政策冲突_利益冲突政策

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政策冲突

有效治理公共政策冲突的重要性

在当前中国社会转型期，公共政策是政府解决社会问题、管理社会公共事务最为重要的工具。但在现实的实践中，政策冲突又困扰着政府。公共政策的功能是引导和规范社会行为，其目标是追求秩序与和谐，实现公共利益。公共政策自身必须具有内在的一致性和系统性。但是本身就是矛盾的公共政策怎么能够解决社会矛盾，协调利益冲突，实现社会有序和谐呢？

政策冲突的含义

现在我们从狭义上来理解公共政策,把公共政策看作是政府行政机关为了解决社会问题以实现一定目标而制定实施的行动准则。因此,我们所研究的公共政策冲突主要是指政府行政机关所制定和实施的公共政策之间的冲突。

公共政策冲突是指在政策网络系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象。通俗地说就是“文件打架”。

公共政策冲突的本质

公共政策冲突的本质是由公共政策的本质属性所决定的。公共政策是由特定的主体所制定和执行的，公共政策是其履行特定职能的工具和手段，是特定主体利益倾向、利益需要的外化和载体。

因此，政策冲突表面上是不同政策方案、政策基本要素之间的矛盾、抵触，实际上是不同政策主体之间的利益冲突。

政策冲突存在的必然性

公共政策具有纵向和横向两个维度,处于垂直系统的各层级的政府所制定的公共政策与处于横向系统的各层面的政府职能部门所制定的公共政策形成了一个纵横交错、相互依存、相互制约、相互影响的超大政策网络系统。在这样一个复杂的政策网络系统中,由于各政策主体的利益、权力需求不尽一致,其价值取向、思维模式等不尽相同,因此,由其所制定的公共政策不可避免地就会发生矛盾冲突。思考与讨论

政策冲突与政治冲突的联系与区别？

区别

1、从特点来看：政治冲突具有明显的政治性、阶级性、对抗性和规模性

2、从表现形式来看：大多数政策冲突并不直接表现为阶级、政党、政府、国家等政治主体之间的政治上的对立和斗争,而只是不同的或者是同一的政策主体所制定的政策之间的矛盾对立

3、从内容涉及的范围来看：政策冲突的内容涉及的范围比较广泛,而不仅仅只限于政治领域。

4、从激烈程度上来看：政策冲突的激烈程度也大大低于政治冲突

联系

在阶级社会中,尤其在阶级矛盾比较尖锐的社会中,政策冲突往往与政治冲突合而为一。

不同政治主体之间的政治冲突常常表现为政策上的对立和对抗。

政策冲突是政治冲突的一种重要表现形式,在一定程度上能够反映出政策主体之间在政治上的矛盾与斗争。

特别说明：

在当前的中国社会中,政策冲突与政治冲突、阶级冲突没有必然的联系。它不是

不同的阶级、政党、政府之间的矛盾的尖锐对抗,而只是不同层级、不同政府部门之间公共政策上的矛盾与抵触。

我们所讨论的政策冲突,尤其是中央政策与地方政策冲突、部门政策之间的冲突中,虽然也存在着权力与利益的博弈,但从本质上讲,并不是不同阶级之间的一种你死我活的阶级斗争,而是属于人民内部矛盾的范畴。

政策冲突的主要表现形式

一、不同公共政策之间的冲突

（一）中央政府公共政策与地方政府公共政策之间的冲突

在过去高度中央集权体制下，几乎所有的利益都被中央所掌控，利益需求和供给的方式都相对单一。但随着地方分权的逐步扩大，地方政府成为相对独立的利益主体，并出现多元化趋势，这就形成了可能会与国家利益、全局利益产生矛盾的地方利益。地方利益与中央利益之间矛盾的产生和扩大必将引发二者之间的冲突，而这种关系反映到公共政策领域，就形成了地方政策与中央政策之间的冲突。案例

2007年3月甘肃省政府法制办对庆阳市《城市市容和环境卫生管理办法》、《城市住宅小区管理暂行办法》和《文化市场管理办法》、陇南市和平凉市的《加强道路客运安全管理规定》和《物业管理实施办法》等几个地方政府“红头文件”进行审查时，发现庆阳市在《城市市容和环境卫生管理办法》中，省略了行政机关查处行政违法行为前采取行政强制措施的行政执法方式和程序，直接实施行政处罚中的罚款。这种规定违背了国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定。同时庆阳市的《城市住宅小区管理暂行办法》擅自提高了处罚标准。

