清华教授解读中央纪委八项禁令
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清华教授解读中央纪委八项禁令
近日《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》印发。中央纪委列出了八种权钱交易形式和认定这些违纪行为的具体政策界限，并对违纪党员规定了30日内主动说清问题的期限，引起社会极大关注。
6月18日下午15：00，清华大学公共管理学院廉政与治理中心主任任建明教授做客正义网，从专家角度解读中央纪委八项禁止性规定。
主持人:各位网友，大家好。前几日,中纪委出台了八项禁令。今天我们邀请到清华大学公共管理学院廉政与治理中心主任任建明教授，就此项规定的相关问题在线解读。先请任教授跟网友打个招呼。
任建明:正义网的各位网友，大家好。很高兴跟大家一起探讨中纪委最近发布的八项禁令有关的一些问题。
主持人:在发布的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》里，请任教授从专家的角度，介绍一下中纪委出台这个规定的背景。
任建明:我想这里面主要的背景是，中纪委怎么样根据腐败行为的变化，出台一些更有针对性，更具有可操作性的对策，从而在反腐败过程中取得积极的进展。这是作为这个机构的重要使命，也是致力于反腐败斗争和决心的体现。我想具体做一点说明的是，这次的八项禁令，中纪委已经研究了一段时间，在中纪委之前有一个工作小组，专门针对领导干部的廉洁自律，曾经约请专家征求意见，其中的一些禁令所禁止的一些行为，在类似会议中就谈到。比如说房子、车子过户的问题，按照我们已有的法律法规，党内的规定，行政的规定，怎么样来认定。
任建明:经过一年多，两年时间的研究，我想最根本的背景是，腐败和反腐败是一个长期的斗争。在这个过程中，我们国家也在做拉锯战，我们打击腐败的决心不断加大，打击的标准也在提高，腐败也越来越隐蔽，越来越复杂，我们必须从动态的观点、科学的观点，长期的观点来把握反腐败的形式。我们的确要看到腐败是在变化。
主持人:中纪委提出的八种现象，也是非常隐秘的？
任建明:对，现在很多贿赂也是越来越隐蔽了。比如说通过市场交易的名义买了一个房子、车子，显然是不符合市场的价格，明显低于市场价格，这中间的差额部分就是贿赂．但是假借这种交易，做得很隐蔽，让你不容易识别。现在基本上没有直接送钱，而是一定要伪装起来，让你难以发现，发现了以后你还难以认定。其中有一条谈到期权腐败，就是约定，约定未来退休之后怎么样。所以这是腐败和反腐败不断深入的大背景，另外是领导机关制定政策，积极进取的努力。任建明:我们现在的反腐败专业性也越来越强，不是说靠着一种正义，一种勇气就能做到的，我们越来越强调，我们跟腐败现象的斗智斗勇中间体现出我们的专业水平。
主持人:规定全称是“严格禁止利用职务上的便利谋取不正当的利益”，您给我们解答一下，职务上的便利，具体内涵和表现形式是什么？
任建明:职务上的便利就是他所掌握的权利，这个权利在理想的状况下是不能被滥用的，但是我们相关的制度赋予公职人员的公共权利又很难做到这种理想的状况，总能找到一些漏洞和机会，在行使权利的过程中搭便车，谋取他的私利。
主持人:这个公共权利能让他搭乘私人的便车，现实是古今中外都根绝不了。
任建明:因为公共权利现象是很复杂的。政府的各个部门、各个系统，各个职位，都赋予不同的公共权利，履行他的职责，这些权利很难达到完全的透明，完全的程序化，安全地得到监督和规范。我们在很难达到这种理想的状况时，就容易有各种各样的机会和漏洞被滥用。比如说现在一些公司，前几年有这样的顺口溜，“企业不找市场，找市长”。我们政府有很多的公共采购，一般消耗性的物资是一种，另外政府的公共物资采购，政府作为一个公共经济部门，本身就有很多市场机会，我们公共主体存在行为的外部性，就很有可能被滥用。比如说五环路，最后多花出136亿，它不是为政府少花钱，而是让政府花更多的钱。
