加强突发事件网络舆情综合治理体制建设_网络舆情应对机制建设
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加强突发事件网络舆情综合治理体制建设
突发事件和网络舆情之间的关系越来越紧密，突发事件导致网络舆情的产生，而网络舆情反过来推动突发事件的进一步发展。互联网网络空间已经成为“公共领域或公共空间”，网络新媒体成为舆论主渠道。网络新媒体技术使社会进入“大众麦克风时代”，网络传播的即时性和高度互动性极易引发线上、线下群体性运动。必须建立健全突发事件网络舆情综合治理的体制建设，加快建立行政监管、行业自律、技术保障相结合的突发事件网络舆情综合治理体制，规范网络媒体管理。
加强政府对突发事件网络舆情的行政监管
对突发事件网络舆情的行政控制与监管是政府义不容辞的责任与义务。由于网络是一种电子媒介，因此目前主流的归类方法是把网络归属于传统广播电视的管理之列。如美国、法国、澳大利亚、新加坡等国都采用这种归类方法：美国由联邦通信委员会管理网络；法国通过检索终端Minitel系统管理网络舆论；澳大利亚由广播局负责调查与制定网络舆论管理的各种规定；新加坡由广播局管理网络舆论的内容，加上执照分类制度、内容事后审查等。从对突发事件网络舆论的管理归属上可以看到，各国均是按照其传统媒介管理的惯例，以传统媒介管理模式为基础，结合具体的网络特点来进行突发事件网络舆论的行政监管。
目前，我国政府对突发事件网络舆情的行政监管，主要集中在网络内容传播监管领域，分散在不同的政府部门，概括起来主要可以分为四类：接入监管部门（工信部门与工商部门），安全管制部门（公安部门与国家安全部门），内容管制部门（中央和地方的新闻办公室和对外宣传办公室），其他有关部门（文化部门、新闻出版部门和广电部门）及中国互联网络信息中心（CNNIC）等。
借鉴国际经验，我国政府对突发事件网络舆情的行政监管应采取统一领导、综合协调、多管齐下的方式。在具体操作上主要是在政策导向的前提下，通过人工把关与技术控制相结合来进行。目前网络舆论管理的重点主要集中在五个方面：对网络信源的控制、对网络链接的管理、对网络安全的重视、对网络交互的关注、对行业人员素质的培训。在网络资源控制上，国家新闻出版广电总局对网络宽频的审批权进行严格的行政控制；非媒体网站发布网络舆论信息同样要经各级政府新闻办公室进行资格审查，以此来限制非媒体网站进入可能造成的舆论信息混乱，从而达到舆论统一的目的。强化互联网行业自律的规范与约束
美国的网络行业组织发挥着重要的作用。行业组织作为政府与行业沟通的平台，在确保其业内成员权益不受侵害的同时不断倡导行业实行自律，确保行业的行为符合国家法律法规和道德要求。美国计算机协会制定了网络伦理的八项准则，提出“希望其成员避免伤害他人、公正且不采取歧视行为、尊重知识产权”等内容。计算机伦理协会制定了“摩西十诫”，它提出网民不应使用计算机网络去伤害他人、不应盗用他人的智力成果和侵犯他人的知识产权。美国行业组织建立的自律模式有其独特的优势，保持互联网行业健康稳定发展。
英国对互联网内容的管理理念是“监督而非监控”。英国网络舆情管理主要通过建立于1996年9月的网络服务商行业自律组织网络观察基金会来实行。这个半官方组织在英国贸工部、内务部和英国城市警察署的支持下开展日常工作，基金会会同其他行业组织制定网络运营商自律规范。加拿大政府授权对网络舆论信息实行“自我规制”，将负面的网络舆论信息分为两类：非法信息与攻击性信息。前者以法律为依据，按法律来制裁；后者则依赖用户与行业自律解决。日本总务省邀请网络运营商、软件开发企业以及消费者代表组成自律组织，自律组织正常运行后，政府退出，完全由自律组织对互联网内容进行监督并强化行业自律。
