林业经济管理——森林生态效益补偿_森林生态效益补偿
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森林生态效益补偿
【摘要】：森林资源补偿制度在我国是一个新的研究领域。近年来，森林生态功能的退化已引起国际社会的重视，逐渐成为理论界与实务界关注的热点。我国森林生态效益补偿经过20多年的发展取得了明显的成效，也存在一些不容忽视的问题。本文对森林资源生态补偿制度的涵义，森林生态效益补偿机制的法理基础，森林资源补偿资金的筹措方式，我国森林生态效益补偿机制的现状，完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析等内容进行分析，提出了自己的见解。
【关键词】：森林资源，生态补偿制度，生态效益，生态公平，BOT模式 【正文】：
一、森林资源生态补偿制度的涵义
森林资源生态补偿制度的全新理解《环境科学大词典》曾将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力。这一概念强调的是生态系统自身的补偿，不包括环境法学所说的对环境资源保护付出代价者的经济补偿。环境法学意义上的生态补偿是指，环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿。结合以上论述，笔者认为，森林资源生态补偿制度可以定义为：为缓和树木和其他木本植物以及其所生长的自然环境所受到的干扰，国家、社会、森林资源生态效益受益人及其他组织以资金方式给予为森林资源生态效益付出经济代价的人适当的经济补偿，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理，加强森林资源自我调节的法律制度。此种森林资源生态效益补偿制度的定义将生态补偿的主体范围扩大到社会和其他组织，有利于拓宽森林资源生态补偿资金的来源渠道与筹措途径；同时，这一概念将森林资源作为一个生态有机体看待，强调森林资源自身的生态补偿和自我调节的功能，使森林资源生态补偿从被动走向主动。
二、森林生态效益补偿机制的法理基础
1．公共产品价值补偿理论
按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。而纯粹的公共产品具有共享性和非排他性两个基本的特征。共享性决定了生态物品消费领域的“公地悲剧”问题的出现，非排他性决定了“搭便车”问题的存在。森林资源所产生的生态产品属于典型的公共产品，具有显著的外部性，其价值很难通过市场交换得以实现。根据“谁受益，谁补偿”的原则，受益方必须给予森林经营者补偿。同时国家和地方可以通过经济补偿、财政转移、征收生态补偿税等方式给予生态建设者补偿，避免“公地悲剧”和“搭便车”现象的出现。
2．经济外部性理论
当某种活动所产生私人成本或收益与总的社会成本或收益不一致的时候，就会出现经济外部性问题。森林的管理经营一般具有正的经济外部性，因此需要将其内部化进行补偿，来弥补市场价格未能反映生态服务的价值。一般有两种方式进行补偿：公共财政补贴与市场化工具支付。在现实中，消费者与生产者在决定需求或供给时，很少考虑其行为的外部效应，使得市场机制难以发挥作用，常发生市场失灵的现象，所以大多数情况下利用公共财政对森林管理外部性进行补偿是必要的。3．森林地租理论
地租是为取得土地的使用权，每年和定期支付给土地所有者的价格（货币或补偿物）。通常把单位面积林业产品的市场价值扣除相应成本后的剩余部分称为森林地租。影响森林地租的主要原因是立地条件和地理条件。立地条件和地利条件好的林地，倘若经营公益林，其获得的收益将大大低于经营商品林，这些损失应得到补偿；立地条件和地利条件差的林地，倘若经营公益林，则必须得到合理的经济补偿才有人愿意经营。因此森林地租理论也是建立我国森林生态补偿机制的重要经济理论基础。
4．环境资源价值理论
环境资源价值理论是资源有偿使用和生态补偿的理论基础。森林资源价值包括三个方面：第一，自然资源本身的经济价值，主要是通过木材等物质性的产品来实现的，属于森林资源的第一有形产出。第二，自然资源固有的生态环境价值，是一种间接价值，属于森林资源的第二无形产出。对此产出国家应采取宏观调控手段，通过法律法规或行政手段向全社会及受益者筹措征收，这就是森林生态补偿。第三，基于开发利用环境资源的人类劳动投入所产生的那部分价值，这种价值能够以货币为尺度进行定量计算。因此，应当通过建立森林生态补偿机制来更好的体现森林资源的生态价值。
三、森林资源生态效益补偿制度的资金筹措方式
森林资源生态效益补偿制度的重要内容包括补偿资金的筹措方式，在市场经济条件下，必须解放思想，广开门路，扩大主体，分散风险，提高筹措基金的效率。可考虑以下资金筹集途径：
1．国家财政拨款。国外的成功经验显示，财政是充分发挥森林生态效益的物质基础。尽管中国的财政主要是“吃饭财政”，财政收入的主要部分用于国家公务员及事业单位人员的工资发放，但是，在目前情况下，各级政府应是森林生态效益的主要购买者，生态公益林的主导作用是其生态功能，受益的是全社会，而社会利益的代表是中央及各级人民政府，理应由财政支付生态公益林的补偿费用。因此，财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。国家可通过财政专项补助、事业拨款及免税的形式，为森林生态效益补偿制度提供资金扶持。2．征收生态安全保险金。笔者建议增设生态安全保险金，对每一从事砍伐、经营木材产业的组织和个人在获准砍伐资格时，缴纳一定比例的保险金，以维护森林资源生态安全，并且在森林资源生态安全出现危机时，可以用此项费用保护管理森林资源。
