市政管理学[材料]_市政管理学课本

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铜陵市铜官山区社区综合体制改革调研报告

谭兴

（重庆文理学院 公共管理学院，重庆永川 402160）

摘要：在新形势下，中国城市社区建设的重要性、迫切性与复杂性日益凸显。为化解体制转轨和社会转型之间的矛盾，铜陵市铜官山区在充分调研与考察的基础上，结合自身实际积极的进行了社区综合体制改革。其主要做法是：构建社区组织新架构；推行基层民主；建立网格化运行体制；理顺社区与职能部门的关系。改革取得了很大的成效，在这次基层改革中，给我们的启示主要是：一是创新社会管理，管理要向治理转变；二是组织架构要向扁平化发展；三是加强了党的核心地位。但由于经验不足，改革也存在着诸如与大环境难对接、推广有难度等问题。

关键词：基层社区；体制改革；调研报告

Research Report of Comprehensive Reform Community

in Tongguanshan,Tongling

Tan Xing

(Institute of Public Management, ChongQing University of Arts and Sciences,YongChuan 402160, ChongQing)

Abstract: The importance、urgency and complexity of urban construction in China has been more highlighted in new situation.The government of Tongguanshan makes the comprehensive reform of community, which is based on the research, for the sake of conciliating conflicts between system transformation and social transition.The methods are as follows: build new frameworks of community, push the graroots’ democracy, build gridding function system, and rationalize the relationship between community and functional departments.We can get such teachings: the management way of government should be transferred govern to governance, the frameworks of organizations should be flatted, strengthen the core and leading role of the Party.As the lack of experiences, the problems such as hard to connect with “Big Environment” and spread out in China are exists still now.Keywords: graroots community;structural reform;research report

“社区”由德国社会学家滕尼斯首先提出，表示由具有共同价值取向的同质的人口组

［1］成的关－系密切、守望相助、疾病相抚、富于人情味的社会共同体。在我国，城市社区管

理，是在中共市委和区委的领导下，由民政部门牵头，以街道办事处为指导，以居民委员会为主体，以社区各单位为依托，实行居民自我教育、自我服务、自我治理的管理系统。我国经济的飞速发展给社区管理带来了严峻的挑战，如何结合我国的国情创新城市社区管理已成为一个重要的课题。我们小组通过调查研究、文献资料查找等方式了解了2010年铜陵市铜官山区的社区体制改革实践，总结了我国城市社区改革的做法、效果及趋势，希望通过这样的形式，加深我们对社区改革的关注，提高理解创新能力，促进社区改革的积极推进与发展。

一、基本概况

铜官山区是铜陵市主城区，区域总面积36平方公里，人口33.9万，是全市政治、经济、文化中心。2010年改革之前，全区铜官山区辖6个街道：长江路街道、铜官山街道、杨家山街道、石城路街道、扫把沟街道、横港街道。改革之后，全区铜官山区直辖井湖社区、五松社区、映湖社区、人民社区、梅塘社区、官塘社区、幸福社区、学苑社区、阳光社区、友好社区、螺蛳山社区、露采社区、鹞山社区、金口岭社区、朝阳社区、滨江社区、金山社区、［2］ 横港社区等18个社区。

二、改革动因

（一）化解体制转轨和社会转型中的矛盾，是实行社区综合体制改革的根本原因。一方面，城市管理职能错位。传统的行政管理是金字塔式的直线制层级管理体制。随着社会结构、社会功能以及社会组织的相互关系趋于多元化，出现了单一的行政管理体制同多元化社会需求的矛盾，传统行政化的管理体制不能适应社会发展的需要；另一方面，居民自治职能缺位。原来的居委会集行政管理、社会管理、自治管理三位一体，加之工作方式等的影响，居委会

［3］承担了大量的行政事物，工作行政化日益严重，居民自治职能缺位。只有改革才能有效化

解体制转轨和社会转型中的矛盾和问题，促进经济社会又好又快发展。

（二）城市基层管理中管理层次太多是改革的直接原因。我国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道只是起一个“二传手”的作用，导致居委会行政化严重。从社会管理层面来说，街道办主要是上传下达，造成了工作环节多、信息容易失真、边际效应递减等诸多弊端。从社区居民来说，社区对老板姓的要求最了解，但由于其自身的条件和职能，很难解决老板姓的诉求。某种程度上，正是街道办事处的存在，导致了社区职能的萎缩，影响社区自治和服务功能的发挥。