我们应该学习并借鉴国外行业自律中有力的措施，搭建起互联网行业与政府有效沟通的桥梁，使整个行业自觉规范自我约束。中国互联网协会是我国目前最大的互联网行业组织，还包括全国软件行业协会、中国信息协会等。目前，我国有一定数量的互联网行业自律公约。例如，中国互联网协会2002年发布的《中国互联网行业自律公约》和《中国互联网协会反垃圾邮件规范》，2003年发布的《互联网信息服务自律公约》，2004发布的《互联网禁止传播淫秽、色情等不良信息规范》，2006年发布的《文明上网自律公约》；2010年1月多家知名互联网企业在京签署的《中国互联网行业版权自律宣言》等。
我们要积极借鉴国外行业组织运作的成功经验，如定期对组织成员的网站中的信息进行抽查，制定行业规范，检查成员对规范的执行情况以及受理公众投诉建议等。提升行业组织的地位和作用，进一步壮大行业组织。倡导互联网行业的自律，应该建立起一个统一的信用评价体系，来规范互联网企业的言行。在统一的信用评价体系下，互联网企业要对其网站上的言论负一定责任，尤其是可能煽动民众情绪的言论，未经证实就予以发布、转载要承担信用风险。投资者可根据信用评价体系评价出的结果选择信用好的互联网企业进行合作，政府可根据信用评价体系评价出的结果对信用差互联网企业进行惩责。
注重发挥突发事件网络舆情技术的保障与支撑功能
互联网是以信息技术为基础的电子数据传递系统，网络信息传递是在高科技技术平台支持下的传播活动。网络舆情控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。分级制度是将网络舆论内容分成不同的级别，浏览器按分类系统所设定的类目进行限制。最常见的是设置过滤词，通过过滤词的设置阻挡有关内容的进入。
目前，美国计算机界对网络舆情方面的技术研究，主要是对内容进行分级和过滤，其作用类似“电子守门人”。麻省理工学院推动了互联网内容筛选平台（PICS）技术标准协议，完整定义了网络分级的检索方式，政府通常订立阻止用户访问的“互联网网址清单”以实现不良信息的过滤和筛选。日本政府十分重视现代信息通信技术在防灾救灾中的应用，建立起了技术先进、功能全面、响应迅捷的防灾信息化系统。
德国建立了一个内外分离、集中处理、便捷高效的危机信息平台，即德国突发事件规划信息系统（简称deNIS）。该系统主要有两个彼此独立的子系统构成：deNISⅠ和deNISⅡ。deNISⅠ提供大量链接的数据库，访问者可以获得关于危机反应、民防和危机预防的重要信息，转移潜在危险的可能性、预防的方法、行为准则和关于获取人员与物资帮助的信息。deNISⅡ整合了所有相关的数据设备，建立了统一的服务中心。deNISⅡ系统只对那些授权的用户群体开放，联邦机构、政府的内政部门、危机控制部门、非政府的援救机构和例如欧盟这样的国际机构可以直接进入deNISⅡ。deNISⅡ致力于特大危险和巨灾的管理和信息流的支持，机构间的沟通也超越了国家的界限。
