浅谈水利水电工程移民安置实施阶段的规划编制_水利水电工程规划
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浅谈水利水电工程移民安置实施阶段的规划编制
摘要：本文在多年移民工作实践的基础上，分析了编制实施阶段移民安置规划的必要性，论述了编制移民安置实施规划的基础和保障工作，并提出了移民安置实施规划的编制内容，为编制实施阶段移民安置规划提供借鉴。
关键词：移民安置，移民安置规划，移民安置实施规划 中图分类号：D632;TV7
41一、移民安置实施规划编制的必要性
移民安置规划是移民安置的基础性工作，是移民安置实施的主要依据。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称移民条例）第十五条明确规定：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改。”近年来的移民安置工作都是按照批准的移民安置规划进行实施的。但是，由于初步设计阶段移民安置规划在编制过程中受到各种因素的影响而达不到应有的设计深度和精度，缺乏可操作性，在移民安置实施过程中产生了不少问题。2009年水利部修订的《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290—2009)明确要求设计部门在技施设计阶段要配合地方人民政府编制移民安置实施计划，但是并没有提出具体的编制规定和要求。通过我州十多年来移民安置工作实践，在征地补偿和移民安置实施前，在移民安置规划的基础上编制详细的移民安置实施规划，不仅能够切实落实规划的实物指标和补偿投资，而且能够在进一步深入了解移民村及移民安置村实际情况的基础上，充分考虑移民的安置意愿，制定更切合实际的移民安置方案，有效的实施移民搬迁安置。
二、编制移民安置实施规划的基础和保障
（一）移民安置实施规划编制的基础性工作
编制移民安置实施规划，首先应做好以下几项基础性工作：
（1）项目法人对工程淹没影响范围进行核定，并测设水库移民迁移和土地征收界限，埋设永久界桩；
（2）项目法人向签订移民安置协议的地方人民政府（以下简称地方政府）专题汇报水利水电工程建设情况，提供工程征地红线图纸，并提交工程建设节点计划和工程建设用地计划。
（3）项目法人与签订移民安置协议的地方人民政府共同委托移民安置监督评估单位，监督评估单位能够及时进驻现场开展工作。
（4）设计单位向地方政府和移民安置监督评估单位进行移民安置规划设计交底；并适时配合地方人民政府按照权属将移民安置规划实物（项目）及补偿投资分解到村、到户或权属人。
（5）根据需要，地方政府会同项目法人、设计部门以及监督评估单位进一步调查了解移民村及移民安置村的基本情况，移民户家庭基本情况，以及失去土地后对移民户家庭产生的影响等，并按照规定程序充分征求移民的安置意愿，确定切实可行的移民安置方式，切实维护移民的合法权益。
（二）移民安置实施规划编制的保障
水利水电工程移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。地方政府最熟悉工程所在地县市的情况，最了解工程淹没区移民的风俗习惯和民风民情，最掌握移民的社会关系和生产方式，因此，移民安置实施规划编制工作也必须由地方政府来做，地方政府是移民安置实施规划的编制主体。
1．县为基础，部门配合是编制移民安置实施规划的根本保障
地方政府是一切工作的基层政权，任何一项工作离开地方政府都难以做好，编制移民安置实施规划也不列外。地方党委、政府重视此项工作，这项工作就能顺利推进，就能顺利地实现预定目标。因此，在移民安置实施规划编制过程中，各县（市）要成立移民安置实施规划领导小组，抽调农业、林业、国土、水利、交通、环保、移民等部门专业人员，深入乡镇场进行调查研究，参与和指导移民安置实施规划编制工作，并制定相应的目标、职责和任务，以保证移民安置实施规划的编制工作顺利完成。
2．依靠基层，乡（镇）为主体，是编制移民安置实施规划的有力保障。上头千条线，乡（镇）一根针，上级党委、政府的任何一项工作都要从乡（镇）这颗针孔里穿，乡（镇）是最基层的一级地方政府。移民工作坚持以地方政府为主，实际上就是应该坚持以最基层的乡（镇）政府为主体。如果说县级政府是当地移民安置实施规划编制工作的第一责任单位，县委书记、县长是第一责任人的话，那么，就一个乡的移民安置实施规划工作来说，乡（镇）人民政府就是移民安置实施规划编制工作的第一责任单位，乡（镇）书记、乡（镇）长自然就是第一责任人。按照移民工作“政府领导，分级负责”的原则，乡（镇）政府签订工作责任书，责任到乡（镇），摆正乡(镇)政府在移民安置实施规划编制工作的位置，充分调动乡（镇）政府的工作主动性，是编制移民安置实施规划最有力的保障。
