水生态文明体制改革的思考_生态文明体制改革
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水生态文明体制改革的思考
——以太湖流域水生态文明建设实践为例
一、水生态文明的时代背景及哲学依据
水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态系统是人类赖以生存和发展的重要载体和物质基础。我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，强化水资源节约保护，大力建设水生态文明，是一项长期而艰巨的战略任务。党中央、国务院始终高度重视解决水资源问题，先后采取一系列重大举措，推动水生态文明建设取得明显成效。但是，由于我国经济发展方式尚未得到根本改变，加之受全球气候变化和工业化、城镇化快速推进影响，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益凸显。加快推进水生态文明建设，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动民生水利新发展的重要任务，是促进人水和谐、推动生态文明建设的重要实践，是实现“四化同步发展”、建设美丽中国的重要基础和支撑。
虽然马克思、恩格斯较早地认识到了生态问题，但是并没有明确提出生态制度的观点。马克思认为:“人们对自然界的狭隘的关系制约着他们之间的狭隘的关系，而他们之间的狭隘的关系又制约着他们对自然界的狭隘的关系。”马克思主义的生态思想主要体现在自然地先在性、人与自然和谐相处以及可持续发展三个方面[1]。
马克思认为，人是自然长期进化的结果，在自然界广大的范围中，“人直接是自然存在物”。“人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物。”因此，自然环境是人进行生存和发展的前提。人的生存和发展依赖于自然界，自然界为人类提供了生存所必须的物质资料，离开了这些，人就无法生存下去。因此，人生活在自然界中，应该尊重自然，善待自然，不应把自己凌驾于自然之上，只有这样，人才能够得到生存和发展。
同时，马克思还辩证的提出人与自然地关系，即人在劳动实践的过程中，运用自己的主观能动性，不断地改变自然的状态，在改造自然的过程中，将原始自然打上人类的印记，对自然的面貌产生影响。这种影响可以是正面的，也可以是负面的。当人改造自然的行为符合客观规律时，人与自然的关系是和谐的，顺应发展规律的行为也成为自然循环的一部分，维持了生态平衡。而违背自然规律的行为则必然会导致生态失衡，对自然资源的无限制消耗，对生态环境的肆意破坏，都会使原有的生物循环链条断裂，人类自身也必然从中受到伤害。
在人与自然和谐相处的前提下，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机协调，实现社会发展的可持续，也是马克思主义生态思想的重要一部分。为此，人类在自我发展的同时，应采用可持续的发展方式，以最小的消耗和对环境最小的伤害获得最科学、持续的发展。发展生产力与保护环境并不矛盾，生产力的提高，可以实现人的发展，也可以更好的保护环境。
二、我国水生态文明制度构建的缺陷
生态文明建设是全球化趋势的必然选择，是中国保持经济社会又好又快发展的必由之路。水是生态之基，水资源是生态文明建设的核心制约因素，是生态文明的根本基础和重要载体，水生态文明作为生态文明建设的基础一环，更应该给与高度的重视。我国水生态文明制度建设中，主要问题表现为宏观发展全局中微观具体生态制度的缺失[2]。
（一）政府行政制度不科学
在十七大报告上，党中央明确提出建设生态文明的目标，但是很多地方政府的生态政治意识仍旧停留在较低的认知水平。“在我国传统政治思维中，一直将自然生态系统看成人类社会的附属物，忽视自然生态系统的内在规律，表现出人类中心主义的倾向。这种传统的政治思维定势，一直程度不同地影响着人们的认识”。当传统的政治思维成为主流意识形态，进而忽视人与自然之间的关系的时候，生态政治意识的缺失便成为束缚我国生态政治发展的重要因素[3]。