我国应注重网络技术的发展，大力推广网络技术应用。要加强网络系统的更新换代，提高社会信息系统和网络操作系统的物理安全程度，如终端安全、通信线路的安全等；大力发展信息安全技术，包括密码、防火墙、数字签名、身份识别、内容审查、入侵检测等；提高自主研发关键技术和产品的能力，推动计算机和网络安全产品的国产化，最大限度地使用国产安全技术产品，限制出口安全技术，对国外安全产品进行严格检查和技术改造。加强技术在管理控制领域的应用程度。开发信息加密技术，建立安全等级评估机制和机构，确立安全等级标准，进行风险分析和风险管理，培养民众的安全意识，严格执行国家保密制度；要加强网络监控技术的研发和应用，及时有效地监控网络舆论的热点和进程。重视网络舆情搜索分析技术，进行多层次的网络舆论监管。主要包括自然语言处理技术、信息检索技术以及数据挖掘技术。此外还包括治理网上有害信息的内容过滤技术，识别图片和音视频等的多媒体信息智能识别技术，以及对非法信息进行处置的信息控制阻断技术等。
有效引导突发事件网络舆情
网络舆情是公众意愿在网络上的延伸。迫切需要在网络舆情研判与突发事件应急舆论引导之间建立无缝隙、灵敏、高效的切换与对接机制。必须在主导、引导、疏导突发事件网络舆情方面改进工作方法，高度重视提升领导干部网络舆情引导能力建设。
所谓网络舆情，是通过互联网表达和传播的，公众对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、态度和意见交错的总和。它具有自由性与可控性、互动性与即时性、丰富性与多元性、隐匿性与外显性、情绪化与非理性、个性化与群体极性化等特点。网络舆情对领导干部应对突发事件构成了现实挑战。
加强基于网络舆情研判的突发事件信息公开
政府应搭建网络媒体环境下信息自由传播的平台，以自由传播为原则，限制传播为例外，实现利益相关群体间的信息互动和交流沟通，从而促进共识意见的达成，帮助化解危机。
第一，进一步完善电子政务建设，搭建突发事件信息公开的主渠道传播平台，使网络媒体更好地服务于突发事件信息公开。以应急管理政务内网、应急管理政务外网、应急管理公众服务网及电子信息资源库为基本架构，基本形成应急管理统一的电子政务平台，实现电子化、网络化的应急管理系统，完善电子政务内部和外部的办公环境。
第二，及时公开突发事件信息，减少信息沟通环节和信息噪音。通过政府门户网站，利用网络新闻、电子公告、网络论坛等形式及时、准确地发布突发事件的最新、最真实的消息，以此占据舆论的制高点，对公众进行正确引导。同时遏制谣言存在的空间，帮助公众正确认识网络舆情突发事件及其危害程度，提高公众对政府的信任度。
第三，提高政府善用网络新媒体的技能，避免“瓦釜效应”。各级政府要正确认识和把握新媒体的特点和规律，主动接近和善用新媒体，主动观察网络舆情和民意的变化，加强运用新媒体管理危机的能力。同时，应充分警惕它可能造成的“瓦釜效应”。所谓“朝议无黄钟，遂使街谈尽瓦釜”，即在缺乏富有意义的重大议程时，由于商业利益驱使或某些不良趣味的诱因，一些卑微、琐细的议题可能造成巨大影响，最终导致大众轻信盲从和广泛传播。应该建立和完善网民举报受理制度、网络新闻信息公众评议制度，对网络新媒体传播加以监督。
充分发挥微博的突发事件网络舆情引导功能
微博的出现，使得个人成为信息发布与社交网络的个体终端，微博的传播衍生出裂变性、主动性、即时性的特征。微博开辟了政府发布信息的新通道。近年来，政府开设微博已蔚然成风，网络新闻发布会和网络新闻发言人也遍地开花，微博成为应急舆论引导的一线阵地。政府要善用微博，与时俱进，构建多渠道、多层次的信息沟通系统，重视微博的突发事件网络舆情引导功能建设。具体体现在四个方面：
第一，在应急决策过程中引入微博的力量。领导干部和政府部门要有意识地利用微博听民声、聚民智，通过微博关注社会热点问题、倾听公众声音、科学民主决策、启动政策窗口。
第二，多元激励措施吸引粉丝。海量的微博用户不仅仅是庞大的商业资源，更是无穷的公共资源。采取多元的激励措施吸引不同偏好的公众成为政府微博的粉丝，从而影响公众与管理生态，是政府微博公关的必由之路。
