当代中国的上访体制与社会稳定_上访体制的根源与出路

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当代中国的上访体制与社会稳定

关键词：信访制度、民意、越级、表达

涉诉上访制度是一项具有中国特色的政治制度，是中国政府根据中国特有的社会政体和社会发展情况，为实现民主法制、公平正义等构建社会主义和谐社会的目标所制定的一项特殊规定。近年来，随着司法部门对处理机制的不断完善和对结案标准的严格把握，涉诉上访的满意度呈现出逐年提高的趋势。但由于各种原因，仍存在不少对上访结果不满意的现象。恶性事件也时有发生，为维系社会稳定，进一步改革上访体制已刻不容缓。

一、我国古代上访制度

在史书记载当中，上访现象非常常见，甚至还有人将状告到皇帝面前。在影视剧中，我们也经常会看到“击鼓鸣冤”的情景。在中国古代，民情上达的渠道是多种多样的，其中以直诉记载为多。

所谓直诉就是古代直接向皇帝或中央相关部门申诉的一种司法制度，也就是人们通常所讲的“告御状”。

据《史记》卷10《孝文本纪》和卷105《扁鹊仓公列传》记载，在汉朝有一个叫淳于意的名医被人诬告被判“肉刑”，将到长安去受刑。淳于意膝下无子，小女儿缇萦为了救父亲毅然决定跟随其父到京城长安。

来到长安后，父亲被打入了天牢，年幼的缇萦情急之中竟然想出了一个异想天开的主意，那就是直接给皇帝写信。她在信中详细讲了父亲入狱的来龙去脉，并写道，为了救父，我愿做一名官奴婢，以赎父亲的刑罪。缇萦的信很快便送到了文帝的手中。文帝看罢，被这个小女孩的孝行所感动，随即赦免了淳于意的刑罚，又下令废除了肉刑。

缇萦上书救父的事迹很快传遍了大街小巷，人们在钦佩缇萦的孝行和文帝的从善如流之举的同时，也对汉代的这种较为宽松的直诉制度大为赞许。一个普通的百姓来到京城，竟然可以直接给皇帝写信，而且这封信还会毫无悬念地交到皇帝的手中。这种民情上达机制，在当时的确是非常先进的。

缇萦为了救父，采取的是给皇帝上书的形式。而据传说记载，早在尧舜之时，便已出现了“进善旌”、“诽谤木”以及“敢谏鼓”等直诉形式。西周又设立了“路鼓”和“肺石”。秦汉时设有公车司马，专门负责接待直诉事务，同时还出现了“诣阙上书”、“邀车驾”等形式。从魏晋开始，正式设置了“登闻鼓”制度。唐代武则天时还设立了匦使院，使直诉制度渐趋制度化和正规化。

中国古代之所以要在正常诉讼程序外另设直诉制度，主要是为了减少冤案，弥补法律制度的不足，同时也是中央朝廷和皇帝了解民情民意的一条重要渠道。那么，是否就是说百姓如果有了冤屈，只要通过直诉便可轻易解决问题？中国古代的直诉制度究竟有无限制呢？

古代打官司一般遵循从地方到中央的逐级上告制度，如果越级上告，则为非法行为。只有在各级司法部门均不受理的情况下，才能够诉诸直诉。而且，直诉的案件必须是重大的刑事案件，像一般民事案件就不在直诉之列。

直诉的成功与否取决于两个条件：一是接受诉状的部门是否真正把相关工作落到实处。具体来说，就是他们是否能够及时准确地将民情上达到皇帝及相关部门；二是作为最高领导者的皇帝及各级相关官员对民情的重视程度。前述缇萦上

书救父源自汉文帝对民情民意的尊重，从而采取了有利于上诉者的举措。

二、当下上访现状

根据有关机构的统计数据，从1994年起全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大，并且在长达十几年的期间内持续递增；近几年越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府。

在这样的背景下考虑对策或信访制度改革，人们自然会提出以下思路：为了缓和上访潮对国家权力结构的冲击，首先应该限制集体上访和越级上访，同时整顿基层信访机构，力争就地解决问题，为此还需要进一步加强各级信访机构的实权、责任制以及督促系统。自2005年5月1日开始施行的《信访条例》修订本，正是这种逻辑关系的再次确认和更具体的表现。例如，条例规定采取走访形式的申诉只能对具有处理权限的本级或上一级机关提出，不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访（第16条）；走访的人数或者代表人数均不得超过5人（第18条）；为了缩小走访比率，鼓励以信函、传真以及电子邮件形式进行申诉，并建立全国信访信息系统（第9条、第11条、第17条）；信访工作坚持分级负责与主管单位负责相结合的原则以及依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则（第4条）等等。归根结底就是要改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对信访实现属地管理、逐级化解。但以上规定显然还存在一些疑问有待解答。

关于信访制度的初期文献明确指出：“对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交机关。”不言而喻，当时的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的行政司法体制中的越级申诉、进京鸣冤（“直诉”或“京控”）等也一脉相承。正如美国学者欧中坦教授在一篇分析中国近世的“告御状”现象的法制史研究论文中所分析的那样：“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。对于作为宇宙和谐的最高捍卫者的皇帝而言，上诉之所以重要，不仅是因为它们有助于维护这种和谐。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来。”①可见下情上达、上行下效是从京控到信访的各种制度设计的核心价值。在这样的涵义脉络中，为了维持和加强中央集权的管理方式，越级陈情、上告乃至直诉本来是应该受到鼓励的。何况寻找不同门径去诉苦申冤求解决的过程本身也是一种宣泄方式，因此在理论上，信访网络的“路路通”结构可以避免民怨郁结、不满逐步累积成为爆炸性的破坏力量。如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也会在中下层官僚自行其事、互相结托之余使中央政府面临基础失控的危机。

