关于地方政府融资平台贷款的深层思考_地方政府融资平台贷款

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关于地方政府融资平台贷款的深层思考 地方政府融资平台是地方政府为了加快城市基础设施的投资建设,通过划拨土地等资产,组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,以政府的名义担保进行融资,并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。

一、地方政府融资平台贷款:必须引起高度关注的经济现象

(一)地方政府融资平台贷款数量大,增长速度快。地方政府融资平台数量很多,统计资料显示,全国共有各级地方政府融资平台8000多家。其次,地方政府融资平台贷款数量大,2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元;非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元,其中,短期贷款增加1.38万亿元,中长期贷款增加5万亿元;由于地方政府融资途径主要靠银行贷款,这里的中长期贷款多数投向地方融资平台,其贷款总量近3.8万亿元,地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升,占新增贷款总量比约40%。地方政府融资贷款中项目贷款占多数,占全部融资平台贷款比例已超过80%,即项目贷款余额近5万亿元。

(二)地方政府融资平台风险逐步凸显。地方政府融资平台对促进经济发展发挥了一定的积极作用,但随着融资规模的扩大,贷款总量的急剧增长,风险逐步凸显。

一是政府信用风险。由政府建立的融资平台主要的经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款,随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重,甚至完全脱离了财政的实际承受能力,资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方政府融资平台的数量和融资规模暴涨,地方政府债务负担加重,就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元,历年累计债务合计达到了11万亿元,地方政府融资平台的贷款已占地方政府收入的240%,地方财政赤字率高升。

只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转,影响政府信用度,损害政府形象,使得政府信用面临巨大风险。

二是资金信贷风险。银行在与这些平台合作过程中,即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司,但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度,导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题,使银行资金面临较大的风险。地方政府无论是依靠财政偿还还是依靠土地运作都根本不能满足偿债的需要,即便通过转期等手段违规操作也只是暂时缓解,风险并不能消除。

三是社会稳定风险。大量的贷款资金涌入地方政府融资平台,挤出了经营性企业的贷款资金需求;土地运作贯穿于地方政府融资的全过程,耕地保护风险加大,十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战。在后危机的经济不稳定时期,宏观经济一旦反复必然冲击政府财政,严重影响居民消费水平和就业率,无节制扩张的地方政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。

(三)地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注。地方政府融资平台隐藏着多方风险,已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》,确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要,防止贷款被挪用,并严格防范项目融资风险,此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的,必须采用贷款受托人支付的方式,规范了信托、银行、政府三方的大部分政信合作项目。2010年1月19日温家宝总理主持召开了国务院第四次全体会议,会议提出要更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用,尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险。同时中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方政府融资平台信用风险。社会各界也通过不同形式,表达了对地方政府融资平台融资的担忧。

二、关于地方政府融资平台经济现象的争论

(一)关于地方政府融资平台的合法性。认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是:2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。从商业银行角度来说,地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式,满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求,所以地方政府融资平台是具有法人基础的,合法的独立法人,可以从银行贷款。

认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分,贷款债权难以主张,地方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配,法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看:一种是以“打捆贷款”为代表,这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”,而我国《担保法》第二章第八条明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”,可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴,地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定,是国务院严禁办理的,银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化,是不具有很大的确定性的可能债权,按照现行法律,不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定,也是国务院所禁止的,因为质押标的一旦缺失,地方政府融资平台公司就不能按期还款,银行贷款无担保可言,而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款。

（二)关于地方政府融资平台的风险性分析。认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点:

1、投融资模式趋于多元化

2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门，政府资源分散在各投资公司，运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象，造成资源使用效率低下，而且当债务到期还不起债时，只能由财政部门归还。之后，地方政府在创立投融资平台时，普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。目前，地方政府投融资平台越来越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT(Build(建设)——Transfer(转让))、BOT(Build(建设)——Operate(经营)——Transfer(转让))、IOT(Invest(投资)——Operate(经营)——Transfer(转让))、BLT(Build(建设)——Lease(租赁)——Transfer(移交))等模式，这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高了国有资本的带动作用及运营收益，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

