城市社区建设与管理（小编推荐）_社区建设与城市管理

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城市社区建设与管理

随着乡土社会的逐渐远去，中国在快速的城市化进程中正在迈进一个城市社会。在乡土社会中，人们安土重迁，较少流动，彼此之间相熟到能通过足音判断对方是谁而无须询问对方姓名。在这个封闭的、缓慢的熟人社会中，人们彼此信任，守望相助。然而，现代化的进程不断将乡村的边界模糊，农民的身影更多地开始出现在城市。在城乡二元分割的中国社会中，做一个城市人曾经成为数代农民苦涩的愿望。如今，越来越多的农民进入城市谋生、生活。在这个急剧转型的时代，城乡之间关系的变动不仅给个人生活方式、思维方式产生冲击，之于国家治理亦带来新的挑战。在此背景下，城市社区建设都正在成为我们时代的主题之一。

一、社区：国家治理单元抑或共同体

社区是当前学术界和实践界出现频率较高的词汇，但对理解却不尽一致。理解社区，我们首先应探本溯源，从德国学者滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855-1936)谈起。一般认为，滕尼斯在其代表作《社区与社会》(gemeinschaft and gesellschaft／community and society)中首次提出社区并将之与社会相对。

在滕尼斯看来，社区是指由自然意志(表现为本能、习惯和记忆)推动的，以统一和团结为特征的社会联系和组织方式，它以血缘(家庭)、地缘(村庄)和精神共同体(友谊或信仰团体)为基本形式。社会则是由理性意志(表现为深思熟虑、决定和概念)所推动的，有明确目的并以利益和契约为基础的社会联系和组织方式，如现代政府、政党、军队和企业等。在鲍曼看来，社区是一个温馨的地方，一个温暖而又舒适的场所，在社区中，我们能够互相依靠对方。那么在高速流动的现代社会尤其是城市中，社区何以可能则显然成为一个问题。关于社区的命运存有三种争论。

社区消失论：齐美尔认为都市依靠规模庞大和结构复杂的科层组织来运作，城市经常变化的环境和科层化的组织运作改变了都市人的精神生活和人际关系的性质特征，大都市人是理性和功利主义的。沃思提出大都市的三个典型特征是人口多、密度高和异质性强；城市中高度专业化的劳动分工破坏了传统社区共同体的团结，都市人的初级社会关系是非个人的、短暂和零碎的；他们不是由团结、亲密的邻里或社区连结起来，而是由薄弱、无条理的次级社会关系网连结起来的。齐美尔和沃思的观点对北美社会学界以及他们所代表的芝加哥学派产生了巨大的影响，其后北美社会学对城市大众社会的论述，以及对城市社会各个侧面和城市社会问题如贫穷、犯罪、迁移等的研究都反映出亲密人际关系与社区支持和团结缺失、社会失序、个人主义泛滥等城市社会特征，从而或多或少地强化了社区消失的论断。

社区继存论：一些社会学者指出,社区消失论暗示了社会分工和科层化与个人的初级社会连带之间具有某种潜在的负相关。他们认为社会分工和科层化并没有弱化和割断个人的初级社会关系，人类能够在任何社会环境下继承传统同时适应新环境来建构社区。他们在20世纪中期提出了社区继存论。刘易斯和甘斯对少数族裔聚居区———“都市村庄”的研究指出，亲密关系、社区团结和认同依然存在于城市某些地方，大都市的分工专业化和科层化并未破坏这些社区的特质,因此在他们看来社区没有消失，而是继续存在。

社区解放论：社区解放论放弃了社区必定具有某个特定地域范围的限定前提,把社区考察的关注点放在个人和组织的关系联结形态上。他们的研究指出，城市化改变了社区和个人关系的形态，它不再是紧密的、团结的和在空间上固定、重叠的，而是在空间上扩散的、关系的节点少、关系的强度较弱和多元化的，但是它对都市人来说仍然是社会化、获得社会支持和社会资源的重要来源。换句话说,从个人社会关系丛的角度来看,社区已从具体的地理空间中释放出来。社区解放论者主张以个人社会网的范围来界定社区的范围,正如韦尔曼所主张的:“把社区视为个人关系的网络”。