3．项目法人、设计单位配合是编制移民安置实施规划的可靠保障。编制移民安置实施规划是一项专业性很强、技术性很强的工作，完全甩手由地方政府来做势必存在一定困难。因为，他们没有受过正规的培训，不懂具体业务，对如何编制移民安置实施规划，甚至对规划应包涵哪些内容，规划要达到什么样的目的，有什么样的技术要求等都不了解。而设计单位是专业性队伍，具有专业人才和技术优势，精通国家相关要求和对技术材料的制作，能够在编制移民安置实施规划中进行技术把关和经济把关，并且能在搞好地方政府移民工作培训和移民政策宣传、解释等方面都发挥重要作用。项目法人作为工程建设的责任单位和投资主体，在移民安置前期工作和移民安置实施过程中，应当履行对移民前期补偿、补助和后期扶持的经济责任，为移民安置工作顺利开展提供资金保障。因此，项目法人、设计单位与政府政府紧密配合是编制移民安置实施规划最可靠的保障。
四、移民安置实施规划主要内容
经批准的移民安置规划是实施移民安置工作的指导性文件，在此基础上编制的移民安置实施规划既是对移民安置规划的分解和落实，也是实施移民动迁的工作方案和操作手册，其内容应该更加详实、更具操作性。移民安置实施规划应主要包括以下内容：
1．工程概况：
（1）水利水电工程概况。主要介绍水利水电工程建设规模、投资、建设工期等。
（2）征地补偿和移民安置概况。主要包括工程建设范围内涉及的征占地及地上附着物、涉淹人口及安置、专业项目复（改建）等内容。
2．移民安置的指导思想
遵循国家的法律、法规和政策，体现以人为本、维护移民的合法权益，贯彻开发性移民方针，妥善安置移民，实现移民区和移民安置区的可持续性发展，使移民共享改革开放成果。
3．移民安置目标
确保移民搬得出、稳得住、达到和超过原有生活水平，并为移民安置区经济可持续性发展创造条件。
4．移民安置原则
（1）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人三者利益；（2）贯彻开发性移民方针，坚持国家扶持、自力更生；（3）实事求是，有利于发展生产，方便生活；（4）以人为本，保障移民合法权益；（5）移民安置与小城镇建设相结合；
（6）前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则。（7）遵循少数民族的生产、生活方式和风俗习惯；
（8）根据安置区资源特性和环境容量，合理选择安置方式和确保各安置方式的移民数量，留有可持续性发展余地；
（9）农村移民以农业生产安置为主，从实际出发，因地制宜，充分发掘利用当地土地资源，通过土地调剂和土地开发使每个移民拥有一份生产资料；同时，根据当地资源优势，发展林果业、畜牧业、渔业及工副业，多渠道、多途径提高移民生活水平。
5．移民安置方式
以农业安置方式为主，同时考虑半农半商的安置方式，投亲奔友、自谋出路方式，投资入股，长效补偿安置方式等其他创新安置方式。
6．移民人口界定
《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442-2009）中人口调查界定的人口都可列为移民。结合我州实际，在停建令下达以前，主要有几种情况：
（1）在工程征地范围内，有住房与户籍的人口；
（2）在工程征地范围内，有30年土地承包合同的被征地户人口；（3）列为移民的家庭中的超计划生育出生人口、户口临时转出的学生、义务兵、外出打工人员、劳改劳教人员等；
（4）《工程建设征地移民安置规划设计专题报告》中确定的搬迁人口。
有下列情况之一的，不列为移民：
（1）停建令下达后，村民收养的子女；
（2）停建令下达后，嫁入（或入赘）到工程范围内的人口；
（3）在工程建设征地范围内临时租赁房屋或临时租种土地的人口；（4）户籍在调查范围内，但未注销户口的已死亡人口。7．移民实物补偿标准
移民实物补偿标准以经批准的移民安置规划中的补偿标准为准。移民安置规划中未涉及到的项目，参考自治区的有关规定进行补偿。
8．移民安置去向
移民安置去向应广泛征求移民群众和安置区居民的意愿，并与移民签订《移民搬迁安置协议书》。
（1）生活安置：包括安置区（点）的具体地点、位置，各安置区（点）的移民户数、人口；安置区水、电、路等基础设施及学校、卫生院（所）等的现状和建设规划情况。
（2）生产安置：包括规划的生产安置方式，需要调整的土地面积及开发的土地面积；生产开发项目的建设规划等。
9．移民安置标准
主要包括：搬迁户宅基地分配标准，移民生产安置土地分配标准，生产开发设施农业资产分配标准，移民安置点基础设施和公共设施建设标准，以及其他安置方式的资产分配标准等。
10．移民建房与个人补偿补助费
（1）移民建房。移民建房以自建方式为主，也可实行联建和统建，但无论何种方式都必须遵循移民的意愿；对于移民个人财产补偿不足于建新房房屋的困难移民，采取建房困难补助或以扶贫、民政救助的方式，予以解决住房。
（2）移民个人补偿补助资金兑现方法。移民个人补偿补助资金由县（市）移民机构负责发放与管理。具体由县（市）移民机构根据核定的移民个人实物指标及补偿标准填发移民补偿证并与移民签定《移民安置补偿协议》，经司法公证后在银行为移民单独设立帐户，通过一卡通的方式发放补偿补助费。
11．集体组织淹没、征收处理