（三）社区建设成果的积累，为实行改革奠定了基础。自2000年在全市成立第一个社区以来，铜官山区按照“打造一流惠民平台、构筑一流运行机制、提供一流社区服务、建设一流文化品牌”的要求，全力推进文明和谐社区建设，社区已成为党和政府联系人民群众的桥梁纽带，成为城区人民美好生活的家园。正是有了10多年的经验积累，为其改革奠定了基础。

三、主要做法

（一）整合条块力量，构建社区组织的新架构。根据城市交通、居住环境、地域面积、人口数量、社区现状和未来发展，将原6个街道办事处和49个社区工作站整合为18个社区公共服务中心，撤销街道办事处，实行区直管社区，减少管理环节，实现一级政府两级管理。整合后的新社区，建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑的整体架构。社区党工委隶属区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各

方的职责；社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口，对进驻社区的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，最大限度简化办理程序，缩短半截时限。同时，培育壮大社区社会组织充分发挥市场机制、互助机制、志愿机制的作用，加大辖区内业主委员会、物业管理机构等组建力度，支持鼓励参与社区建设，大力推行志愿者队伍建设力度，加快培育中介、医疗卫生服务站、养老托老等专业服务组织，推动社区服务社会化。

（二）推行基层民主，突出社区自治的新要求。重新选举居委会，按照一个社区对应一个居委会的原则，在全区实行社区居委会直选，通过户代表选举和差额选举分配的方式选举居委会，同时，完善了社区自治的组织体系，组建了综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障等专门委员会，成立了居民代表大会和社区议事委员会，合理设置居民小组和楼栋，配齐小组长和楼长，依托此类群众性组织，民主协调讨论本居民小组的公共事务；及时明确社区居委会及下属委员会、小组长及楼长的职责任务，将不属于居委会的职能剥离，去行政化，回归自治角色。通过建立健全社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等一系列体制机制，完善社区民主自治的制度体系，激发社区自治活力和民主氛围。

（三）服务中心下沉，建立社区网格化运行体制。按照“属地管理、条块结合”的原则，建立社区运行的新体制。强化网格化管理，划定责任区，配齐责任人，在责任区内进行日常巡逻和综合信息采集等工作，实行分类管理、重点服务；社区取消坐班制，实行开放式办公，窗口式服务。对面积较大、办事不便的居民实行网格人员上门服务和代理服务等；健全网格化考评体系，采取职能岗位考核和网格岗位考核相结合，季度考核和年度考核相结合的方式，引进社会中介组织，开展群众满意度测评，客观评价网格工作人员的工作实绩。

（四）理顺管理职能，建立社区与区直部门对接的新机制。将相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，将原街道办的协护税、城管执法、司法行政等主体职能收归区直部门；成立社区建设办公室，建立社区工作联席会议制度，共同解决社区建设、社会管理和公共事务事项并制定相关制度；在社区财务资产管理上，按照“统一核算、集中管理”和“财随事走，费随事转”的原则，设立社区独立账户，经费由区财政直接核拨，实行报账制。社区房屋等固定资产归口区机关事务管理局统一管理，区国有资产管理委员会对原街道的债务债权负责，对新社区进行监督管理。

（五）完善用人机制，建立社区人事管理新机制。按照“综合配套、统筹推进”和“老人老政策，新人新办法”的原则，将原街道、社区人员分流与区政府“大部制”结合起来，通过公开招考、民主推荐、组织考察等多种形式，科学配置新社区和职能部门的人员力量。配套出台一系列规章制度，通过绩效挂钩提升新社区工作者的福利待遇。

四、改革效果

（一）强化了社会自治，社区管理民主化，将行政管理职能与自治职能分开，有效的克服了居民委员会行政化的倾向，回归其自治本质；

（二）区直管社区后，减少了管理层级，行政性支出大幅度减少，降低了行政成本，区与社区直接互动，减少了信息的失真，使政府的决策更加贴近居民、更好的服务大众，提高了办事效率；

