改革开放至十一五期末外贸政策发展历程回顾_改革开放40年政策历程

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改革开放至十一五期末外贸政策发展历程回顾

编者按：对外贸易政策是指一国政府在其社会经济发展战略的总目标下，运用经济、法律和行政手段，对对外贸易活动进行有组织的管理和调节的行为。今年是中国十一五规划实施的最后一年，也是十二五规划的编制年。立足当前的国际环境与本国国情，如何把握新一轮国际分工与产业结构调整的重要战略机遇期，促进产业结构调整，实现经济的转型升级？如何应对贸易保护主义，维护产业安全，提升产业国际竞争力？是开放型经济发展十二五规划所要解决的重点问题。

本文对我国改革开放至十一五期末外贸政策进行梳理回顾，并在以后的文章中对十二五时期对外贸易面临的环境进行分析，以期为今后研究十二五时期对外贸易政策调整提供参考。

改革开放至十一五期末，中国的外贸发展取得了举世瞩目的辉煌成就。当前中国已成为全球最大的出口国和第二大进口国。后危机时代，中国更被视为推动全球经济走出危机阴霾，步入复苏轨道的重要力量。中国的外贸政策在经历了三十余年的发展演变以后，正处于政策战略性调整的关键时期。在全球经济复苏与中国经济转型的大背景下，总结改革开放以来中国外贸政策的发展轨迹，对于制定与实施我省开放型经济十二五规划，促进外贸政策的统一性、协调性、延续性、国际性，具有十分重要的意义。

一、对外贸易政策的理论概述与历史沿革

（一）对外贸易政策的理论概述

从世界各国经济发展的历史看，凡是经济发展较快的国家都非常重视发展对外贸易。对外贸易政策是各国在一定时期对进出口贸易进行管理的原则、方针和措施手段的总称，其目的在于促进经济发展与稳定，在加强与完善市场经济体制的同时，稳定经济发展格局，促进内外部经济均衡，从而营造良好的国际经济与政治环境。

从国际贸易的历史考察，以国家对外贸的干预与否为标准，可以把对外贸易政策归纳为三种基本类型：自由贸易政策、保护贸易政策和管理贸易政策。

1、自由贸易政策

自由贸易政策是指国家放宽或是取消对进出口贸易的限制，对本国进口商品不给予特权或优惠，使商品能自由进口和出口，在国内外市场上自由竞争。国家对进出口贸易不加干预，任其自由竞争。自由贸易政策有单边、双边、诸边和多边多种。自由贸易政策实施表现为关税的降低和应税商品的减少、非关税壁垒等的减少与取消。

20世纪50年代到70年代，以美国为主导的发达市场经济国家，在1947年关贸总协定贸易框架下，进一步推动了世界贸易自由化，把单边的自由贸易政策演变为多边的自由贸易政策。随着资本国际化和经济全球化的发展，1995年建立的世界贸易组织，取代1948年生效的关税与贸易总协定，使多边的自由贸易政策得到加强。世界贸易组织的建立为世界范围内自由贸易政策的实施构建了组织基础和法律基础。与此同时，也出现了地区性的贸易自由化组织。如贸易优惠安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟等。成员内部通过关税削减和非关税壁垒等的减少，实现贸易逐步自由化，但其内部贸易自由化领域、层次

有所不同。其自由化程度可以高于对外自由化程度，但对外的自由化程度不能低于在世界贸易组织中承诺的自由化程度，并要接受世界贸易组织审查。

2、保护贸易政策

保护贸易政策是指国家采取各种限制进口的措施，以保护本国商品在本国市场上免受国外商品竞争，并对本国出口商品给予优惠和补贴，以鼓励商品出口，即奖出限入。

保护贸易政策的制定和实施首先取决于政府要保护的目的，其理论基础包括早期的重商主义、李斯特的幼稚产业保护、凯恩斯的超贸易保护观点，以及在新的市场竞争条件下的战略性贸易保护理论等。其次，根据政策目标选择适当的政策措施。由于全球贸易自由化发展的趋势，特别是世界贸易组织(WTO)框架下对各国实施关税和非关税壁垒的明显抑制作用，当前新的贸易政策措施层出不穷，并成为实现政府政策目标的工具。20世纪70年代以后，发达国家出现了新贸易保护主义和战略贸易政策，抑制贸易自由化的进程。