第三，进一步加强政府微博的功能建设。领导干部和政府部门需要考虑如何利用微博实现各项功能，其中最主要的是互动和服务功能：当粉丝对政府的声音发出质疑时，官腔、躲避、推诿、打太极和装哑巴都是危险的，“有问有答，有答有办，有办有督”可以说是对如何实现互动功能的最好解读。
第四，发挥与规范领导干部的个人微博作用。在国际上，智利总统皮涅拉、委内瑞拉总统查韦斯等国家领导人开通了自己的微博，起到了意想不到的效果；在国内，一些地方政府领导干部的微博也引发了社会公众的关注。当然，领导干部开微博，不能流于形式，为追赶潮流而开，重点不在于掌握纯粹的互联网技术，而在于把握新的观念，以真诚的态度去了解民意，把微博作为干群沟通交流的平台。
突发事件网络舆情引导的技巧与方法
第一，做好政府门户网站和重点新闻网站建设，强化论坛管理。官方网站是政府信息发布的法定渠道之一。要加强主流网站与品牌栏目（论坛）的建设、推介与评选力度，扩大影响力与公信力，形成舆论示范效应，放大主流网络舆论引导或影响非主流网络舆论。要调动网络编辑、论坛管理者、版主的合力，强化论坛管理，培养网络空间独立评论员队伍。
第二，抢占舆论制高点，利用网络媒体进行有效的“议程设置”以引导突发事件网络舆情。首先，在信息发布上抢占先机，第一时间将真实、权威、公正的信息传递给公众。其次，与网络媒体、传统媒体合作，设置议题，集中讨论重点，通过专题对突发事件做深度报道。将突发事件发生的背景、地点、相关人物、过程、动态和可能产生的影响等第一时间传达给公众，引导公众议题。
第三，培养并充分发挥网络意见领袖的突发事件网络舆情引导作用。“意见领袖”又称舆论领袖，是大众传播中的评论员、转达者，是组织传播中的闸门、滤网。网络意见领袖充当着政府和广大网民之间“舆情调节阀”的角色。要善于发现和寻找网络意见领袖，通过意见领袖来引导网络舆论，强化主流舆论，争取中立舆论，孤立过激舆论。同时建立权威人士上网沟通机制，以公共协商与远程民主的精神促成议题的解决与理解。通过网民引导网民，用网民自己的声音引导、感染网民，实现网民自我教育、自我引导，从而达到事半功倍的效果。
第四，尊重网络传播规律，把握突发事件网络舆情引导的关键环节，寻求突破与转折。要善于利用网络传播规律做好引导工作，干预网络诱致进程。要对网络关注的焦点适时进行变换，引导网络舆论转移关注点。要加强舆论引导力，密切关注网络舆情动态，实时传递主流声音，有效实现网络意见均衡。要善于抓住网络舆情引导的关键环节。要拓宽网络的社情民意表达渠道，使网络成为汇聚信息与观点的集散地、疏导不满情绪与怨恨表达的减压阀；在多元中立主导，在多样中谋共识，在多变中促和谐，形成舆论合力。
第五，综合利用多个网络舆论引导载体，立体化多渠道展开突发事件网络舆情疏导工作。要培养网上舆论引领员，把网络舆情监控与评论引导紧密结合起来；在本地网络舆论平台上强化网络把关，探索网络舆情联动应急创新机制。要高扬以人为本的价值理念，秉承理性、平和、包容的态度，采取沟通对话的“治理”方式而不是关堵封闭的“控制”方式，有效引导网络舆情的良性发展。
加快网络舆情管理的法律制度建设
目前，我国互联网管理法律仅有《互联网信息服务管理办法》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《新闻网站电子公告服务管理暂行办法》以及《关于维护互联网安全的决定》《互联网出版管理暂行规定》等。整个互联网法律体系缺乏权威性的法律依据，权力交叉、责任不清问题时有发生，往往出现立法落后于互联网发展、管理脱节现象。完善现有的互联网管理法律，以法治网，强化政府的制度管理，是引导网络舆论的根本武器。