从德语的“Gemeinschaf”经由英语的“community”再到中文的“社区”，“社区”概念在转移过程中已和滕尼斯意义上的“Gemeinschaf”有所不同。滕尼斯原先在社会整体关联方式意义上的概念所指逐渐演化成具体的地域性生活共同体，同时也是一个带有正面评价甚至浓厚道德色彩的概念。最早对社区做出翻译的费孝通对之定义为：社区是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个生活上相互关联的大集体。当代具有代表性的社会学者郑杭生认为，社区是进行一定活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域。学术界尽管对社区的理解不尽一致，但基本上止于表述上的差异，其实质基本趋同。当前我国所讲的城市社区建设，其社区概念来自于《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）。《意见》指出：社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。在学术界抑或官方，社区并没有一个公认的定义，但在各种定义中社区一般包括四个要素：具体的地理空间、人口、关系丛和社区团结或认同。在当前城市社区建设的各种话语中，社区既作为国家治理单元存在亦具有共同体意义，社会学研究中的社区更多地指以邻里关系为主体的自然社区，在国家政治实践中，社区主要指城市基层行政辖区，可以指街道辖区或居委会辖区。两者在实际划分时在某种程度上趋向一致，行政社区的地域范围一般比自然社区更大。

二、中国社区建设的两种不同的理论取向

城市社区建设已经成为当下中国政治和社会生活中重要的主题之一。那么如何理解城市社区建设，这取决于对社区概念的理解也取决于建设者的目标和追求。当前学术界关于城市社区建设主要存在两种基本取向：一是国家中心论下的基层政权建设取向，一是社会中心论下的基层社会发育取向。从根本上，国家与社会之间的关系变迁影响着城市社区建设的取向及实践。

第一种理论取向可称之为“基层政权建设”取向，它的目标是重建城市基层社区中的带有指令性的行政协调系统，即国家通过完善和强化基层“条”“块”行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的“基础性权力”。（帝国时期，天高皇帝远，皇权不下县）用政治学的话说，就是国家在事实上渗透基层社会，在其管理的领域内有效贯彻其政治决策。这种理论取向倾向于把社区建设过程看作是国家不断渗透基层社会的过程：国家力图发展和完善原本处于再分配体制次要位置和行政末梢的“街居制”，从而将国家的行政管理的重心从“条”上的单位转变为“块”上的社区，并通过调整和理顺基层政府机构中的“条”与“块”之间的关系，提升“块”在处理社会事务时协调各相关职能部门和社区组织的能力，“块”正是社区党建的核心方位。这种理论取向所关注的问题是国家权力向基层社会延伸的过程以及在此过程中碰到的约束。对此，有研究者指出，当前政府主导的以社区制度建设为方向的城市管理组织体制改革，正悄悄地使城市基层社会的组织和权力分化发生重要转变；基层政府的许多政策创新与组织创新都明显地促成了街区权力的分化、重组，以及街区内的行政权力由虚拟状态向一级政府实体化的转变。

第二种理论取向可称之为“基层社会发育”取向，持该理论取向的学者将社区建设的过程视为构建“社区共同体”的过程，因此提出加强社区自组织的建设和营造社区认同。根据这种理论取向，基层社会发育是普通市民在政府主导下，利用正在形成中的市场社会所提供的“自由流动资源”和“自由活动空间”，构建相对独立于国家的具有一定自主性的“自组织空间”，从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统。这一理论所关注的重点领域是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系。倾向于该理论的社区建设者和学者们普遍认为，通过大力培育社区自组织，社会将以自下而上的方式型塑社区组织关系和权力秩序，进而在宏观上对国家与社会关系产生影响。

上述两种理论取向所关注的基层社区建设的过程，其实在时空上并不是分离的，而是密

切联系的。也就是说，中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程：一方面随着社区建设，来自于市场、民间社会的力量获得了更大的体制性空间，并初步形成了自身的资源汲取、获得机制与利益表达途径；另一方面国家通过社区建设，使基层政权建设不断加强，政权重心进一步下沉。由于这两个过程的持续双向互动，城市基层社区在最近几年悄然地发生了一些变化，其中最典型的变化有两个方面：其一是社区作为一个满足居民生活、居住需求的实体，其资源供给系统显得越来越复杂，政府组织、市场组织以及林林总总的社区自组织都成为这些资源的供给方；其二是社区层面的公共事务越来越依赖一种由多个相关组织参与的决策和执行体系。这些变化意味着“街居制”下的政府单一的主体管理模式逐渐朝向一个新型的“共治”模式演变。

三、城市社区建设的历史实践

新中国成立后，我国城市基层社会管理体制经历了从“单位－街居制”到“社区制”的历史变迁。改革开放后，城市社会实践的结构性巨变把社区从基层社会管理体制的边缘推到了中心地位，并赋予了我国社区建设的双重使命。