新贸易保护主义又被称为“超贸易保护主义”或“新重商主义”,是20世纪80年代初才兴起的，以绿色壁垒、技术壁垒、反倾销和知识产权保护等非关税壁垒措施为主要表现形式。目的是想规避多边贸易制度的约束，通过贸易保护，达到保护本国就业，维持在国际分工和国际交换中的支配地位。它们在维护民族利益，保护资源与环境的旗帜下，行保护之目的，具有名义上的合理性，形式上的隐蔽性，手段上的欺骗性和战略上的进攻性等特点。

克鲁格曼等学者提出的战略贸易理论认为，不论在促进本国具有竞争优势的企业开拓国际市场方面，还是在维护本国企业免受国外竞争对手的冲击方面，都需要国家的贸易政策发挥作用，从而为国家通过干预贸易，提高和维护本国产业的战略地位提供了强有力的理论支持，并由此形成了战略性贸易政策体系。这一政策体系强调了国际贸易中的国家利益，政府通过确立战略性产业（主要是高技术产业），并对这些产业实行适当的保护和促进，使其在较短时间内形成国际竞争力。随着国际竞争的加剧，特别是发达国家在高技术领域的较量不断升级，战略性贸易政策被越来越多的发达国家和新兴工业化国家的政府所接受，成为新贸易保护主义的核心政策。

3、管理贸易政策

管理贸易政策，又称协调贸易政策，是指国家对内制定一系列的贸易政策、法规，加强对外贸易的管理，实现一国对外贸易的有秩序、健康的发展；对外通过谈判签订双边、区域及多边贸易条约或协定，协调与其他贸易伙伴在经济贸易方面的权利与义务。

管理贸易政策是20世纪80年代以来，在国际经济联系日益加强而新贸易保护主义重新抬头的双重背景下逐步形成的。在这种背景下，为了既保护本国市场，又不伤害国际贸易秩序，保证世界经济的正常发展，各国政府纷纷加强了对外贸易的管理和协调，从而逐步形成了管理贸易政策或者说协调贸易政策。

管理贸易是介于自由贸易和保护贸易之间的一种对外贸易政策，是一种协调和管理兼顾的国际贸易体制，是各国对外贸易政策发展的方向。

一个国家选择哪一种对外贸易政策，取决于该国的经济发展水平和其在国际经济中所处的地位。不同的国家在同一历史时期实行的贸易政策会不同，一个国家在不同的发展时期实行的贸易政策也不会相同。

（二）对外贸易政策的历史沿革

中国外贸政策的发展演变过程始自保护贸易政策。随着经济的发展和国际经济环境的不断变化，中国对外贸易政策在不同的经济发展阶段存在不同的特点，理论依据也在不断地更新，具体的贸易措施在不断改进和完善，对外贸易的国别和区域政策开始逐渐得到重视。

改革开放至90年代初，实行计划经济体制下的国家统制型的开放式保护贸易政策，1992年至2001年，入世前社会主义市场经济体制下实行有贸易自由化倾向的保护贸易政策，2001年入世后至今，实行与WTO接轨的自由贸易制度，贸易开放程度和自由化程度不断深化。

二、改革开放至90年代初国家统制型的开放式保护贸易政策

1978年12月，党的十一届三中全会明确了对外贸易在中国经济发展中的战略地位和指导思想。由于经济体制从严格计划经济体制转向商品经济体制，使得中国对外贸易政策开始变化。这一阶段对外贸易政策的主要标志有两个，一是1982年1月党中央书记处会议，它为对外经济工作确定了理论基础和指导思想；二是1986年“七五”计划的公开发表，为对外贸易战略设计了明确的蓝图。此外，中国在1986年7月正式向关贸总协定(GATT)递交了《中华人民共和国对外贸易制度备忘录》，提请恢复中国在GATT的创始缔约国地位。

根据外贸体制改革的进程，可以把这一阶段区分为1978-1987年、1988-1992年两个时期。前一时期是改革初期，对外贸易体制改革主要体现在下放对外贸易经营权，开始工贸结合的试点，简化对外贸易计划的内容，并实行出口承包经营责任制度。后一时期的对外贸易体制改革的重点则体现在外汇管制制度的放宽、出口退税政策的实行、进出口协调服务机制的建立、开始鼓励发展加工贸易。

对外贸易政策着重体现在奖出限入的政策上：

一是采取出口导向战略，鼓励和扶持出口型的产业，并进口相应的技术设备，实施物资分配、税收和利率等优惠，组建出口生产体系；实行外汇留成和复汇率制度；限制外资企业商品的内销；开始实行出口退税制度；建立进出口协调服务机制等一系列措施。