随着中央分权和地方自主权力的不断扩大，分权化的发展进一步凸现了地方政府的利益：在分权化的格局下，公共物品分级供给、地方政府政绩评价等制度安排所形成的压力都在一定程度上强化了地方政府竞争趋势。同时，向地方政府的经济分权并从体制上维持一个集中的政治权威，把巨大的经济体分解为众多独立决策的地方经济体，就形成了地方为经济增长而激烈竞争的局面。

这种激励竞争很容易引起各地政策的冲突。

如各地方政府为了大规模地招商引资，纷纷竞相攀比出台大量的在土地转让、税收减免、信贷扶持、办事程序等方面的优惠政策。

另外还有大量的地方保护主义政策。一些地方政府为了本地区的利益而出台许多保护自身利益的政策。如禁止销售外地的烟酒等能为地方带来大量财政收入的商品而制定实施的保护性政策。诸如“棉花大战”、“啤酒大战”等就是比较典型的例子。陕西某县曾经出台一项政策，规定非本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆一个县公开禁止外地化肥进入本县。这些都是比较典型的地方政府之间政策的冲突。

部门利益最大化

1、部门利益最大化

一些部门便从“部门利益最大化”出发，努力维护、争取有利职权(如审批、收费、处罚等)，冷落无利或少利职权，逃避相应义务。

这集中体现为超编(部门领导通过扩张政府部门来扩张自己的权力)、超支(突破财政预算、拓展预算外收入)等倾向，极端的体现是部门领导个人或集体的腐败问题。

2、部门利益法定化

有些政府部门往往利用制定政策的权力，利用政策资源优势，在制定有关法律草

案、法规、政策时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。

3、部门利益国家化

职能部门代表政府行使行政权力，本应维护国家利益，但在现行体制下，有些政府部门在决策过程中，为维护、谋取本部门利益，将部门意志上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，打公共利益之旗，以强化行业管理之由，行谋取部门利益之实，使部门利益出现了比较严重的国家化倾向。

案例

2005年4月5日，经水利部审查同意，淮河水利委员会发布了有关限制排污总量意见，明确提出淮河流域水域所能容纳的污染物总量。10日，国家环保总局有关人员对此提出批评。认为“淮水委擅发限制排污总量意见”属违法行为，而水利部水资源司副司长程晓冰针锋相对地反驳说，“淮水委发布限制排污总量意见是依法按照职责从事，没有越权。”之后，环保总局有关负责人又对此予以否定，认为“淮水委应首先向环保部门提出限制排污总量建议，经环保和水利两部门协商后，再统一公布，而不是由淮水委自行发布。”由此引发了一场“权力之争”的政策冲突。

（四）、政治、经济、社会、文化、生态政策之间的冲突

由于某些地方政府及其领导者受以经济建设为中心的惯性思维和行为模式所影响，加之干部考核制度的不科学，地方政府政策仍然以经济为主导，忽视民主法治、社会、文化以及生态建设，这就常常导致经济政策与其他政策之间的冲突。例如，河南省沁阳市政府为了吸引投资，在2004—2006年的3年间出台了5个红头文件，规定只要投资达到5000万的企业家，就可以在本地开车违法不罚款、娱乐场所消费不受公安机关检查、子女就学不审核、医院看病半价支付、风景区免收门票等12项优厚待遇。

（五）元政策、基本政策、具体政策的冲突

以同一政策体系内的各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系为标准，公共政策可以分为元政策、基本政策和具体政策，三者之间形成了一个“金字塔”式结构。元政策是宏观的抽象的原则性规定，是指导基本政策和具体政策制定的总纲领。基本政策是元政策在某一领域或方面的具体化和延伸，是元政策的具体化，是具体政策的原则化，是联结元政策与具体政策的中间环节。

具体政策为贯彻落实基本政策而制定的具体行动方案和行为准则。

在元政策、基本政策的逐渐细化为具体政策的过程中，即在把抽象的原则具体化为具有操作性、可行性的具体政策的过程中，上级部门和领导必须授予下属一定的自由裁量权，使下级部门和人员能够结合实际，把抽象的原则性的规定细化为可操作性的具体对策和措施。但在这样一个过程中，由于受利益的驱动、决策者素质、不确定性等因素的影响，所制定出来的政策不可能完全与元政策的基本精神相一致，有的甚至可能存在较大的差距，这样，就容易会产生政策冲突。