（一）“单位－街居制”的运作模式

单位制源于中国共产党在战争年代建立的针对“公家人”的供给制度，即对包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业单位成员在内的公职人员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。新中国成立后，随着党的组织系统向一切社会组织延伸，这种“公家人”管理模式得以延续，并发展成为适应计划经济体制、融政治、经济、社会功能于一体的特殊社会组织形式单位制。我国城市居民的生产、生活全方位地纳入到了工厂、机关、企业、学校等“单位”的轨道，由单位解决城市居民的一切问题。在单位内，各类劳动组织根据国家的总体计划对劳动者进行劳动分工，进而按照一定的标准向他们分配所需要的社会资源，向他们支付各种生活必需品，并组织他们开展本职工作之外的政治和社会活动，同时对他们实行较全面的管理。从社会资源配置模式看，单位制最明显的特征就是“行政制”，即通过政府的行政力量按照单位和单位成员的行政级别自上而下配置资源。在一个城市社区中，社会成员总是隶属于一定的单位。单位通过为其成员提供各种各样的社会服务来满足单位成员基本物质的、精神的、政治的、文化的等各方面的需求。一社会成员进入某一个工作单位，那么他的基本需求的满足与实现以及在社会上行为的权利、身份和地位就有了最根本的保障。单位制的建立使得国家实现了对体制内人员的有效管理，实现了国家对基层社会的有效整合。但是，单位制发挥作用的范围是仅仅限于有单位的人，为了对于大量游离在单位之外的人员（如社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等）进行有效管理，街居制应运而生。1954年12月，第一届全国人民代表大会常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式确立了我国街道办事处和居民委员会的性质、地位、作用和设置，“动员居民响应政府号召并遵守法律”是居委会的重要职能之

一。到1956年，全国各地相继完成了街道办事处和居民委员会两级组织的组建工作，从此“街居体制”和“单位体制”一起共同构成了我国城市社会的基层管理体制。在“单位－街居制”的架构之下，“单位制”和“街居制”经过一段时间的齐头并进、各自发展、平衡运行后，单位制逐渐占据上风。大致从1958年后，随着社区单位化和单位社区化双向运作速度的加快，单位社会进入全盛时期，越来越多的人进入到单位，而游离于单位之外的人群越来越少，“街居制”越来越萎缩，到文化大革命时期，社区被彻底边缘化。因此，可以说在计划经济时期，“单位”是居于主导和中心地位的，而“街居”则居于辅助和边缘地位。

（二）城市社会实践结构性巨变与“社区制”的兴起

以单位制为主、街居制为辅的城市基层管理体制是与计划经济体制紧密联系在一起的。改革开放后，随着计划经济向社会主义市场经济的转型，我国城市社会发生了深刻的结构性

变革，传统的“单位－街居制”模式随之瓦解，“社区制”随之兴起。

首先，城市化的飞速发展使得城市规模和人口结构发生了巨大的变化。20世纪80年代以后，随着城乡“二元体制”及“户籍制度”的松动，人口流动进入控制松动阶段。伴随着城市化的快速发展，城市流动人口也开始大量出现。特别是自上世纪90年代以来，随着城乡差别的加剧和二元体制的进一步松动，大量农村剩余劳动力涌入城市，使得城市流动人口空前增加，城市的人口结构也发生了很大改变。对日益剧增的庞大城市人口特别是流动人口进行有效管理和服务，需要一种新的组织形式。

其次，单位制的逐渐解体使得“单位人”迅速向“社会人”转化。随着社会主义市场经济体制的逐渐建立，传统的单位制不可避免地走向了解体。三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等非“单位”性质的新社会组织和新经济组织的出现，使得单位不再是人们就业的唯一选择；国企改革后，出现了大批下岗失业人员，他们不再受到单位的庇护；劳动用工制度和社会保障制度的改革也逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单位之间的关系越来越松散，大量“单位人”开始向单位外流失。总之，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，即使仍然留在单位内的职工，对单位的依赖也越来越少，单位所能够提供的福利也越来越少，单位的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能正在弱化，居民与单位之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展，单位的生活空间功能逐渐被剥离而蜕化为单纯的生产空间。

再次，政府职能的转变对城市社区建设提出新的要求。在计划经济时代，政府集不同角色于一身，成为社会生活各个领域组织、领导、管理的唯一主体，兼具政治、经济、社会三位一体的功能，而单位制正是这种体制运行的基本形式。改革开放后，通过经济体制改革和社会体制改革，先后经历了“政企分开”、“政社分开”、“企社分开”等过程，对政府的权力进行了一些必要的调整，逐步把原来政府“办企业”、“办社会”的职能剥离出来，分别交由市场和社会承担。从“无限政府”向“有限政府”转变的过程中，传统的“单位－街居制”面临冲击。在这种冲击下，政府必须寻找到新的城市治理模式。