二是实施较严格的传统进口限制措施，通过关税、进口许可证、外汇管制、进口商品分类经营管理、国营贸易等措施实施进口限制。

三是鼓励吸收外国直接投资的政策，鼓励利用两种资源、两个市场和引进先进技术。

该阶段采取了动态的、有条件的贸易保护措施，倡导的是国家统制下的开放型贸易保护政策，结果促进了国内民族工业的发展，鼓励和扶持了一批出口型企业，通过引进先进的技术设备和大批工业项目建立了我国的出口生产体系，形成了我国明显的劳动密集型商品出口与资本和技术密集型商品进口的贸易结构，体现了比较优势行业和产品贸易的发展。但是由于政策实施上的不平衡，我国东西部贸易发展差距较大，外资政策与外贸政策的不配套，冲击了一般贸易下的设备进口，甚至造就了一些假合资企业。同时设备的引进存在一定的盲目性，导致较先进的设备闲置，浪费了宝贵的外汇。

三、90年代初至2001年有贸易自由化倾向的保护贸易政策

1992年10月后中国进入社会主义市场经济阶段，对外贸易政策开始进行广泛的改革。

中国在进口限制方面的改革包括：

一是对关税政策进行调整，1992年1月1日采用了按照《国际商品名称和编码协调制度》调整的关税税则，并降低了225个税目的进口税率。其后进行多次的关税下调，到1996年中国的关税总水平已经下降到23%；

二是减少、规范非关税措施，包括进口外汇体制的改革，实行单一的有管理的浮动汇率制度，大量取消配额许可证和进口控制措施，配额的分配也转向公开招标和规范化分配制度；

三是依据GATT/WTO的规则对中国的涉外法律体系进行完善，其中包括建立了大量的技术法规、反倾销条例等；

在出口促进方面的改革包括：

一是继续执行出口退税政策；二是成立中国进出口银行，扶持企业的对外出口；三是采取有管理的浮动汇率制度；四是成立各类商会和协会，并积极组织和参与国际性贸易博览会和展览会等；五是大力发展出口援助等。

该阶段由于我国经济体制市场化取向，形成了我国特有的倾向于贸易自由化的过渡型贸易保护政策。尽管政府实施政策的目的是为了发挥我国的比较优势，与开放之初的政策目的有所不同，但仍然受古典重商主义观点的影响，重点鼓励出口创汇，甚至不遗余力地从事亏损出口创汇。

长期的、越来越大的贸易顺差在给中国带来发展经济、引进技术所需的雄厚外汇资金的同时，“中国制造”的优势也给中国“制造”了越来越多的贸易摩擦。

此外还存在出口贸易方式和结构的不平衡。加工贸易、代工贸易比重和出口中外资所有制比重上升的结构，实质上是经济全球化和跨国公司利用中国廉价劳动力进行资源配置进行的全球生产链的转移，中国处于全球低端生产环节，固化了中国在国际分工低端产品的比较优势；刚性的出口收汇任务与国家资源收购方法之间的矛盾，引发了外贸经营者之间对国内货源的争夺；优惠政策倾斜的目的与实施对象的矛盾。由于国家鼓励多创汇，原有专业外贸公司或国营外贸企业实力强，仍是受惠主力，与优惠政策扶植我国私营和民营等外贸新生力量的初衷相悖。

四、入世后至今与WTO接轨的自由贸易政策

中国加入WTO后，全面接受了多边贸易协定与协议，有计划地对与贸易有关的3000多件法律、行政法规、部门规章等进行了集中清理和调整，并建立起比较完善的与世界贸易组织相对应的对外贸易政策法律体系。

2004年修订和公布实施的《中华人民共和国对外贸易法》第一章总则第四条规定：“国家实行统一的对外贸易制度，鼓励发展对外贸易，维护公平、自由的对外贸易秩序。”对外贸易政策转向自由贸易政策。取消了外贸经营权审批制，大大释放了内资企业和个人从事进出口贸易活动的活力。

国务院修订、制定了《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》和《核两用品及相关技术出口管制条例》、《核出口管制条例》。商务部先后出台了货物贸易、服务贸易、与对外贸易有关的知识产权和贸易救济等方面的28件规章。一个系统的、符合世贸组织规则和新时期对外贸易发展要求的外贸法律制度体系已经基本形成。

我国实施与世界贸易组织接轨的自由贸易政策以来，通过贸易协定与协议中权力的享受，中国比较优势得到释放，促进中国外贸的高速发展；通过义务的履行，中国国内市场环境大大改善，成为世界上最受外资看重的国家之一。外贸的高速发展和巨大外资的进入，大大推动了中国经济的发展和社会福利的提高。此外，它还促进中国的社会主义市场经济体制的完善；激励产业结构的调整；推动