2、资产规模差异化

2009年5月末，全国共有地方政府投融资平台3 800多家，其中70％以上为县区级平台，资产规模小，注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限，难以承接大型项目的投资建设，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况，各地政府纷纷出谋划策，扩大公司规模，增强其融资能力。如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台，有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。如，河北省邯郸市采用“决策(委员会)+监管(委员会办公室)+平台(5家投资公司)”的模式，决策委员会独立于各部门之上，实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制；监管委员会实施监督；5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大，但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革，使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升，通过投融资平台投资的石(家庄)武(汉)铁路客运专线，已从银行获得3亿元贷款，并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。

3、我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。

可见,地方政府融资平台风险与金融风险息息相关,财政出资担保与银行信贷密切相连,一定程度上放大了风险倍数,地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。

认为地方政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同,政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性,其依据也有五点: 1.从政府不会倒的前提看,在金融危机时期经济面临下行的预期下,无论何种投资都充满风险,而地方政府融资平台贷款由政府背书,增加了还贷的信用额度。由于地方政府融资平台贷款以政府作为第三方担保,只要政府不倒就有还款的可能性。

2.从风险爆发的集中度看,为了满足城市基础设施建设需要,地方政府融资平台贷款的数量增加,大多贷款都是中长期贷款,而且是按照惯例分期还款,并非一次性还款,风险被逐年分散,并不会发生风险集中爆发的现象,从这一层面看,商业银行把贷款给地方政府融资平台是一种理性行为。

3.从贷款的偿还责任主体看,地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为,实际工作中很少追究个人责任;更何况融资规模大,贷款金额多,没有人能承担得起如此重大的责任,所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高,所以,对政府财政支付能力是否能担当起地方政府融资平台贷款风险的担忧可以在短期内消除。

4.从贷款风险的监管看,目前由财政部门设立的政府投融资决策委员会和监督委员会及办公室提前介入,负责对政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融资风险。

5.地方政府融资平台贷款风险比中小企业贷款风险小。中小企业受其资产规模的限制,抗风险能力较弱,经营效益不稳定,一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整,极易影响小企业的生存和发展,退出市场的概率较高,缺乏还贷保证,即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高,所以,地方政府融资贷款的风险相对于中小企业较小,是商业银行信贷对象区间内的择优选择。

(三)关于地方政府融资平台效用的评价争论 1.地方政府融资平台具有积极正面效果,利多弊少。第一,在新一轮的经济建设中全国各地积极投资项目建设,各级政府不断设立融资平台扩大融资规模,将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力、城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设,可以有效地将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源整合起来,提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快,2009年全社会固定资产投资224846亿元,比上年增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点,全年基础设施(扣除电力)投资41913亿元,增长44.3%。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基础设施,扩大了基础设施建设,增加了短缺产业的投入,加快了公共环境的改善,一定程度上惠及百姓生活,为下一步经济的转型发挥了积极的作用,为消费增长创造了更好的条件。

第二,通过地方政府融资平台扩大内需,保持经济平稳增长,推进内需结构调整。政府投资在建的项目持续的资金投入,要求资金渠道突破银行信贷,扩展到资本市场、信托计划等融资方式,减少了大量在建项目的融资需求与实体经济的挤出效应,带动民间投资需求,拉动经济复苏。市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。

第三,地方政府投融资平台通过创新协调政府的建设职能,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划、项目管理、项目维护等在统一的政府投融资体制机制下协调运行。

2.地方政府融资平台具有消极负面作用,弊多利少。第一,当前地方政府融资贷款责任制度并不明确,由此导致投资超过财政能力的增长,而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致,现任地方政府的债务规模远远超出其当前的财力,债务水平与偿还能力不相匹配,地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明,进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地方债务会对地方政府的信用造成负面影响,由于传导和贯通机制存在,地方政府融资平台信用问题也会对中央政府产生影响。