城市社区建设的目标：

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）指出，在五到十年城市社区建设的主要目标是（:1）适应城市现代化的要求,加强社区党的组织和社区居民自治组织建设,建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区,构建新的社区组织体系。(2)以拓展社区服务为龙头,不断丰富社区建设的内容,增加服务的发展项目,促进社区服务网络化和产业化,努力提高居民生活质量,不断满足人民群众目益增长的物质文化需求。(3)加强社区管理,理顺社区关系,完善社区功能,改革城市基层管理体制和运行机制。(4)坚持政府指导和社会共同参与相结合,充分发挥社区力量,合理配置社区资源,大力发展社区事业,不断提高居民的素质和整个社区的文明程度,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。概括起来，城市社区建设的目标是：重构整个社会的基本治理单元和重构人们社会生活的基层共同体。社区建设的路径双向模式是自上而下的政府推动与自下而上的经验汇集的良性互动。

四、中国城市社区建设的现实困境

（一）居委会困境：行政化困境与边缘化危机

无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。

所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务，成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，“居

民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但在宪法中，居委会却被列为“国家机构”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定居民委员会的任务：

（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

（三）调解民间纠纷；

（四）协助维护社会治安；

（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

在政府下发的各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认。也就是说社区居委会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。

社区的行政化困境另一表现是“对上不对下”，由于办公经费、人员安排等主要来自于街道办，居民委员会有时表现为“对上不对下”的态度和行为，忽略了其应有的功能定位。

为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”（有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等）来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是，当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化（或可称为“空心化”），这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展，这是因为：首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题——很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感；其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。

（二）共同体困境：共同体的追求与缺失

社区建设的主要目标就在于：通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个„生活共同体‟；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个„社会共同体‟；通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个„精神共同体‟；通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个„文化共同体‟”。

然而，当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。之所以陷入所谓的共同体困境主要与以下几个原因有

关：个人主义的兴起，人际关系的陌生化，社会支持网络的外移（单位、亲友、兴趣团体等），利益关系的疏松化（业主维权）。社区居民的关系网络向社区外扩散,家庭和邻里关系不再是社会支持的惟一来源，社区参与个人化，社区认同减弱,社区参与的选择趋向个人化而非集体化。

五、中国城市社区建设的目标

传统的乡土社会和计划经济时代的单位已经随着现代化的进程和市场经济的发展而逐渐远去，但乡土社会和单位作为同质性较强、人与人相熟的生活共同体为人们生活提供了稳定、友爱的环境。如何将城市社区建设为人们理想中的共同体，尽管由于社区的特点各有不同，如居民的地域来源、职业构成不同，文化差异大，陌生化程度高，等。商品房社区、拆迁安置和保障性住房社区、老城区社区、城中村社区、村改居社区等各种社区之间更是千差万别。1980年以后中国城市发展的突出特征是城市化和工业化速度加快、城市更新改造加快和人口流动性大大增加,城市居民在收入提高之后能够自主选择和变换居住区,这些变化对过去几十年形成的相对稳定的行政社区和居民个人的基本社会关系网络结构都产生了显著的冲击。其一是居民的流动使邻里关系断裂,老住宅区出现了许多“空挂户”———住户户籍登记册上记录未变,但实际已人去楼空多年;而在新住宅区里,邻居之间互不相识,居民的社会福利和社会支持来源与他们所住区域几乎没有关系。其二是社区人口不断变化,陌生人越来越多,新旧社区的异质性都大大增加,使邻里关系难以重建。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）指出，城市社区建设的基本原则是:(1)以人为本、服务居民。坚持以不断满足社区居民的社会需求,提高居民生活质量和文明程度为宗旨,把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。(2)资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设,最大限度地实现社区资源的共有、共享,营造共驻社区、共建社区的良好氛围。(3)责权统一、管理有序。改革城市基层社会管理体制,建立健全社区组织,明确社区组织的职责和权利,改进社区的管理与服务,寓管理于服务之中,增强社区的凝聚力。(4)扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。（5）因地制宜、循序渐进。坚持实事求是,一切从实际出发,突出地方特色,从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手,有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。

在城市社区建设过程中，亦应遵循如下原则：立足传统（守望相助的邻里关系。每一个社区的历史、成员、区位、结构等有所不同，必须在尊重历史的基础上挖掘中国传统文化的优秀因子，通过各种形式恢复守望相助的邻里关系，最重要的是通过举办形式多样的社区文化节目，增进人与人之间的认知和熟悉程度，形成一个熟人社会，只有在熟人社会的基础上才可能形成守望相助的传统）、着眼现实（强国家弱社会，当前我国是强国家弱社会的局面，一党执政，由于长期以来的专制文化以及特殊的政治结构，决定了我国的民主化进程只能是渐进式的）、借鉴国外（美国模式：社区自治型、新加坡模式：政府主导型、日本模式：混合型）、放眼未来（增强认同感和归属感）。

推荐文献：

滕尼斯著.共同体与社会：纯粹社会学的基本概念.北京大学出版社，2010年版。鲍曼著.共同体.江苏人民出版社，2007年版。