首先，自科学发展观提出和实践以来，在中国当前领导干部的考核体系中，仍然存在着过分重视经济发展的现象，许多地方政府仍然没有从根本上改变过去片面追求GDP高速增长的发展模式，这种高投入、高消耗的粗放型经济发展方式，对环境污染较为严重，阻碍了中国建设资源友好型、环境节约型社会，制约了中国生态文明建设。
其次，行政管理职能和监管分散。第一，由于中国资源管理和环境保护隶属于不同的管理部门，生态保护职能分散在许多部门，资源、环境和生态之间又需要各部门之间通力合作，这种不合理的资源、环境和生态管理部门职能分工，造就了中国分散的管理模式，其弊端不少。第二，由于现行的绩效考评主要还是以经济为主，地方政府往往会优先考虑经济。同时，地方政府又是地方环保部门的衣食父母，掌握着它们的人事安排和财政权力，这样一来，地方环保部门的工作开展必然受制于地方政府，从而导致中央政府难以落实对地方的环境保护责任制。第三，区域、流域环境管理体制亟待改革。行政区域与流域边界不一致,很难协调行政管理与流域管理。水资源利用均最大程度地为本地区谋利，上下游缺乏一致的水质目标。但区域环境损害或污染以及由此导致的环境失调,却最大限度地扩散到全流域范围中。
（二）水保护产权制度不明晰
我国涉及水的管理部门较多，但存在着职责分工不明，管理效果差，信息资源不能共享，资源浪费严重等问题。涉及水的法律有4部，即水法、水土保持法、水污染防治法和防洪法，国务院和有关部委还颁布了一系列的行政法规和规章，涉及水资源的保护、管理、利用和污染防治等各个方面，有力地促进了水资源的开发利用。但还存在一些不完善、不一致、不适用的地方，在水的管理上还存在着“真空”或重叠交叉，影响了水环境保护的有效性。
水体功能区划是水环境保护的重要依据，但在水环境功能区的划分上却存在着实际的可操作性问题：一是环保部门起草的地表水体功能区划与水务部门制定的水资源功能区划的相互关系问题，二者都是由政府发布的，但各有侧重；二是水体多重功能的相互冲突问题。基本上每一个水体的使用功能都不止一个，在实际应用中不乏多重功能的矛盾；三是水体功能区的管理往往滞后，致使违法污染事件频频发生。总之，水体功能划分缺乏明确的细则和协同管理，落实起来存在困难[4]。
我国水环境管理体制的主要机构性问题是水资源管理与水污染控制的分离以及有关国家与地方部门的条块分割。环境保护部虽然全面负责水环境保护与管理，但与其他很多机构分享权力，责权交叉多，往往导致“谁都该管”而“谁都管不了”的现象。在水环境政策上，我国水资源的无偿使用和低水价政策，不利于节约用水和污水资源化。
（三）社会公众参与制度不健全
由于我国水权制度建设不不完善，以及市场在水资源定价上发挥的作用有限，长期以来，社会公众在潜意识里形成水资源是可以供无限使用的，是低价的，从而造成了公众对参与水生态保护的主体意识不强，以及对相关水生态保护知识的缺乏。
法律制度是公众参与生态文明建设最基本的保证，尽管我国在《环境保护法》中强调了公众参与的重要性，在其他的相关制度中也提到了公众参与在生态文明建设中的地位与作用，但是对于怎样促进公众参与、参与的具体方式、如何保障公众参与权利的实现和违反法律规定阻碍公众参与应承担的法律后果等一系列具体问题还没有明确规定，且相关立法规定太分散，容易出现法条间的冲突，以致相关法律并未在实践中产生法律约束力，缺乏可操作性，不能为公众参与提供行为规范。法律制度的不健全使公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面，阻碍了公众全面有效地参与生态文明建设[5]。