3．向受益人收取森林资源生态补偿费。征收项目可包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、贩运，征用、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，风景区的商业活动等。可考虑从电厂电费、生活和工业用水、森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费。
4．生态法人公开募集森林资源生态补偿基金。生态法人，即指那种持生态主义主张的环保社团。生态法人可以向社会筹集资金，其来源渠道可以是国际组织、外国政府和国内单位、个人的捐款或援助。
5．林业部门补偿。林业部门从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。
6．发行生态彩票。由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府通过发行生态彩票的方式，向社会公众募集森林资源生态补偿基金。7．BOT融资方式(Build, Operate, Transfer)。在典型的BOT方式中，政府部门就某个基础设施项目与私人公司或项目公司签订特许协议，授权承担该项目投资、融资、建设、经营、维护，并在一定期限内移交，在特许期内，项目的业主向项目的使用者收取适当的费用，特许期满后项目业主须将该项目无偿移交于给政府部门。在典型的BOT方式中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行融资，建设和经营，后者经过一定的特许期限回收成本并获取利润，然后无偿的将该基础设施移交给政府。BOT方式为基础设施建设开辟了财政预算外的资金来源渠道，能加速基础设施建设，将BOT融资方式应用于森林资源生态补偿制度，可以加速资金筹措，尽快改善生态效益的维护。
四、我国森林生态效益补偿机制的现状
（一）基础研究薄弱
生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，且补偿对象难以准确界定。如何科学界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制全面实施的重要因素。
（二）补偿来源渠道单一，没有建立良性投融资机制
《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定：“财政部建立中央森林生态效益补偿基金。”“该基金由中央财政预算安排”。但国家作为补偿者的单一主体，缺乏激励机制，且补偿金全部来源于财政拨款，没有真实体现“谁受益、谁破坏、谁补偿”的原则，不利于预防生态破坏，加之政府补偿效率低下，使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。
（三）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立
例如我国现行资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量。客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。
（四）征收方式不合理，补偿资金使用管理混乱，监督不严
征收基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用以部门或行业为界，没有真正实现收支两条线。而其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响了保护生态环境的积极性。
在补偿资金的使用上，尽管《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》已有明确规定。但实践中没有统一规范的执行依据，资金的发放基本上是政府自身的决策行为，导致使用管理混乱，效率低下，易出现挤占挪用资金的现象。
（五）法律法规体系不健全，实施缺乏必要的法律指导原则
首先，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性的问题，侧重于对防治污染的规定，忽视了对自然资源保护的规定。其次，1998年7月1日新修订的《中华人民共和国森林法》第八条第六款中对森林生态效益补偿，原则性规定了应设立补偿基金，但其规定不够具体，可操作性差。再者，我国相关的法律规定中，对森林生态补偿的补偿目的、范围、方针、原则、法律责任等方面未作原则性规定。导致地方政府制定的政策法规缺乏必要的统一性，对于跨区域的补偿问题解决造成很大障碍。
五、完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析