第二,对其它贷款主体的挤出效应。银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款,集中把经过严厉控制之后的贷款投放到已经开工的基础设施项目,其他经营性企业遭到信贷的打击,新增贷款中,其它类贷款占比相对下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入来偿还地方投融资平台的负债,因此在客观上推高土地价格,从而显著推动了房地产泡沫的形成,对社会经济产生严重影响。一旦地方政府融资平台破产,负债膨胀迫使地方政府选择加税,将会造成挤出民间资本、企业利润下降、失业增加、社会不稳定等负面影响。

第四,地方政府融资平台贷款属于地方政府的短期行为。目前GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重,地方政府官员在政绩观等的驱动下,通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩。进而地方政府官员在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金,形成了与财政偿还能力不匹配的债务。由于官员任期制度缺少对债务的负责机制,缺失债务偿还机制,各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金,盲目举债,对于前任债务偿还问题不重视,导致债务的增长缺乏有效的管理机制,债务蔓延积累成为政府重负。

第五,从当前地方政府融资平台贷款现状看,银行信贷资金已经脱离信用的基本规则和属性,充当财政资金职能用于城市基础设施建设与城市开发。信贷资金财政化的现象严重,一方面扩大了财政赤字规模,财政入不敷出,若再继续下去将会引起财政危机和政府信用的丧失;另一方面影响信贷规模的控制,赤字财政导致货币需求总量增加,在收紧货币政策条件下货币供给量却不增加,使经济产生一种通货膨胀缺口,引起价格水平提高,不利于宏观经济发展

(四)关于化解地方政府融资平台风险的路径 1.利用资产证券化化解地方政府融资平台风险。针对地方政府融资平台的风险如何化解,一种观点主张资产证券化化解地方政府融资平台风险。商业银行的信贷资产证券化可以保持或者提高核心资本充足率又将表内的部分风险资产移到表外。对于地方政府融资平台带来的风险,对于“增量”首先要规范,即在制度安排、产品设计上“开正门”,允许符合条件的地方政府发行市政债。对于“存量”由于各部门在定义上有差异,对统计也有差异,但“存量规模极其巨大”。通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题,使得存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来,进行资产证券化。即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。对利用资产证券化化解地方政府融资平台风险的现实性问题也有专家提出质疑,每一个国家的财政所能承受的赤字规模都有客观的界限,主要取决于发债规模、用途以及在运行中的管理和风险控制的问题。如果地方政府融资平台进行证券化,存在着导致经济震荡和货币危机的风险性。对于证券的认购,认购人的还债能力认证和风险的控制主体等问题,我国目前的证券市场成熟度还不能保障。最终可能新债压旧债,影响地方的长治久安和经济的持续健康发展。

2.主张运用财力消化负债还贷还息。加快地区经济发展速度,努力拓展财政增收空间,积累财政实力用于消化贷款欠款,树立新增财力首先用于消化赤字债务的意识。实行规范的部门预算和综合预算,并严格按预算执行。结合地方政府财政资金状况,区分轻重缓急,合理安排预算支出,适当安排财政专项还贷资金,制定新旧贷款本息还款计划,每年在预算内安排一定数量的资金用于偿债,并根据财政情况和还债需要逐年增加,逐步偿还地方政府融资平台的贷款本息。

对于地方政府是否有财力消化这个巨大的债务否定者也提出质疑,仅2009年上半年,地方融资平台的总资产达8万亿元,负债已经高达5.26万亿元,而这其中只有20%是地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资,其余筹资则主要依靠银行贷款,面临严重财政赤字的地方政府其财力不足以偿还融资平台欠下的银行贷款。

3.控制地方融资平台的新增银行贷款规模。将信用等级评价引入地方政府融资平台,限制地方政府融资平台作用的领域和范围,控制地方政府融资平台的银行贷款规模。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方政府融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。银行应当审慎的将地方政府融资平台纳入风险管理体系。严格监控项目资本金,深入分析实体企业贷款偿还能力,实时跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,综合把握融资平台的还款能力和贷款风险。对于巨大的债务存量问题可以通过债务重组的方式进行化解,重点明晰债务责任,分期偿还,分期调减,地方政府可根据具体情况酌情负责担保或划拨应急专款。

