关于铜陵模式的探讨_铜陵模式

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关于铜陵模式的探讨

摘要：在中央提出社会管理创新的时代背景下，敢为人先的铜陵人推出的“铜陵模式”社区综合体制改革，引起全国关注。这一举措在撤销街道办事处，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务的前提下，让广大居民有了更好的发言权、参与权，极大的强化居民自治意识。但是如何将非政府组织或企业组织导入社区服务市场、如何保障居民公共权利，构建和谐社区等问题值得我们做更一步探讨。

关键字：铜陵模式居民自治公共权利和谐社区

正文：铜陵模式是指铜陵市在2011年全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。铜陵模式概括起来就是“1234”，即“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”。一个减少：撤销街道，成立大社区，减少管理层级；三个完善：完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系；四个强化：强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。现在铜陵市铜官山区，也就是主城区 18个社区分别为：天井湖社区、人民社区、五松社区、阳光社区、友好社区、螺丝山社区、学苑社区、幸福社区、官塘社区、露采社区、鹞山社区、朝阳社区、横港社区、映湖社区、梅塘社区、金山社区、滨江社区、金口岭社区。

一、铜陵模式的优劣

1、优势：从某种程度上来说，改革往往不是做“加法”便是做“减法”，只有把握好“减”与“加”的辩证关系，才能探索出一条通往目标的现实路径。

这次改革的核心是撤销街道办事处，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。它的逻辑在于：形式上的“减法”，带来本质上的“加法”，为了“加”，先行“减”。

纵观管理层级由“四”到“三”的变化，减去的是行政层级与管理成本，提升的是政府效能与公共服务水平；减少的是原先小社区数目，整合的是“大社区”的人、财、物等资源；弱化的是政府“替民做主”的惯性思维，强化的是居民“自己做主”的民主自治意识。自2009年起，铜陵市全面推行社区网格化管理，社区工作人员有了一个约定俗成的称呼——社区“网格人”，每人对应300户左右的居民，主动上门为居民提供贴近、贴身、贴心服务，同时及时收集居民的相关信息。此外，社区取消了坐班制，实行开放式办公，各项业务“前台一口受理、后台分类处置”，既方便了居民办事，也降低了行政成本。

在此基础上，铜陵社区综合体制改革进一步推进。2010年7月，铜陵试点撤销街道办事处，把原先10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会，实行区直接服务社区体制，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。改革的总体目标是“减少层级、提升管理、强化自治、优化服务”。

随着街道的撤销，原街道相关公共管理、部分审核审批等职能下放到社区，与此同时，区直部门和原街道的人、财、物开始向合并后的“大社区”下沉。

铜陵市某记者在映湖社区服务中心采访了近两个小时，几乎每个前来咨询和

办事的居民，都能说出联系自己的“网格人”，谈起身边发生的变化也都兴奋不已。

“以前总觉得街道是一个行政机构，位置太高，和居民有点生疏。”前来办理社保的某居民说，“街道没了，社区工作人员增多了，上门也勤了，没了距离感。”他抬了抬配戴着志愿袖标的胳膊，“如今我们主动配合社区„网格人‟，当起了志愿者，有捡垃圾的，有护社区的，还有给留守娃义务当老师的”。由此可以看出居民们对于铜陵市政府的这一社区改革给与了极大的支持。不过，也有居民反映，与以前相比，大社区成立后，以前相对布点比较多的社区居委会没有了，要办件事情、反映个问题比以前花费的时间和经济成本更高了。因此，包括一些居民甚至还有一些新社区领导也认为，有时候，一刀切去搞改革效果并不见得好，还是得根据实际情况，“有的大社区太大，而且居民区不集中，办一件事情要跑很远，不方便。为居民服务的点应该多些，因为你目的就是服务居民嘛。”

2、劣势：同时对于自治，很多居民并不以为然，也感受不深。他们认为政府必须自觉限权，真正体现社区治理的“自治性”，割断“藕断丝连”的隐形联系。现代行政学的常识告诉我们，政府职能是其行政权力的组成部分，它来自于政府的公共责任规定，而公共责任则来自于公民委托和授权。自治型的社区治理说到底，是旨在公民向政府收回这部分权力，无需再委托给政府，由公民自己来依法管理自己，共同履践这一公共责任。民主政治意义上的政府的“有限责任”主要就体现在这一方面。而“铜陵模式”下的政府并没有彻底退出传统格局，或言之，政府并没有彻底放弃自己的统辖权力，区政府仍是新社区的直接领导机构，新社区仍是区政府的直接下属单位，这和真正自治型的社区治理存有本质上的区别。或曰：像美国、瑞典这样的文明国度不也有“社区服务局”之类的行政机构吗？确然，但那仅仅是一个指导性机构，加强政府与社区的信息沟通而已，绝非“令行禁止”的隶属关系。