公众参与生态文明建设的前提是生态信息知情权，而我国目前政府信息公开制度还处在初级阶段，生态文明建设信息公开非常有限。官方公布的信息基本上都是全国或大范围的宏观生态总体状况，小范围微观生态状况的详细资料则严重不足，而后者与公众切身利益的联系更为紧密，更有可能促使其积极参与到其中。与此同时，根据我国法律规定，政府仅负有公开生态及各生态因素基本状况、法律和政策的义务，远远无法满足公众参与的实际需要;并且，政府信息公开具有报喜不报忧的现实主义倾向，在片面夸大积极影响的同时可能缩小甚至不披露侵害公众生态权益的负面状况、不全面公布公众参与的意见等。这些都会对公众参与形成不良导向，在舆论造势先入为主的影响下，公众在是否参与、参与的形式和参与的环节等方面无法作出准确的判断，听证制度中平等辩论不充分等现象也时有发生。总体来说，信息公开机制还不健全，公众知情权的不充分往往加大了公众参与的难度与成本，影响公众切实有效地进行参与，这已经成为阻碍公众参与的一大障碍[6]。
三、我国水生态文明建设制度改革方向
水利部明确了水生态文明建设的五大目标：一是最严格水资源管理制度有效落实，“ 三条红线” 和“四项制度”全面建立[7]；二是节水型社会基本建成，用水总量得到有效控制，用水效率和效益显著提高； 三是科学合理的水资源配置格局基本形成，防洪保安能力、供水保障能力、水资源承载能力显著增强；四是水资源保护与河湖健康保障体系基本建成，水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，生态脆弱河流和地区水生态得到有效修复；五是水资源管理与保护体制基本理顺，水生态文明理念深入人心。总结提出的这五大目标比较符合实际，也是目前水利部落实党的十八大精神提出的生态文明理念的主要目标，应狠抓落实，确保目标如期实现，对此具体建议如下：
（一）完善水资源、水环境、水生态监管制度
党的十八大报告提出“要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害补偿制度”。首先要求各部门切实完善协调机制，按照职责分工，各司其职，密切配合，切实把水资源、水环境、水生态监管工作做到实处;同时健全流域和区域联合水行政执法和行政监督机制，深化水行政许可审批制度改革，严格执行水资源论证、取水许可、水土保持方案等制度，加强河湖执法监督。其次，完善水资源管理和水环境保护地方政府目标责任制，明确跨行政区水体水质超标判定规则，建立省界断面流量和水质达标责任制以及污染物排放总量控制责任制，加强监测和考核。再次，建立完善的规划落实监督制度，保证水资源和水环境规划切实发挥综合调控作用。最后，健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，完善应急处置预案，建立水环境损害诉讼赔偿制度[8]。
（二）加快建立与完善水生态补偿机制
制定符合我国发展实际和适应我国水资源管理特点的水生态补偿制度，围绕流域水资源合理利用和水生态环境有效保护的基本目标，处理好全流域和跨流域范围内受益者、保护者、破坏者和受害者之间的利益关系。一是要研究水源地保护建设过程中牺牲当地经济发展的补偿机制。二是要研究超计划用水和挤占生态用水补偿机制。三是要研究水环境损害和水污染补偿机制。四是要建立健全建设项目占用水利设施和水域等补偿机制。五是要健全流域水土保持生态补偿机制。六是要健全跨流域调水的生态补偿机制。
（三）推动社会参与水生态文明建设与监督
未来我国水资源矛盾持续突出，城乡之间和区域之间发展不平衡进一步加剧水资源社会矛盾，相对落后的管理能力和水平对各项水资源管理制度的落实形成潜在阻碍。这些形势要求我们未来必须创新水资源社会管理，化解各类水资源社会矛盾。首先，要求加大力度宣传国情水情，营造良好舆论氛围，提高全社会水生态文明意识。其次，健全社会公众参与水管理机制，完善水资源社会管理程序和规则，利用听证会、政策规划立法公开咨询和征询等形式，广泛听取和吸收公众建议。再次，推进基本公共水服务均等化，着力改善民生，以发展化解水资源社会矛盾。最后，建立和完善奖励机制，鼓励各种水环境保护民间组织和个人发挥社会监督作用，形成水资源管理政府监督和社会监督相得益彰的局面[9]。
四、太湖流域水生态文明建设的对策研究