（三）将网格化、上门服务、代理服务与一站式服务相结合，人员服务理念与方式发生了变化，社会卫生、文化、环境、治安、就业与保障等功能大大提高，人民满意度得到提高，真正体现了为“人民服务”的服务理念；

五、几点启示

（一）创新社会基层管理，管理要向治理转变。公共治理理论认为：治理的主体由政府的一元化主导向政府、市场、第三部门等多中心治理转变；治理主体的责任边界比较模糊，但政府在治理中扮演“元治理”的角色，承担最终责任。社会主义市场经济的发展，政府职能发生重大转变，社会组织大量涌现，一个相对独立的公民社会开始形成，原有的“单位制”管理体制的运行基础已不存在，越来越多的社会管理和公共事物沉淀到社区，社区日益成为社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。在社会基层的管理中，要更加注重治理。铜官山区在改革的过程中，强化居民自治，通过建立业主委员会、物业管理机构、居民代表大会、社区议事委员会，并依托居民小组和楼栋等载体，实现了公共事务的多中心治理，各个中心互为补充、共同促进社区自治，政府在其中充当利益协调人的角色，承担最终责任。这种公共治理的管理模式，能够实现政府的行政管理与基层群众的有效衔接与良性互动，使广大人民群众最关系、最直接的切身利益得到保障，促进社会主义民主政治的发展。

（二）组织架构向扁平化发展。扁平化是指组织结构在基本特征不变的情况下，减少组织的中间层次，使基层的行政组织具有更多的决策、信息处理权，自主进行横向协调与合作，自由共享知识和信息；高层决策者着重于行政组织的战略管理等非程序性决策和沟通个横向职能部门的工作。扁平化的重要优势是减少了决策和行动之间的时间延迟，加快了对行

［4］政环境变化的反应。铜官山区撤销街道办事处，实现了区直管社区，减少了管理层级，降

低了行政支出成本，减少信息失真，充分调动基层积极性和创造性，促进了行政效率的提高与服务居民的水平。

（三）加强了党的领导核心地位。铜官山区探索社区党建新模式，建立了从社区党工委到网格党支部到楼栋党支部的垂直领导体制；在组织载体上，既有社区党工委领导，辖区单位基层党组织共同参与的社区党建联席会议、又有方便社区党员沟通的社区党员服务中心；在组织活动方式上，把支部建在网格上，把党小组建立在楼栋上，将党建工作延伸到社区的每个角落。改革和完善了党的领导方式和执政方式，促进党的执政水平的不断提高，巩固了党的领导基础。

六、存在问题

（一）“小改革”难与“大环境”对接。由于旧有行政体制的惯性，没有了街道办，内部与大环境之间还存在很多隔膜，“下变上不变”的改革思路的存在，上级部门对社区依旧有很多考核指标，把社区当作街道看待的现象依然突出，因此，改进的关键还是在于减少上级政府的影响力，但在中国这个中央集权国家还需要很长的路要走。

（二）推广难度较大。铜陵市是一个较小的城市，街道办撤销是其必然趋势，但在直辖市或是较大的市没有可行性。所以，在大城市的推广难度较大，但大城市可以借鉴一些基层社会改革经验。

铜官山区的城市社区管理体制改革在我国具有划时代的意义，是我国城市社区体制的一次创新，为我国社区改革提供了经验，有利于社会主义民主政治的发展，我相信，其中的某些问题一定会在实践中得到不断的改进，城市基层社区改革将取得良好的效果。

参考资料：

［1］ 杨宏山，市政管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：302-303.［2］ 百度百科［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/721892.ht.［3］ 王世平、毕茂东.创新城市基层社区管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综

合体制改革的调研报告［J］.中国民政，2011，（6）：33-35.［4］ 丁煌，行政学原理［M］.武汉：武汉大学出版社，2010：154-155.联系电话：***Email:875073364@qq.com

通讯地址：重庆市永川区红河大道319号重庆文理学院公共管理学院402160谭兴

《市政管理学》期末作业

铜陵市铜官山区社区综合体制改革调研报告

学院：公共管理学院

班级：2010级行政管理1班

小组成员：谭兴201007064047

夏周201007064038

任念201007064008

王秀芳201007064002

唐福童201007064063

李丹丹201007064010

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