建立森林生态效益补偿机制是我国改善生态环境的根本途径。虽然国家已制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但仍有许多问题待于进一步解决。故借鉴林业发达国家的做法和经验，完善我国森林生态效益补偿机制，是建立“生态和谐”社会的必经途径。
（一）探索“造血型”补偿机制，改进财政转移支付的结构与力度
建立“造血型”森林生态效益补偿机制的关键是为生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，通过改进财政转移支付的结构与力度，为其提供发展机会，激活发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。
制定相应的政策法规和保障措施，加快欠发达地区的产业结构调整，促进地方经济发展。还可以通过技术援助等方式，提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。同时可以增设欠发达地区的生态保护定向资金，可以为政府财政资金或社会资金，这将有利于调动森林生态保护重点地区发展经济的积极性，形成生态保护和建设自我积累、自我发展的“造血”机制，实现生态和经济的“双赢”。
（二）实行森林生态效益分类补偿
应根据中央及地方的财政能力,并依据原则性与灵活性相结合,因地制宜的原则制定较为合理的补偿标准,根据不同的地域、林种、造林方式及地方经济发展水平等因素实行分类补偿。
（三）建立政府补偿与市场补偿相结合机制
从我国森林生态补偿的实际情况来看，仅仅依靠政府补偿难以满足我国现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。市场化的手段很多,如市场贸易、生态标记等。
（四）拓宽森林生态补偿资金的来源渠道
1．建立生态友好型的环境税费制度，建议扩大资源税征收范围,开征森林资源税和草场资源税；逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税；按实际产量或者使用的资源量计税，以促进资源开发者珍惜和节约资源。2．设立受益部门补偿基金，可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。目前我国己经开始了这方面的尝试，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。3．发行“绿色森林彩票”。4．接受捐助，接受捐助的单位可以是公益部门，基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。
（五）完善我国相关法律规定
森林生态效益补偿法规的建设目的是规范森林生态效益补偿的行为，统一管理办法，形成权威、高效、规范的管理机制，促进森林生态效益补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。【结语】：《森林法》和《森林法实施条例》明确规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。我国政府以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为生态公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。2001年财政部和国家林业局选择了11个省的658个县和24个国家级自然保护区作为生态效益补偿基金的试点单位。可见，森林资源生态效益补偿制度在我国已经起步。但是，目前中国的森林生态效益补偿标准（每亩5元）过于单一化，补偿标准偏低，并且缺少强有力的监督部门，政府应引入竞争机制，把森林资源生态效益补偿制度推入市场，根据各地的社会、经济、环境等条件确定相应的补偿标准，与此同时建立森林资源生态效益补偿基金的追踪反馈机制，对资金使用全过程实施监控。有的学者建议，政府对林区的经济补偿要实行法治化。国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补助资金管理办法和制度，各地区应当严格执行《森林生态效益补助基金管理办法》，有效发挥森林资源生态效益补偿制度的作用。
【参考资料】：
（1）张致富《环境经济》，人民出版社，1994
（2）《中国生态补偿机制与政策研究课题组，中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社，2007
（3）张建国《森林生态经济问题研究》，中国林业出版社，1986（4）孙立达，朱金兆《水土保持林体系综合效益研究与评价》，中国科学技术出版社，2000（5）李若凝,崔翠娟,韩艳英《森林生态效益补偿的法律地位和立法探讨》北京林业大学学报（社会科学版），2004，（3），36（6）吴伟光，顾蕾，沈月琴《森林生态效益补偿若干问题的思考》.浙江林学院学报，2002，19（3）：296-300
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