制宜、突出特色。只有在人、社区和环境持续协调发展的基础上，才能建立一个生态环境优美、社区服务完善、文化教育发达、社会秩序稳定、人际关系和谐、居民安居乐业的城市社区，实现建设城市文明社区的终极目标。

结论

中国进行社区改革首先应完善“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，促进社区服务、社区管理、社区安全等工作的深化改革，同时还应充分利用原有社区服务工作中已构成的组织、服务系统和设施资源。

中国社区建设的目的之一是要建设一个“基于中国优秀文化传统之上的守望相助、尊老爱幼、知礼立德的现代文明社会，这实际上也是社会主义道德建设的一部分”。如何在尊重居民的意愿和要求的同时，促成全社区互相合作，协力安排共同生活的格局，建设起多样化充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区，这是中国社会现代化的一项重要内容。

因此，今天的社区建设，应面向现代化，面向未来。尽管目前中国的社区建设还处于起步发展阶段，其中还存在许多不足，也存在着阻碍发展的一些障碍因素，但它正在成为人们生活中的重要组成部分，个人需要会在社区层次上获得更大满足。社会转型期，我们不可能依靠市场和政府解决所有问题，因此，大力发展和谐社区建设，建立和倡导一种与社会转型相适应的生活理念和生活方式，维护社会的稳定，促进社会的整合，是现在和未来社会发展的重要选择，只有这样，中国才能完成它的经济变革和社会转型，才能建成一个和谐社会。

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