任建明:另外我们的政府通过行政命令，对正常市场也会施加影响。比如说企业上市，按照严格规定它是不能上市，但是我们相关的监管部门，通过行政审批，就可以给企业这种机会。
主持人:这里还有一个概念，“谋取不正当的利益”，何为不正当的利益呢？
任建明:从最根本的理念，或者说政府制度设计来看，就是一切权利来自于人民，权利是为公共利益服务的。为此，有正常的工作报酬，在此之外再谋取的利益都是不正当的，都是非法的。在现实生活中，谋取不正当的利益比例还非常大，在他整体的收入中间占据了不小的比例。
主持人:下面我们逐条解读一下这个规定。第一条，为什么重点把汽车和房屋的购买列出来？
任建明:我想主要把这两种物品提出来，这可能是一种新的贿赂的媒介物。从改革开放初期的送一点土特产品，到后来送现金（很麻烦），既而改送各种各样的有价证券：各种各样的卡。现在查办的案件中，通过房屋、汽车这样高价的一些商品行贿的，恐怕是具有一定的普遍性。
任建明:在房地产里的腐败也是很严重的。房地产商通过收买权利谋取好处，基本上是靠赠送，或者是变相买卖的方式，或者别的企业不是房地产商，贿赂、收买官员，也是以一种买房子的方式，现在这个是我们贿赂的主要媒介物。到底是什么东西来贿赂，在各个时期都有不同。从我们查处的违法违纪的案件来说，我们发现目前是通过汽车、房子贿赂的居多，所以特地把这两种商品提出来，也是有充分地根据的。主持人:我们看第二条：利用职务上的便利，收受贿赂人的干股。请任教授给我们更通俗地解释一下“干股”的概念。
任建明:在中纪委的八项禁令里，对干股有一个定义：干股是指未出资，这种情况是存在的，但是我个人认为，中央在查矿难，就发现有干股的存在，矿难中的煤矿都是小煤矿，也够不上什么上市企业，也说不上什么股份，其中大量的干股就是为他贿赂、收买找到一个掩耳盗铃，或者是事后的借口，其实本身也没什么股份，只是说我这里有你多少股份，年底分红，就是找了一个送钱好听的借口。
任建明:定义是说，不出资而获得的股份，如果真是一个上市企业赠送的股票，那还好说，但是事实上只是一个借口，根本就不存在。那个煤矿根本就不是股份制，根本就没有股份而言。我想未来还要进行调整，按具体的定义、概念的归纳，还是需要不断地跟踪、完善。所有这些权钱交易，就是领导干部通过他的权利为行贿人谋取利益。
主持人:第三条，“出资合作开办”，这跟上面的干股有什么区别？
任建明:干股也是投资合作的一种方式，只不过我不出资，这种合作开办的范围更大一些。
主持人:第三条是不是具有合法的外衣，第二条涉及的干股是不是没有合法的外衣？
任建明:“干股”按照规定里的定义，也是有合法外衣的，无偿地赠送股份。这种合作的投资，也分为两种情况。我们从实际案例来看，前一段，新加坡被抓回来的胡星，在被查的一个公司里，就有他很多的钱，是以他的兄弟第三人的方式投资的，实际上背后的操纵者是他。有些公司的章程上讲，合伙人有谁谁，但是现在这种方式，落实在纸面上，投资的还是他的权利，这种可能还少。我们的法律法规说的很清楚，包括80年代中纪委就一直查领导干部在企业兼职的问题，现在我们已经有严格的禁止规定了，所以这种情况还是少了。大量的是通过中间人，第三人，通过一种隐蔽的方式。
主持人:就像胡星一样，名义上是他弟弟出资，实际上是利用自己的权利赞助的。
任建明:对。最后我们说腐败也有一种规律，作为贿赂、权钱交易，官员利用最核心的资源，利用他手中的权利。中纪委的这项规定中明确了，干股是没有出资，第三条合作投资，核心就是权利滥用，无论形式上怎么变，这点是不变的。