检视目前“铜陵模式”的制度设计，新社区的管理者都是行政人员，有一定的行政级别，其任免的决定权在区政府手里，政府过度地干涉了新社区的人事“内政”，自然使社区自治打了不小的折扣。社区的管理者如何产生？美国历史上的“小镇民主”给我们以启迪。美国民主在历史上真实的起点是从“小镇民主”开始的。最早出现于17世纪早期，一个个原北美殖民地上的小镇，由自由迁徙来的移民组成。大家通过选举推出一个镇长，镇长干得不称职由公众罢免另选；镇长“组阁”必须得到公众的认可；凡事都与公众商议决定。这种“城镇会议”的“草根”式民主虽然很粗糙很淳朴，但它却是美国民主的基石和美国民主的具体实践方式。社区的管理人员不应当类似行政官员由上级政府来指定，否则，如何实施制度约束和监督是一个问题，更为疑惑的是，如此的新社区极有可能成为原先街道办的“翻版”。

就目前来说，“铜陵模式”中市民参与社区管理的内容，除该市一个招商引资近2亿元的市级选矿厂项目因听证会上多数代表反对而最终被叫停，多为接受服务、提供方便、职能下放、行政亲民方面的事例。是媒体疏于报道？未必。我的看法是，媒体在采访中缺少这方面的实例而乏陈。社会管理理应以“公众参与”为天职，像“铜陵模式”这样的创新举措更需视“公众参与”为社区自治的出发点和落脚点。按马克思的说法：“社会，即联合起来的单个人”。“单个人”参与的比率越高，参与的程度越深，社区自治就越实在性，越科学化。当下在孕育一个健康的公民社会时，公众参与是题中应有之义，而“铜陵模式”恰恰在这一点上尚有“补差”之必要。倘说亟需探索，此乃是一个方向。

二、非政府组织或企业走进社区

随着社会节奏的加快，居民中的老年人口数目越来越多，很多老人都是只有一个儿子或女儿，而子女们或许因为某些原因不能留守在老人身边，对其照顾，这样使得老人们的养老问题日益突出。针对这种现状，仅靠各个社区管理是不行的，非政府组织或企业也应该参与进来，例如社区组织可以将企业引进社区，修建老年公寓，并配置相应的活动设施，以尽量低的价格出售给广大老年人，这样老年人居住在一起可以更好的交流，帮助，排遣他们原本孤独寂寞的时光，让他们在得以安享晚年的同时企业也可以取得相应报酬。我相信从中受益的不止是老年人和企业，还有各个社区的管理者们，使得他们能够很好的处理了社区老年问题。同时随着老年公寓的修建还可以建立专门的老年人疾病诊治医院，这种专门性的医院不仅可以很好的治愈老年人生活中的各种小问题还可以将非政府组织的名誉传扬出去，有利于非政府组织的长远发展。

三、公共权利与和谐铜陵社区

“和谐”是理想社会的终极目标，实现社会和谐，始终是人类孜孜以求的共同理想。社区是城市居民生活的基本空间，是城市社会的基本单元，是整体社会的一个“全息缩影”。社区体制改革是促使城市社会利益群体和谐的关键。社区作为政府的“代理人”应该采取行动才能体现政府的要求和反映政府的声音，应该按照政府指令行使管理社区的职能。同时，政府可以运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的，否则便不可避免地会出现政府权力运作的“失灵”现象。因此保障公共权利，构建和谐社区，政府应义不容辞。

1，构建和谐社区的标准：

在社区服务方面。社区要有社区服务站，能基本满足社区居民的需要；便民服务热线实现街道、居委会联网；失业人员再就业率达70％以上，符合低保条件的要做到应保尽保，残疾人保障覆盖率大于90％，社区卫生服务人口覆盖率达80％以上；要制定社区公共卫生突发事件预案；要做到无违反计划生育、无违反建设规划、无违章乱搭建现象；社区有清扫保洁队伍，门前“三包”签约率达90％以上，垃圾分类收集达到50％，小区绿化覆盖率不低于30％，居民对社区的服务满意率达95％以上。

在社区文体方面。要求有社区图书室，藏书量达1000册以上；有固定的青少年活动站和社区体育活动场所，社区参加全民健身运动的人口达到50％以上；参加市民文明学校、各类教育培训活动的人数达到本居住区居民的10％以上；“文明楼院”、“文明家庭”、“学习型家庭”分别占辖区总户数的40％、50％、40％以上。