各级政府部门和官员思维方式与执政观念的转变，加速了政府职能的转变；企业逐步摆脱“关系”学，学会依法办企业；企业经营和贸易行为逐步法制化，为走出国门进行跨国经营奠定了良好的法律基础；逐步学会利用世界贸易组织争端解决机制，维护中国企业的正当权益；市场经济文化、竞争、学习、法制等观念进入国民意识当中。

五、未来趋势：协调管理型的自由贸易政策

（一）未来趋势预测及原因分析

在当前金融危机后时代，中国在世界贸易组织主导的自由贸易政策基础上，确立协调管理型的自由贸易政策是中国对外贸易发展趋势的必然。原因主要有以下几点：

第一、作为世界贸易大国，中国更多涉及到与众多贸易对象的互动关系。中国作为贸易大国，既是优势，也面临挑战。优势是，贸易利益扩大，对世界贸易影响加重，参与全世界经济贸易规则权和话语权加大。挑战则是，中国的贸易发展要更多考虑与贸易对象之间的互动关系，要承担与之相应的责任与义务。为此，需要从宏观上协调与贸易伙伴贸易的利益，磋商和确定相互的贸易政策，明确权利与义务，再加以管理落实，保证双赢的实现。

第二、中国作为世界经济大国，社会主义市场经济体制的完善和经济全球化的广泛参与，注定中国要从贸易大国走向贸易强国。中国具有较多的比较利益和潜在的后发优势，具备坚定执行自由贸易政策的实力。自由贸易政策会使中国的比较优势和后发优势得到进一步发挥。反过来，它们又加速中国从贸易大国成为贸易强国的进程，为中国深化对外开放奠定可靠的基石，有助于“和谐世界”的构建。

第三、在中国对外贸易强势发展中，中国与世界各国在贸易上合作扩大的同时，竞争将会向全面和复杂化方向发展，中国遇到的贸易摩擦和争端将成为常态，并向纵深发展。协调管理型自由贸易政策有助于竞争和贸易摩擦的化解，阻止它们进一步激化和强化，寻求有效的应对措施。

第四、在激烈的竞争和贸易摩擦不断加多的情况下，中国不能以贸易摩擦对贸易摩擦，以贸易战对贸易战，相互报复和制裁；只能走协调、谈判、磋商和“平等互利、同舟共济”的道路。因为在“你中有我，我中有你”的相互依存下，和则两利，战则两伤。协商自当成为获取、维护贸易利益，寻求相互贸易利益和妥善处理贸易摩擦的上策。

第五、为真正落实贸易协调谈判的成果，防止只重视权利的享受，忽视义务的履行，导致贸易规则的失衡；改正我国对外经济贸易活动中轻视利益协调，重视协议签署，忽视落实管理的弊病。中国应该加强对贸易协定与协议规则执行的管理，使权利与义务落实，做到真正平衡，推动世界贸易健康地发展。

第六、克服世界贸易组织主导自由贸易政策在协调管理上的弊病。作为世界贸易组织中重要成员的中国应通过本身的协调管理，探索“自主治理”的改革途径，摆脱困境，帮助世界贸易组织强身。

（二）中国转向实施协调管理型自由贸易政策需要处理好四个问题

第一、提高和加强中国对外贸易产业部门的比较优势和竞争优势。没有竞争优势的支撑，中国的协调管理型自由贸易政策将受制于人。要充分利用和发挥已有的比较优势，努力和加强培育新的竞争优势，发展整体和综合竞争优势。

第二、建立协调管理的途径和机制。商务部门作为对外贸易的牵头部门处理好与相关部门、企业、社会中介组要织之间的关系，进行明确分工和相互配合。努力掌握并综合运用法规、谈判、斡旋、公关、“报复”和惩处的协调管理手段。

第三、提高协商管理的意识。各级政府、各种贸易主体、非政府组织，包括新闻媒体，要加强国际规则意识，市场规则意识，负责大国意识，以理服人意识，普及和利用规则意识；在处理贸易摩擦和争端中，克服“喜、怒、哀、乐”的情绪。

第四、认真履行参与的国际贸易规则。与世界贸易组织成员发生贸易摩擦和争端时，应以世界贸易组织规则和中国加入世界贸易组织文件为准，不能寻求规避和绕开的途径，更不能随意曲解和非议。