主持人:我们看第四条：“委托投资证券、理财的方式”，这一条您给我们解释一下。
任建明:随着我们国家资本市场的几起几落，最近一轮又是牛市，中央政府也是希望健康的发展。资本市场成为人们投资的主要渠道，这种形式也被开发出来作为贿赂的渠道。我个人知道，上班时间不能炒股，现在有些人就委托他人为自己理财、投资，当然市场上也有基金，这也是一种委托，那是法规允许的。这里的“委托”，一般是找一些跟他职权行使相关的，知道内幕消息的企业。像基金要收取费用的，而这种你出了一定的钱委托他投资，给你高的收益，高的回报，超出实际的股份，说得更明了，也是一种名目。
主持人:这种案件是不是比较少，是不是带有一定的预见性？
任建明:对，是有一定的预见性。
任建明:从国外的经验来看，现在资本市场越来越丰富，对于政府官员的投资活动，要有一个严格的限制。比如说证监会的官员，任何在证监会工作的人员都不许买股票，因为你是作为一个监管机构，你具有内幕消息，你要买股票的话，就免不了滥用手中权利可以获利。我们说建设部的官员、交通部的官员，就不能买那些大的建筑承包商的股票，应该有这样的规定。笼统地说，像一般的公民，你有这样的权利，有富余的资金进行投资理财，但是政府官员不行，这样的规定更具有一些预防效果，目前来说这个规定是从属性的规定。
主持人:接下来，我们看第五条是赌博的方式。
任建明:这几年也是比较多的。严格地说，这是比较“低劣”的方式，但是这种方式现在还不少，比较典型的是毕玉玺，承包商就是故意输个精光，这是主要的行贿方式之一。早期的时候，就有一些港商、外商跟我们的官员，通过打高尔夫球赌博，这个洞谁先打进，就输50万，这种做法就是让领导干部赢。
主持人:规定里也说到，纪律检察机关查处这种权钱交易方式的时候，要注意赌博行为和娱乐活动的界限，为什么要做出这样的规定呢？
任建明:这是需要区分的。现在也有体育彩票、福利彩票，我们没有禁止干部买，当然我们有香港的赌马、澳门的赌博，那种合法的赌博业。但是彩票是合法的，民间亲戚朋友打麻将，是需要跟这些区分的。刚才谈到的像毕玉玺，80年代外商用打高尔夫球巨赌的方式行贿，显然就要跟合法的博彩、娱乐活动相区别。这次针对八种现象，我们怎么样认识概括，在未来的执法中也是有很大挑战性的。这种属于灰色地带，我们怎么样发现，怎么样认定，这都是很大的问题。
主持人:第六条说到：“特定关系人不实际工作而获得薪酬”，大家关心的是对特定关系人的规定，是指与国家工作人员有近亲属、情夫情妇利益关系的人。您对这个概念的界定有什么样的评价。
任建明:我觉得类似特定关系人的界定是比较合适的。腐败的形式通过第三方，第三方跟领导干部有千丝万缕的联系。在国外的规定，第三人就是近亲属；依中国目前的情况来看，就是情妇，当然还包括其他共同利益人。我看到过一个案例，湖南某领导干部，一人得道，鸡犬升天，他就把自己的七大姑、八大姨都安排在肥缺的部门，所以中国要界定贿赂的第三方，是应该宽泛一点。
主持人:这一条为什么把情妇和情夫单独列出来？ 任建明:这也具有普遍的现实问题。通过检察日报上大量的报道，婚姻法的专家、人大代表和政协委员的调查，我们这些年查的案件，情妇存在确实是比较普遍的问题，当然最多的是领导干部，情妇不是一个，也有的女的领导干部有一个情夫，都会存在的。
任建明:人为什么要腐败，是利益的动机，利益的动机又是各种各样的，就是各种各样的需求。孔夫子讲，“食色性也”。现在吃是满足了，性也是贿赂的一种方式。天下没有免费的午餐，为什么会形成这种关系，就是有利可图。这次把情妇和情夫单列出来，还包括其他的利益相关人，我个人认为很难全部列举清楚，我们只能列举主要的关系人。
主持人:我们接着看第七条，主要内容是共同违纪的界定，这一条针对的是什么呢？
