城市地下管线运行管理的英法经验_浅谈城市地下管线管理
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城市地下管线运行管理的英法经验
英法两国同为世界上最先发展地下管道的国家，由于进入现代化的时期较早，其建设具有现代化意义的地下管线历史也较其他国家悠久，因而在城市地下管线建设管理方面的实践经验也更为丰富和值得借鉴。
一、城市地下管线运行管理的英国经验
英国是世界上最早建设地下管道系统的国家，伦敦多数上下水管道系统甚至还是维多利亚时代铺设的[1]。被誉为“世界上最伟大的建筑师”、为2012年伦敦奥运会创造了高达394英尺（约120米）雕塑的塞西尔?贝尔蒙德，曾从自己理解的角度评出了世界十大建筑奇观，其中包括了佛罗伦萨大教堂弯顶、胡夫金字塔等，但上榜的伦敦建筑竟是终日不见天日的下水道。
18世纪时，伦敦的排水系统十分糟糕。直到19世纪中期，还因落后的排水系统而导致地下水受到严重污染，引发霍乱流行。在1849年的霍乱疫情结束后，首都污水治理委员会任命约瑟夫?巴瑟杰爵士为测量工程师，以确定城市排水系统未来如何改进。1856年，巴瑟杰承担了设计伦敦新的下水系统的任务，但其经过数次修改后的计划连续5次被否决，直到1858年夏天，因伦敦市内的臭味达到有史以来最严重的程度，伦敦市政当局迫于压力才同意了巴瑟杰的改造方案。伦敦地下排水系统改造工程1859年正式动工，1865年完工。经过改造后的下水道纵横交错，排水管网长度达到2000公里，里面甚至可行船，可以开汽车，便于清淤。工程完成当年，伦敦的全部污水都被排往大海。由于将污水与地下水隔开，伦敦下水道改造意外地解决了导致霍乱的水源问题。从此以后，伦敦再也没有发生过霍乱。
伦敦下水管道的最初历程可以看作是整个英国地下管道发展的缩影。据英国国家地理测绘局2006年统计数据显示，英国现有城市地下管线总长达到470万公里[2]，相当于从地球到月球来回10余次。英国最古老的管线埋设于200多年前，现代的电力、煤气、通信线路等管道系统也都有上百年的历史，如今早已经不知道确切位置。英国每年要在马路上挖400万个洞，耗资10亿英镑。但由于没有准确的位置图，其中大部分都挖错了地方。每年都有30到40名施工工人因为意外挖到地下电线而遭电击受伤[3]。
（一）法律严格限制道路管线作业
在管线作业的占道掘路方面，英国的相关法律规定得相当严格。首先，公共道路或地产必须向市政府申请，如果要掘路，一次长度不能超过30米。其次，政府同意后，必须查明施工方位内其他单位（主要包括电力公司、煤气公司、电话公司等）管线的具体位置，防范施工破坏管线事故。不仅在施工过程中，而且在施工结束后1年内，任何因施工引起的问题，施工单位都要承担法律责任。最后，施工单位开挖道路埋设或维修地下管道，还不能干扰公共交通。因此，许多公司进行管道施工时，先要与公共汽车公司进行协商，尽量将施工时间避开交通高峰。如果公共汽车不得不绕道行驶，施工单位要负责提前贴出通知，用醒目的标志标明临时站牌的位置，并尽一切努力将施工影响降低到最小程度。此外，在施工地点周围安放的各种交通警示标志也都由施工单位按规定设置；如果设置不清楚，引发交通问题，施工单位要负责解决和赔偿。例如，因为施工导致居民无法在自己原有的车位上停车时，施工单位必须负责为居民寻找一个新的车位，否则该居民如果因没车位而违章停车，施工单位得为其支付罚款[4]。
（二）环保理念贯穿于地下管线的各个阶段
不论是地下管线的规划、建设阶段，还是地下管线的运行（维护与管理）阶段，管线及其内部介质对环境的影响始终是英国规划部门、市政管理部门的考虑重点之一。例如，在雨水管理政策方面，英国构建了以可持续排放体系（SUDS）为核心的“多层次全过程控制”管理模式，该模式涉及的法律规章主要包括三个部分：规划阶段相关的规定、建设与维护管理相关的规定、可持续排放体系的监管规定[5]。又如，政府高度重视运用环境保护立法手段，有效推进石油天然气管道建设项目的环境管理工作，其涉及石油天然气管道的环境保护法律法规主要包括四个方面：一是管道建设前的环境准入管理，包括环境准入条件；二是管道项目的环境影响评价；三是管道建设和运营过程中的环境管理；四是管道的安全退役。
（三）积极运用现代信息技术强化管线道路作业管理
2006年，由专门负责公共设施事务管理的英国贸易产业部牵头诺丁汉大学、利兹大学以及19家公司联合开发一种名为“VISTA”的可视化集成系统，其主要目的是通过在电脑中绘制三维立体的综合管线视图，从而为有效减少因无法确知管线的确切位置而盲目掘路、重复掘路、无序掘路、提高挖掘工作效率及挖掘施工中的外力损坏管线事故的发生提供技术支撑。该项目历时4年，耗资220万英镑，由英国国家地理测绘局负责项目的具体实施。
二、城市地下管线运行管理的法国经验