在社区稳定方面。要求社区有警务室，做到治保组织健全；年内刑事案件不超过社区总人口的千分之一，治安案件不超过总人口的千分之二，无未成年人违法犯罪；有社区矫正人员档案，对刑释和解教人员的帮教率达90％；社区内无“黄、赌、毒”现象，无邪教组织；建立健全公共安全应急预案；无集体上访和越级上访事件；建立弱势群体的法律援助机制；社区无重、特大火灾，无重大交通安全责任事故；家庭和睦，无虐待和不赡养老人的行为，无家庭暴力。

在居民自治方面。要求居民委员会组织健全，能主动接受社区党组织领导，并且及时受理居民的意见和要求；建立《居民公约》和《社区自治章程》，居民对居委会组织的活动参与率在60％以上；社区有志愿者组织，居民参加志愿服务活动的参与率在8％以上；建立社区事务听证会制度和社区事务通报制度，坚持居务公开并设立公开栏；与辖区80％以上单位签有共建协议，并建立共建机

制；社区内单位公益性设备、场地向社区开放率达50％以上；居民委员会办公用房不得少于300平方米，并配备电脑、打印机、电话等办公设施，居民委员会办公经费有保障。

在党组织建设方面。要求社区党的领导班子健全，有楼栋党组织并能认真开展活动，建立健全党对社区工作的协调委员会；社区内离退休党员组织关系转入社区党组织达70％以上；有社区流动党员管理制度、党支部组织生活制度和民主生活会制度；党员的模范带头作用好，能在和谐社区的建设中为居民群众作表率；党员活动阵地列入社区办公用房统筹考虑，党建活动经费从社区活动工作经费中列支。

2，构建和谐铜陵社区的步骤措施：

第一、初始阶段，就是从现在开始，按照构建和谐社区的有关标准，通过一二年的努力，从铜陵社区环境入手，从老百姓迫切需要解决的问题入手，从困难群体需要提供帮助的问题入手，进一步加强基础设施建设，切实解决路不平、灯不明、沟不通问题，创建一个环境优美、设施完备、生活便利的生活环境，促进人居环境和谐，让有困难的人得到帮助，让老百姓得到实惠，不断提高居民对社区的满意度和认同感。

第二、发展阶段，也是提升创建水平的关键阶段。要按照和谐社区建设的目标任务，以改革创新的精神，创造性地开展工作，通过三五年的努力，进一步完善铜陵社区党组织的统筹协调机制和社区民主自治机制，提高城市管理和公共服务的能力和水平，使大部分社区建成服务完善、文化繁荣、公平有序、安全稳定、和谐融洽的现代新型的和谐社区。

第三、巩固阶段，也是冲刺目标的阶段。要形成创建的整体合力，以居民需求为导向，以社区公共利益为纽带，以各种社会组织为载体，以资源整合为保障，构建起政府组织与社会组织及公民个体通力合作的社区公共管理和公共服务体系，以促进政府、社区、居民、社会、企业、生态各方面关系的和谐，从而营造良好的社区自治环境，提升社区民主自治能力，激发基层社会活力，进而提高构建整体和谐社会的能力，形成全体居民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。构建和谐铜陵社区是一项系统工程，既要目标坚实，又不可能一蹴而就，必须从实际出发，合理规划，分类指导，一步一个脚印，打牢基础，巩固成果，然后再扎扎实实地向前推进；要精心组织，分类指导。要针对不同情况的社区，提出不同的要求，使每个社区都有一个具体的、明确而且经过努力能够达到的工作目标，确保社区工作扎实有序地开展。在工作方法上要经常抓典型、带示范，做到以点带面。要创造条件，发挥优势，努力在构建和谐社区的某些方面、某些领域取得突破，创造和总结出可供学习借鉴的经验。条件不够成熟的社区，要量力而行，循序渐进，扎扎实实从基础工作做起，从群众急需要办的事情做起，一件一件地把和谐社区建设的工作落到实处，一步一步地实现和谐铜陵社区建设的目标；条件较好的社区，则要解放思想，勇于创新，做到高起点、高规划，并且要不断研究新情况，解决新问题，总结新经验，为构建和谐铜陵社区出典型、出经验。总的来说，构建和谐铜陵社区是一项系统工程，既要目标坚实，又不可能一蹴而就，必须从实际出发，合理规划，分类指导，一步一个脚印，打牢基础，巩固成果，扎实推进。