任建明:第六条是安排工作，第七条是以工作为借口，像陈克杰写条子、打电话，李萍在收钱。他人送钱从来不是送给陈克杰，而是送给李萍。包括毕玉玺，承包商以借钱的方式借给毕玉玺的妻子。
主持人:第八条，“约定在离职后收受委托人财富”，请任教授进一步分析一下。
任建明:这就是一个股票期权，公司为了激励经理员工，为股东利益服务，创造的一种激励工具。我们现在也是借用这个概念，就是说，他在行贿的当期，因为贿赂和滥用权利，权钱交易应该有一个因果关系，这个因果表现在时间上、事情本身的关联上，期权就是把时间上的因果给淡化了。比如我在位的时候，当时公共工程的招投标，我给了某一个承包商，有一些好的承包商价格更低，为什么没有拿到工程呢，他讲了很多的理由，纪委去查，也没有任何的利益交换，我也没有谋取不正当的利益，由于没有相关的法规可依据，这个贿赂就不成立了，它就是为了逃避这种责任。但是这种行为可能是八种情况里最难认定的。
任建明:事实上到底期权和腐败的形式有哪些，真是很复杂的事情。这里讲的约定，往往是口头的。最近我也发现，领导干部在离职之后，到这个企业任职，拿了很高的薪水，把这个也看成是一个期权腐败，这也算一种形式。有的是离职以后，事后再取得腐败的收益，这种具体的方式到底是什么？目前这种界定还是比较抽象。我们查的案件中有这种方式，一个领导干部在位给他人谋取好处，领导干部若干年之后，又拿到一笔收入，这个收入怎样解释？从关联、因果上找不到，我们执行起来就很难。怎么把这种因果建立起来，这都是非常具有挑战性的。
主持人:上面我们分析了八条禁止性的规定，针对第九条和第十条，您做怎样的评价？
任建明:第九和第十条主要涉及了执行问题。我们在执行中有一些情况怎么样认定，第一条谈到了车、房子的贿赂，第九条就谈到了现在的贿赂，送车送房子不过户，不变更权属关系，以借用的名义，从贿赂的手段来说，这种借用是更高明的一种办法。如果说送给一辆汽车，你还要交保险，出了责任事故还要你来负担，要维修，不过户的话，保险、违章、维修都是所有人来负担的。所以这种是很狡猾的一种形式，我们说这种肯定是不合理的，但是从法律上认定还是很困难。我们党纪上规定，你借也是违纪的，你借住别人的，你要有租金，不能做合理解释的话，我们要从严，这是我们党纪的规定，这也是我们中国的优势，在我们法律难以惩处的时候，我们用党纪党规来判定。
任建明:当然我们也承认，人们在生活中有借用的情况，所以应该区分这个界限。未来在执法中间怎么样区分，把贿赂跟正常的借用区分，这也是必要的。
任建明:第十条，我们要付出很高的成本，我们当然希望政策上能够对这些主动的、坦白情节好的给予一切激励。从激励的角度，如果能及时退还和上交的话，可以减轻处罚。但是我是有不同看法的，把及时上交不作为违纪，这是需要商榷的。我们并没有规定及时是多及时，你既然想起来要退还，要上交，你早知今日，何必当初！我们中国人是重人情，重面子，收下来以后上交，不只是领导干部，在医疗红包也有这样的情况，这种情形也是有一定的道理，病人送红包，如果医生不收，病人总是不放心，我们是先收下，事后再退还，有的医院考虑到这样的情况，还有退还的规定。但是这里要掌握不好的话，可能就钻空子。我们没有规定什么叫及时，收受以后10天，还是1个月、3个月，如果风声比较紧了，我就上交逃避处罚。所以我个人认为，可以从宽处理，而不是绝对、不是违纪。
主持人:我们可以看到，中纪委颁布若干规定的同时，也发了一个通知，里面有一句话，“在规定发布后30天内主动说清问题的，可考虑从宽处理”。这句话，您是怎么看的？前几天我们也请到著名作家王朔作客正义网，他也讲到了特赦、赦免的问题。