太湖流域位于长江三角洲地区腹地，总面积 3.69 万平方公里，人口密集，经济发达。上世纪 90 年代以来，流域内经济社会快速发展，污染物排放量不断增加，虽然江苏省、浙江省、上海市加大了水污染治理力度并取得一定成效，尤其是“零点行动”以后，区内工业污染物的排放得到了较为有效的控制。但水环境恶化趋势未得到有效遏制。2007 年 5 月底，由于太湖蓝藻暴发等原因，导致无锡市水源地水质污染，严重影响了当地近百万群众的正常生活，引起社会广泛关注[10]。
（一）完善政府行政考核制度
太湖污染久治不见成效，造成这一状况的原因与我国现有的地方政府政绩考核制度不无关系。评价一个地区的经济发展是否迅速，一个地方政府是否有所作为，往往是以GDP数字来片面界定，忽视了追求经济高速发展所带来的环境问题。2007年太湖蓝藻爆发后江苏省委、省政府立即在无锡召开太湖水污染治理工作会议, 会议明确提出实行环保一票否决制，将环保优先落实到发展的整个过程和各个环节。实行最严格的环保标准, 采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系。从长远看, 要想完成经济增长与环境保护的双重任务，太湖流域水生态文明建设能够顺利进行，就要加大力量研究并采用“绿色绩效”的衡量指标, 将环境成本从经济指标中扣除，形成衡量选择政府官员更全面的标准。官员绿色绩效与政府官员任免密切挂钩以及对主要领导实行生态保护一票否决制和责任人制度将有效促使政府官员认识到尊重自然规律, 促进人口、资源、环境和谐发展的重要性。
（二）整体规划太湖流域水生态环境
太湖流域水生态的保护必须以流域为单元加强水资源综合管理，加强水资源管理信息化建设。找准切入点完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体系，跳出现有纯粹的行政管理体系，将更多的利益相关者纳入进来。这更多的利益相关者包括太湖流域水行政管理部门、用水单位和环境保护组织、媒体组织等第三方组织，它们是太湖流域治理中的参与者可以形成一种网络型组织的关系。通过这种网络型的组织形式，实现从流域层面上实现流域水生态的总体保护框架和结构，同时，兼顾中、上、下游地区的利益，确保流域内的可持续协调发展。在整个流域内可按照“谁受益谁补偿，谁破坏谁治理，谁共建谁共享”的原则构建流域生态共建共享机制。
（三）健全相应法律法规
结合太湖流域的实际，依据国家的有关法规组织制定《太湖流域水管理条例》、《太湖流域水污染防治条例》、《太湖流域水功能区管理办法实施细则》等流域性和地方性《水法》的配套政策法规，把流域水资源开发利用中规划、实施和管理的职责、权利和义务用法规的形式明确下来，以促进流域水资源的合理利用，为建立太湖流域的生态补偿机制和生态共建共享机制提供法律保障。
目前一些地方存在的有法不依、执法不严、违法不究、行政干预环境执法的现象,执法不严是造成太湖水生态环境改善不显著的重要原因，因此在加强立法的同时，要进一步完善行政执法体系建设，进一步提高水政监察人员的道德业务素质和整体执法能力，健全执法目标管理制度，增强执法力度，坚决克服执法中存在的“以罚代刑”“重罪轻罚”的执法行为。完善执法监督机制，使水行政管理工作规范化、法律化,为依法行政、依法治水提供法律保障。
五、结语
由于社会和人们价值观的差异，对于水生态文明建设目标、评价指标、实施方法和效果会有不同的标准，但人水和谐的根本目标是绝大多数人都认可的，人水和谐基本特征是人类尽量少遭受洪旱灾害影响、人类用水安全得到保证和水生态系统良好。水生态文明建设的目标不仅应该与洪旱灾害防治和人类用水安全处于同一个级别，在一定时段和地域上甚至是放在首要位置。
由于水域污染范围广，时间长，水生态系统演变机制复杂，而且社会和人们对于水域环境质量要求越来越高，水环境和水生态修复的难度大，所以水生态系统建设必须从制度建设、生态修复、水文化建设等多方面共同推进才会取得成效。同时应该下大力气进行水文化建设，增强公民的生态主体意识，鼓励社会公众更加积极的投身于水生态文明建设的大工程中，实现政府主导和民众积极参与的良好互动局面，切实把我国水生态文明建设提高到一个新的层次。
参考文献
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