村集体组织、有关单位的集体财产处理，依据《中华人民共和国农村土地承包法》及国家、新疆维吾尔自治区的相关规定执行。
12．移民资金管理
移民资金按照政府负责、项目管理、计划控制、专款专用、审计监督的管理体制进行管理，不得截留、挤占或挪作他用。具体为：
（1）有移民安置任务的县（市）每年年初申报移民资金使用计划，经审批后按计划拨付。（2）移民资金实行专户储存、专款专用、专帐专人管理。
（3）按照项目管理的要求，同一个项目采取统一的资金报表、统一的资金管理科目。
（4）每年委托政府审计部门对移民资金的使用进行审计。13．移民后期扶持 根据移民条例和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）文件要求，移民后期扶持应主要做好以下几个方面的工作：
（1）确定纳入后期扶持范围的移民人口，建立移民后期扶持档案；
（2）在充分尊重移民意愿、听取移民村群众意见的基础上确定移民后期扶持方式；
（3）明确后期扶持扶持标准和后期扶持期限；（4）编制移民后期扶持规划并进行报批。14．专业项目恢复改建
（1）移民安置实施规划应对专业项目的恢复改建进行规划设计。专业项目恢复改建主要包括以下几个方面：
①水利设施。主要包括供水管道、灌溉饮水工程、小水电工程等； ②输变电力设施。主要包括低压电力线、输电线路等。
③交通道路。主要包括铁路、等级公路、乡村道路、机耕道路等。④电信工程。主要包括架空通讯线路、地埋通讯光揽等。⑤文物古迹。主要包括古墓等。
实施规划对专业项目的规划设计必须征求地方行业管理部门的意见，并经地方行业管理部门审批，规划设计应与区域经济发展相协调，避免重复建设。
（2）移民安置实施规划应对工程建设施工影响的农田灌溉渠道、交通道路、机耕道路等进行提前规划设计，以利于工程建设区域的居民出行和开展生产，从而保障工程建设顺利开展。
15．移民安置实施进度计划
移民安置实施规划应根据移民安置规划安排的移民安置总进度计划，根据工程建设进度，按季度或月度分解移民安置任务，编制移民安置实施年度计划，提前安排征地补偿和移民搬迁安置事宜，以保障移民安置进度满足工程建设进度要求，切实维护移民合法权益。
16．实施管理
县级政府是移民工作的责任主体、实施主体和工作主体，负责本行政区内大中型水利水电工程移民安置工作的组织领导和实施工作。
县级移民机构具体负责本行政区域内水利水电工程的移民安置工作，应按项目建立合同管理制度，对工程质量、进度、资金和档案实行全方位管理。各县（市）政府要成立移民管理机构，设置专门人员，专人负责，职责到人，纳入年度目标考核。项目业主、设计部门、监督评估单位要根据各自的职责配合地方人民政府组织实施移民安置工作。在移民安置实施中，地方政府及移民管理机构应当与项目法人、设计单位、监督评估单位建立联席协调机制，共同协商处理实施过程中出现移民问题、设计变更及概算调整问题，并及上报。
对征地补偿和移民安置过程中移民群众反映的问题,地方政府和相关单位应按照属地管理、分级负责的原则认真解决。县（市）政府信访部门和移民管理机构应当建立健全信访制度，确定专人负责接待和处理移民群众信访事件，做好耐心细致的宣传解释工作，积极稳妥地及时解决移民关注的热点、难点等问题。
五、结语
水利水电工程建设征地补偿和移民安置是整个工程建设的重要内容。在实施阶段，移民搬迁安置能否顺利完成，也成为制约工程建设、保证工程顺利进行的关键因素之一。移民安置规划是移民安置工作的指导性文件，在保证征地补偿和移民安置工作顺利开展中发挥了重要作用。与初设阶段移民安置规划相比，移民安置实施规划更符合实际，更具科学性和可操作性，是实施移民搬迁安置的蓝图，是实施征地补偿和移民安置的基础。因此，应该高度重视这项工作，扎扎实实地编制好移民安置实施规划，促进移民工作和工程建设顺利进行。
参考文献：
[1]张穹，矫勇，周英 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义》，中国水利水电出版社 2007；
[2]水利部《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290—2009)； [3]水利部《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442-2009）； [4]水利部《水利水电工程建设征地农村移民移民安置规划设计规范》（SL440-2009）；
[5]水利部，《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》； [6]《新疆伊犁河流域恰普其海水利枢纽工程移民安置实施管理办法》(伊州政办[2002]52号)；
[7]《新疆维吾尔自治区大中型水库移民后期扶持人口核定登记管理办法》； [8]《新疆维吾尔自治区大中型水库移民后期扶持政策实施方案》； [9]水利部，水库移民专项资金管理办法，2008；
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