（一）、主体与客体的冲突

公共政策主体是公共政策过程的主导者，是公共政策活动的主体性因素。公共政策客体是相对于公共政策主体而言的，是公共政策所作用和影响的对象。

在公共政策体系中，政策主体与客体之间的冲突是公共政策冲突的重要内容和表现形式之一，二者之间的矛盾冲突在客观上源自二者在公共政策体系中的地位的非均衡性、利益诉求的非一致性。

（二）、公共政策价值取向的冲突

价值取向是社会主体关于某一社会现象好与坏、对与错、优与劣的主观性评价和判断。公共政策的价值取向或价值观是指“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人意愿和目标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。公共政策价值取向的主要内容包括公平、公正、平等、民主、效率、自由、秩序、责任等。

（三）、公共政策目标之间的冲突

公共政策目标冲突主要表现为两种基本的形式：一是政策体系的目标倾斜性冲突，即某一政策或政策体系在多种目标中主要倾斜或偏向于某一目标，而疏忽了其他目标由此而产生的冲突。另一种是目标对立性冲突，即两个目标或目标体系之间的对立状态。

（四）、公共政策工具之间的冲突

政策工具是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术的统称，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。简单地说，政策工具就是政府赖以推行政策的手段。

如我国所实行的计划生育政策，有的政策执行者选择强制性的政策工具，对当事人使用强制性的手段，有的采用说服教育引导的方式方法，有的采取胡萝卜加大棒式的恩威并施的方法，这些政策工具之间往往就存在着矛盾冲突。案例分析

“十一五”以来,中央政府“节能优先”和“科学发展”的导向已经十分明确,但是大多数地方和企业并没有给予足够的重视, 有的甚至认为减排会阻碍其经济发展。目前,对地方政府官政绩的评估主要还是以当地的经济发展作为考核指标,而不是低碳政策的执行效力。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入,很多在高能耗行业,特别是火电厂、钢铁、水泥等高收益行业 的低碳政策的执行受到了阻碍。甚至出现了一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象。以煤矿为例，尽管中央政府在很多场合都明确强调要加强资源管理,关闭小煤矿。但实际执行效果并不理想。据统计,中 国目前共有 28000 个煤矿,其中只有 2000 个是国有的,其生产量占中国煤炭生产总量的 65%,其余 26000 个煤矿则为乡镇或个人所有。据调查,国有煤矿的矿井回采率平均为 45%,而乡镇和个体煤矿的回采率仅为 15% ~ 20%。

小煤矿的低效率和安全隐患是客观存在的,但地方政府也有自己的难处。例如,在湖南产煤大市娄底,有 1400 多家小煤窑, 一旦关闭,至少 40% 的乡镇连工资都无法发放。

目前,中国能源领域有四部单行法,即《煤炭法》(1996)、《电力法》(1995)、《节约能源法》(1997,2007 年修订)和《可再生能源法》(2005)。CNMn。这四部法出台于不同的时代背景,由不同的部门制定,彼此割裂,甚至有些条款对立。其中, 《节约能源法》和《可再生能源法》立法初衷较一致,而《电力法》和《煤炭法》可能由于制定时间较早,并不含有节能减排的相关内容,其中许多条款保护企业利益色彩浓重,甚至与促进能源安全生产、能源市场化改革以及可再生能源发展 等内容形成冲突。

近几年,整个社会的节能减 碳意识已经有了很大提高,但大多数地方和企业对节能降耗的长期性、紧迫性认识仍然不足,在发展思路上还存在重开发、轻节约,重速度、轻效益的倾向。虽然一些省市表现出了对低碳经济的热情,但是,地方政府和决策者的兴奋点其实是在于 低碳示范区背后项目开发的潜力。

在实际中,低碳政策涉及到电、煤、电器、住房、农资、土地等多个方面,与居民生活息息相关。有些政策的调整会影 响到部分居民生活必需品价格的变化,进而影响民众生活。尤其是低收入群体,他们的经济承受力更为脆弱,抵御风险的能力更差,无论是电费的调整还是供暖费的上涨,对他们都是不小的压力。