任建明:我是觉得反腐败和打击其他的暴力犯罪还是有区别的。反腐败只是一个手段，我们为了政府的廉政，为了社会的廉洁，我们的政府更高效，我们从反腐败效果看，需要有一些特赦、赦免，我们并不是要把100个人都绳之以法，从执行的策略上，我们确实要考虑我们为此要付出更大的代价，所以要有从宽处理的角度考虑。王朔讲的也有一定的道理，我个人认为，赦免时间上要划线，情节要划线，态度要划线，这才是最小损害法律原则的特赦。
任建明:任何的特赦都会损害法律的原则，法治的原则，就是任何人，你有违法就要受到惩罚，这是法律至高无上的原则。但是我们考虑到腐败这种犯罪，我们要体现法律的原则，最后也要权衡。香港当年的特赦就是划了一个时间的限制，廉政公署是1974年2月15日成立的，大力度的反腐败已经好几年了，但却以1977年1月1日划线，这个划分的时间太快，而且要考虑情节，腐败有严重和不严重，就是要考虑到情节。
任建明:我们出台“３０天内主动说清问题可从宽处理”这样的规定，是希望迅速地扭转目前的腐败态势。我们这样的规定是要比香港的高明，我们规定了一个时限，考虑到态度，也会考虑到情节，是有它的科学性和合理性的。当然问题是，如果从建设性的角度考虑的话，我们过去在历史上，我们中国政府就多次使用，我们各地在治理商业贿赂期间，都有类似的做法。过去给人的印象，老实人吃亏，所以我们怎么样形成这样的局面，让更多的人能够做老实人，把自己的问题讲出来，争取从宽，而不是说老实人吃亏。主持人:这次出台的规定属于党内规定，有没有可能上升到国家法律的高度？
任建明:会有上升到立法高度的可能。
主持人:如果和司法衔接的话，司法程序就会有用证据来认定这些行为的突出要求。
任建明:我想如果从司法要求的层面上寻找这些行为的证据，我们现有的法律是比较困难的，不好衔接的。就涉及到我们未来的立法，其实八种腐败的新的手法，我个人看了一下，西方有一个概念，就是防止利益冲突。我们需要把利益冲突行为通过立法，或者是通过一些行政的法规固化下来，这也是各个国家普遍的做法。比较早的是美国制定了政府道德法，离职以后的就业都做了相关的规定，中国的香港也做了详细的规定，我觉得未来我们国家需要制定这样的法律。我们也有，领导干部的配偶子女在管辖范围内从业的一些限定性规定。
任建明:另外，作为惩治性的规定，你怎么样发现，就涉及到举报制度。举报制度也是亟待需要立法的，我们有各种各样的举报渠道，也有信访条例，但是相关的规定还不够，还要加强举报方面的立法。这样的话，才会把那些官员置于人民群众的监督之下，要给他公开，公开也是让群众来监督。总的来说，在利益冲突方面立法，把若干的规定上升为法律。另外就是举报制度，有了这些制度之后，30天发现这种行为，更多的人就会选择争取从宽，因为他不从宽的话，很大程度上就会被揭发，被揭发的话，受的惩罚的力度就不一样了。为什么过去形成一个悖论呢，我们总是希望政策上从宽，实际上是老实人吃亏，就是因为我们过去很难发现。
主持人:那我们是不是可以这样理解，国家很有可能在法律层面上对党内的规定进行一种延续呢？
任建明:或者说是将党内规定的一种转化。法律调整的周期是很慢的，我们的党纪制定的很快，但是我们积极地探索、思考，要紧接着落实到法律上来。法律上腐败犯罪的条款也有局限性，我们还缺少防止利益冲突的法律，各国的叫法也不一样，美国、韩国叫政府道德法，包括财产申报，我们也探讨过财产申报，2000年中纪委有一次会议的时候，也探讨过，希望01年在省部级县级领导干部公开。像这些，都可以纳入到防止利益的冲突里面，我们叫道德法也可以。如果形成那样的局面，我们说预防腐败，预防是胜于治疗，胜过打击的，效果会更好一点。
主持人:非常感谢任教授来到正义网，访谈到此结束。
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