在法国，谈及地下管线，最闻名于世的或许就是其下水管道了。法国从19世纪就全面开始建设排水网络，至今已拥有近30万公里专门用于收集和输送污水的地下管道，尤其是巴黎自1850年开始修建至今的达2347公里的下水道，堪称世界上最完善、最现代化的下水道，其中一段还被开发成世界上唯一的“下水道博物馆”，是巴黎乃至法国人的骄傲，也是全球各地游客的观光胜地。法国还有其他类型的地下管线，规模也不小，例如油气及化学危险品管道总长就约为5万公里。另外，随着美化市容进程的不断深入，法国的架空线入地工程也快速推进，致使地下管线规模成倍增长。例如，据法国国家电力公司介绍，尽管法国目前的地下输电线路只占总线路长度的三分之一，落后于它的邻国英国与德国，但从2009年开始，95%的新建线路都采用地下铺设，每年的平均铺设长度为3000公里。在地下管线运行管理方面，法国主要有以下做法和经验值得学习和借鉴。
（一）推进统一立法及机构整合以有效实施地下管线管理活动
在法国，仅在油气及化工类管道的管理方面就涉及多个法令及多个政府管理机构。为此，法国于2006年前后就开始酝酿推进统一立法工作，不断化解各类法律法规条文分散以及相互之间存在一定程度的冲突问题，实现法律法规之间的协调统一。例如，继2006、2010年专门针对油气及化工类管道的监管审批问题进行统一立法后，2012年5月又颁布了一个新法令，即《燃气、碳氢化工类公共事业管道的申报、审批及安全法令》，对油气及化工类管道的申报、审批及其他安全监管事项的统一立法问题又做了进一步明确和规范。新法令运用通用性条文对管道的设计、建设、施工、运行及经营、监管、维修抢险以及暂时或永久停止使用等各种行为所涉及的管道安全管理、环境保护等方面进行了明确规范。
同时，为配合立法统一的进程，法国还积极推进有关机构的整合力度，增强不同机构之间的协调关系，以实施更有效的政府监管活动。当前，油气及化工类管道的安全管理事务主要归法国生态能源及可持续发展部下设的“环境与可持续发展总理事会”负责。
（二）通过强化政府监管力度来防范管道施工破坏
2007年底至2008年初，法国连续出现多起天然气管道事故，引起了社会各界的极大关注。据统计，在法国及欧洲大部分国家，大约半数以上的管线安全事故均由施工破坏导致。
针对此现象，2009年初，法国内政部、生态能源及可持续发展部以及其他相关部门负责人就如何减少、防范地下管道安全事故的发生、提高各类工程施工安全问题进行了磋商，并制定了一个新的行动方案，实施了一系列相关措施，具体包括：
设立专职部门，帮助施工单位掌握管线网络的确切位置；
建立一个观察机构，负责管理信息的传递以及宣传活动；
施工前，施工单位必须通过勘测手段，弄清管道确切位置；
有关人员或机构必须根据周边环境制定一份安全事项书，供市政府及其他施工单位参考；
在管线周边施工时，必须采用相应的特殊技术，以符合周边管线环境的安全防护要求；
加强施工前及施工过程中应急预案编制，制定相应的预警和消防措施，做好各种准备，如随时停工及其他相应的工作安排，从而增强施工现场的事故应急处理能力；
将天然气管线事故的管理纳入到“法国国家市政安全预案”中；
突发事故发生时，要明确人员责任，将管线安全事故造成的破坏降到最低；
加强对相关施工作业人员（尤其是重型机械的驾驶人员）的培训与教育，特别是天然气管线相关安全法令条例的宣传普及；
对现行管理法令进行修改和完善。
（三）多管齐下治理井盖失窃
2009年前后，由于国际市场上金属原材料价格急剧上涨，各种金属废品的收购价格也随之上扬，诱人的价格引发了井盖买卖市场的出现，这导致法国一些城市出现了井盖大面积丢失的现象，十几个甚至上百个。之前，除了少数人将有艺术色彩的井盖作为艺术品收藏而出现井盖缺失之外，还未出现过如此规模的井盖丢失问题，这让当地政府市政管理部门深感头疼。
为有效治理这一问题，最大程度减少因井盖等公共设施缺失造成的人身伤亡及财产损失案件，法国政府相继制定了一系列预防措施。
第一，采取严厉措施打击、防范井盖偷盗行为。法国政府围绕加强敏感场所设施保护、潜在犯罪人群的监管、控制金属废品销售渠道等多个方面采取了相应措施。例如，通过身份验证加强金属废品回收行为，规范市场，任何出售、转售铸铁类废品的人，必须出示并登记身份证件。又如，加强民用井盖的编号备案管理，通过明示该物品属于市政财产，给偷盗者的销赃制造麻烦。
第二，各地政府不断加强井盖设施偷盗行为的处罚力度，例如，法国南特的一个盗贼，因偷盗了500个井盖而被处以15个月的监禁。
第三，涉及到金属盗窃的各个政府部门共同构建了一个信息平台，专门用于提供和交流相关信息、经验及管理措施等。同时，责成相关部门发现井盖丢失以后必须以最快的速度加以更换，并在井盖补装完毕前做好相关安全措施，如在井口周围用其他障碍设施加以隔离，并放置明显的警示提醒标志，条件容许的情况下最好能设专人看护。
参考文献：
[1]徐春昕.英国马路施工不能扰民.中华建设，2005（4）： 59.[2]Ordnance Survey.Ordnance Survey vision helps shape a VISTA for underground aets[EB/OL].2013-10-12.http：//www.ordnancesurvey.co.uk/about/news/2006/vista.html.[3]刘妍.英国绘制地下管线图[N].环球时报，2006-3-29： 5.[4]徐春昕.英国马路施工不能扰民[J].中华建设，2005（4）： 59.[5]李俊奇、刘洋，等.城市雨水减排管制与经济激励政策的思考[J].中国给水排水，2010（20）： 28-33.（责任编辑：赵静）