但是，在另一方面，如果大多数诉求都涌到中央，而不能在地方各级机构得到妥善处理，那不仅有违初衷，也超出上层专职部门的负荷能力，还意味着信访制度甚至统治秩序整体正面临基础空虚的危机。

三、解决之道

在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。为此可以进一步动员的权威资源不外乎公众传媒的舆论压力和人大常委会的权力，两者都以民意为基础，符合建立信访制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政监察部门处理同一事项的覆辙。由此可见中国信访机构改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。

一、明确责任，归口管理

个别法院工作人员工作效率低、办事不力是造成涉诉上访者继续上访的一个普遍原因。认为法院工作效率低，办事不力是诸多信访者继续上访的一个普遍原因。为了切实维护社会稳定，应按照中央政法委“人要领回去，事要解决好”的要求，本着党组统一领导、一把手负责、谁主管谁负责、谁承办谁负责和分级负责、归口办理、属地控制的原则, 是哪个部门的事由哪个部门解决，是哪一级的事由哪一级解决，将任务责任到具体到单位，明确到具体承办人，并要求限期解决。要结合法院审判工作实际，成立涉诉信访领导小组，制定的各种制度（工作例会制度，领导包案责任制，特殊案件的协调制度和一些具体的奖惩措施等），确保工作的顺利进行。

二、律师参与、维护公正

目前，司法机关在处理涉法上访问题上，往往充当既是运动员又是裁判员的双重角色。有的上访当事人文化水平低或片面理解法律规定，再加上审判人员在办案过程和法律文书中说理不够，使当事人对法院公正裁判产生怀疑和曲解，又不能接受接待人员的答复和解释，从而形成长期苦苦纠缠的恶性趋势。如果引入司法机关外的第三方，即没有担当直接参与审判的角色的律师，就能够公平，公正地直接向上访人提供法律咨询、法律援助等法律服务，有针对性地做好信访人的思想工作。因此，引入律师的参与，有利于增强法律和审判结果的公信力，应当是解决涉法上访问题的发展方向。

三、减少诉讼，强化调解

在中国社会的转型时期，各种社会问题具有交错性和复杂性双重特征。每一个具体社会现象的发生，都是与其他的社会制度和现象相互联系，相互作用的。单纯依靠法院解决所有的纠纷和矛盾，既浪费了上访者和国家大量的财力、物力，也不利于问题的有效解决。如果我们能够在基层和社区建立健全一个民事调解组织，选拔一些在地方上懂法律、公平、正直、有威信的人担任调解员，应该有相当一部分人不会选择上访。要充分调动我国多层次的社会矛盾纠纷解决机制的职能作用，特别是人民调解，民间仲裁等作用，充分发挥群众自治组织的功能，把矛盾问题解决在基层，解决在社区。要教育广大群众，法律不是万能的，也不是解决问题的唯一途径，要想解决自己面临的社会纠纷和矛盾，应该是调解、诉讼、仲裁、诉讼等多种法是相互配合，选择非诉讼途径解决纠纷，可能效果更好。

四、耐心答疑、正确引导

在大力推行依法治国，建设社会主义民主法制、构建和谐社会的形势下，广大群众的权利意识不断觉醒，越来越注重用法律武器来维护自己的权益。但由于他们在掌握和理解法律法规方面经常存在不全面、不准确等现象，加之个别法院工作人员的语言表法方式和待人处事方式不够合理、不够亲和，结果很容易导致涉诉上访者对法院的判决以及执行程序产生误解，甚至产生对法院乃至法律的不信任。针对这种情况，法院工作人员应本着高度负责的原则，耐心细致地向上访者解释国家政策和有关法律法规，引导他们避免采取过激行为，走正确解决问题的道路。对待法律知识欠缺的上访者，要特别注重把政策形象化、具体化，多用

身边的事例说明道理，多用大众的语言缩短与上访者的心理距离，获得对方的认同。

结论：关爱弱势群体、保障弱势群体权利

上访群体是一类特殊人群，大多数属于弱势群体。社会各界应该关注，正视他们的存在。在农村，要改变以往救助工作的局限性，更多的关注弱势群体的生活质量和素质的提高。要建立健全民主管理制度，依靠和发动村民，制定符合本村实际的村规民约，加强农村的基层民主政治建设，让农民有怨有地诉，有怨有人助，使民意能够顺畅的表达，使群众能够感受到来自政府和社会的关注和体恤。对城镇失业者、下岗工人等弱势群体，除了完善已有的救济机制外，要积极探索新型的社会组织参与信访代理制度，鼓励和扶持各类非政府性的社会新型组织逐渐介入到信访代理领域，如社会义务工作者，律师等，让他们承担起对弱势群体上访者的心理疏导、法律援助、政策质询和社会关怀等工作，减少群众因对政策的误解而引起的上访活动，维护社会稳定，促进社会和谐。

① 欧中坦《千方百计上京城：清朝的京控》（谢鹏程译），《美国学者论中国法律传统》473页（高道蕴、高鸿钧、贺卫方中国政法大学出版社，1994年）