4.中央财政解决地方政府融资平台贷款负债。财政始终是政府履行职责的重要基础,是宏观调控的重要杠杆。财政支出是促进经济平稳较快发展直接和有力的手段,确保已经出台的各项政策尽快落实到位。当前地方政府融资平台贷款风险已上升为影响经济金融的重大威胁力量。财政支出应当把握重点,探索创新,推进财税重点改革,完善地方政府融资平台贷款偿还机制,更好地发挥财政保增长、保民生、保稳定的作用。但也应看到我国财政的现状,据财政部公布:2009年1-12月累计,全国财政收入统计数为68477亿元,同比增长19.5%;全国财政支出为75874亿元,同比增长25.4%;财政赤字约为7397亿元,较2008年我国财政赤字1110亿元而言我国财政赤字存量在增加。中央财政更应作用于拉动经济增长,例如加大对经济结构战略性调整力度,着力扩大内需,促进消费、投资、出口协调,毕竟经济力是综合国力的主要组成部分。

三、地方政府投融资平台存在的问题

(一)地方政府新增债务以投融资平台为主。债务风险急剧扩大

截止2009年5月，全国地方政府投融资平台的负债已达到5万亿元以上，这组数据只是估算。实际上，地方投融资平台的融资状况很不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况。地方政府投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大、投资回收期长、收益率低、见效慢，一旦投融资平台不能偿还贷款，便转化为地方政府的负债。当地方财政出现偿还困难时，或将转嫁为商业银行的不良资产，或最终将由中央财政偿还。

(二)投融资风险高度集中于银行等金融机构 尽管地方投融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，但从实际情况看，大多数地方政府投融资平台的财务状况不佳，资产负债率极高，不具备发行债券的资格。能达到上市融资条件的投融资公司也只有极少数，绝大多数投融资公司只有通过银行等金融机构贷款解决资金短缺问题。据测算，我国地方政府投融资平台的负债中80％都是通过银行信贷获得的资金。2009年8月。国家审计、银行监管等多部门密集调研政府投融资平台的授信总额、已发放贷款、贷款利率、贷款期限、资产负债情况及该级地方财政收入、当地GDP等信息。政府投融资平台之所以成为审查对象，与其在2009年上半年新增贷款中占比较大及其潜在的风险密切相关。

(三)地方政府对投融资平台的管理混乱

近年来，地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理，条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台，但在实际操作时，常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪些项目需要举债；财政厅(局)、人民银行负责贷款项目的审核；发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况；而举债的资金几乎都由财政部门偿还。各投融资平台不负责向财政部门报送财务报表，最终导致财政部门不了解各投融资平台的负债情况，各地投融资平台管理混乱的现象非常普遍。

四、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策 目前，全国地方政府投融资平台的运行情况要求我们构建符合中国国情的法律规范和管理机制，以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。针对我国地方投融资平台出现的问题，提出以下几点建议。

(一)制定投融资法律

随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，纷纷出台相关文件，规范本地区的投融资业务，但还没有制定统一的法律法规。目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。

(二)健全投融资平台管理体制，规范运作机构 投融资平台的运作效率如何，很重要的一点是管理体制是否健全，运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用，应建立中央和地方两级投融资管理体制，中央政府应成立中央投融资管理部门，负责全国性投融资业务，确定资金投放的方向和重点，指导和协调地方投融资工作，监督资金的使用和债务管理；地方政府设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题，接受中央投融资管理部门的监督检查，负责向中央报送财务报表，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。

(三)理顺投融资平台的债务管理体制

对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。针对目前地方政府投融资平台负债规模过大的情况，商业银行可对投融资平台的贷款进行贷款证券化，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。对未来地方投融资平台的筹资渠道，可采用发行地方债券、上市融资等方式。政府在发行债券时应首先考虑自身偿债能力，国际上一般认为，一个国家的外债余额不应超过当年出口收入的20％。据此，我国地方政府的债务规模也应限制在当年税收收入的20％以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式，扩大规模、创造上市或发债条件，并实现规模效益。此外，地方政府投融资平台应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营 参考文献：

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