完善法律对突发事件网络舆情的管制与保护
一些发达国家法律已对互联网和网络行为作出了明确规范。美国作为互联网发源地，被公认为世界上信息公开法律最完善的国家，1946年制定的《联邦行政程序法》、1966年颁布的《信息自由法》以及后来的《阳光下的政府法》《隐私权法》共同构成了美国的行政信息公开法律，保障了公民知情权的行使。美国现已确立的网络舆情法律有：《信息自由法》《个人隐私法》《反腐败行径法》《伪造访问设备和计算机欺骗滥用法》《计算机安全法》《传播净化法案》《电讯法》《儿童网上保护法》《公共网络安全法案》等。
英国强调依靠现有法律如刑法、猥亵物出版法以及公共秩序法等对网络文化进行管理。1996年以前，英国主要依据《黄色出版物法》《青少年保护法》《录像制品法》《禁止滥用电脑法》和《刑事司法与公共秩序修正法》惩处互联网犯罪行为。1996年9月23日，英国政府颁布了第一个网络监管行业性法规《3R互联网安全规则》（“3R”分别代表分级认定、举报告发、承担责任）。3R互联网安全规则以网络服务商与网络用户的自律为基础，旨在从网络上消除儿童色情内容和其他有害信息，对提供网络服务的机构、终端用户和编发信息的网络新闻组，尤其对网络提供者进行了明确的职责分工。
在德国，网络言论被视为言论的一种，在保护言论自由的同时又对其进行了限制。1997年8月1日通过的《信息和传播服务法》，是欧洲首个对网络内容进行全面规制的立法。它加强了对非法内容传播的责任，对网络服务提供者允许违法言论进行归罪；通过“网络警察”来监控具有危险性内容的传播；在司法实践中通过“法益衡量”将“公共利益”置于较高地位。此外，德国还通过了《电信服务数据保护法》《信息自由法》，并对《刑法法典》《传播危害青少年文字法》和《著作权法》等作了必要的修改和补充。
1996年6月，法国通过《菲勒修正案》，提出三方面措施：迫使网络信道提供者向客户提供软件设备，从而使成年人通过技术控制对未成年人负责；建立一个委员会负责制订上网服务的职业规范；若网络信道提供者违反技术规定，则追究刑事责任。此外，法国制定《信息社会法案》，核心思想是从法律上明确每个人的权利与责任，保证网上的通信及交易自由和信息传播的安全可靠，努力实现信息社会的民主化；保障文学艺术作品知识产权，对因特网上的域名实行规范化管理，提高电子商务的安全性和可靠性。
韩国是第一个有专门的网络审查法规的国家。早在1995年就出台了《电子传播商务法》，对“引起国家主权丧失”或“有害信息”等网络舆论内容进行审查，可以根据需要命令信息提供者删除或限制某些网络舆论的内容。此后，韩国又先后通过了《不健康网站鉴定标准》《互联网内容过滤法令》《促进信息化基本法》《信息通信基本保护法》《电信事业法》和《促进信息通信网络使用及信息保护法》等与网络信息有关的法案。相关法案确立了在网络管理的法律框架内，内容过滤具有合法性，并且明确规定网络非法行为应依法严惩。
综上所述，许多国家对网络相关的立法和司法都十分重视。我国政府也应该将网络舆情纳入法律体系中，并在制定网络基本法的同时完善与网络舆情配套的法律，积极寻求法律的支持。以法治网，用有效的法律规范网络舆情的表达。
我国要建立健全网络法规，明确网民、网站、网络监管部门的权利和责任；加快立法，保护网络隐私，明确区分隐私信息类型和非隐私信息类型，区别对待公布信息行为与信息滥用行为；对于网络侵犯行为追究民事或刑事责任，增加网络不道德行为的成本；对合法公布信息行为的各项流程实行审批检查制，进行严格规范。要惩治滥用互联网发布虚假信息的欺诈行为及侵害他人权益的信息侵权行为。合理确定网络媒体的责任，在合理可行的范围内，要求网络媒体承担一定的监督义务。
具体来说，完善网络舆情法律的管制与保护，要从立法与执法两个维度进行考量。在立法方面，要制定统一的互联网基本法“中华人民共和国互联网法”，整合现有涉及互联网的法律法规。在综合考虑我国社会经济以及网络发展的实际状况，并结合近年来网络舆情引导需要，建立一套完整的互联网法律体系。保留现行法律法规中仍然适用的，废除不再适用的，对未能涉及的事项特别是起规范和引导作用的部分加以补充，科学界定知情权与隐私权、网络舆情和造谣诽谤、言论自由与人身攻击的界限，合理界定非法信息的范围，将其与正常的网络舆情区分开来；规范网民行为，对那些散布虚假信息、恶意伤害他人的非法“人肉搜索”，以及对网络舆情压制、打击、报复的行为，进行管制或惩处。在法律执行方面，由于网络主体的匿名性和不受地域的限制，在责任的追究认定等法律执行上造成了一定的困难；当务之急是加强执法监督，提高执法人员素质，防止“多头”监管的情况出现。
加快政府突发事件信息公开制度建设
建立完善突发事件信息公开制度，政府部门必须重视新闻宣传工作，提升公信力，以争取良好的舆论环境；必须学会由过去的宣传控制者转变为信息提供者，特别是在突发事件发生时，要遵循新闻传播规律，通过新闻发言人快捷、及时、真实地向社会发布信息，主动把自己“推销”给媒体，抢占舆论的制高点。通过党和政府权威的声音，解疑释惑，积极疏导网络舆论，从而主动引导网络舆情朝着有利于问题解决的方向发展。
必须完善民意表达机制，畅通民意表达渠道，使民意表达得更通畅、更有效。如可以在网上创办“公民论坛”，论坛由人大主持，公民可自由报名参加，向人大发表对一些国家事务的看法和建设性建议；媒体要重视时事评论，时评是利用报纸、电视等媒体对最近发生的事件或者流行的观点进行评论，使广大人民充分了解认识到事实的真相；畅通群众信访绿色通道，可以确定一个“党政领导接访日”，各级党政领导定期接访群众并公开信访信息；拓宽公民表达民意和参与政治的渠道，妥善处理好人民内部的各种矛盾。
在突发事件应对中，政府可以通过实现用政府网站、网络媒体促进突发事件信息全方位、立体化的传播。还可以通过充分发挥政府网站、网络媒体的舆论引导作用，帮助政府赢得公众的理解和支持，推动政府和公众联动机制形成。政府网站作为一个权威的信息传播平台，在突发事件信息公开方面的作用是不容忽视的。
建立完善网络发言人制度 网络发言人制度是现实新闻发言人制度在网络世界的延伸。新闻发言人是国家、政党、社会团体任命或指派的专职新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上负责人。新闻发言人的职责是在一定时期内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者提问。网络是民意的集散地和舆论放大器，建立网络发言人制度可以增进政府与网民、公众之间的交流和沟通，做到下情上达，形成快速的良性互动，实现政府和网民、网络舆论的零距离接触。
网络新闻发言人制度体现了政府主动面对社会公众的开放态度，旨在通过网络及时、主动、准确地发布权威信息，尽快澄清虚假、不完整信息，消除误解，化解矛盾，正确引导网络舆论。政府要避免“恩赐”和“被迫回应”两种态度，主动回应民众对自身利益和社会问题的关切，不要把现实中的外交辞令、行话套话和“打太极”搬上网。网络发言人制度不是一项门面工程，而是展现政府公信力的平台。
