完善东北老工业基地社会保障体系的探讨_加快东北老工业基地
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完善东北老工业基地社会保障体系的探索
徐充
（吉林大学
中国国有经济研究中心
吉林
长春
130023）
[ 摘要]：完善社会保障体系对维护东北老工业基地的社会稳定、促进经济的发展，为企业公平参与竞争，加快劳动力市场的发育具有重要意义。但目前东北老工业基地的社会保障还存在一些问题，如覆盖面小，资金短缺，社会化程度低，管理体制混乱等。针对以上问题必须采取有效的对策是：扩大覆盖面，多渠道筹集资金，提高管理的社会化程度，制定相关法律，规范社会保障的实施与运行。
[关键词]：老工业基地
社会保障体系
东北老工业基地在计划经济时代取得过辉煌的成就，但随着我国经济体制的调整，逐渐走下坡路，出现了“市场不适应症”。2003年，国家提出了实施振兴东北老工业基地的战略，在实施战略的过程中，必然要涉及到许多方面的改革。本文拟就东北老工业基地的社会保障 体系建设问题谈点如下看法。
一、完善社会保障体系对振兴东北老工业基地的重大意义
1、完善的社会保障体系有利于化解个人风险和社会风险。随着社会的发展，造成个人风险的因素也在增加。一般而言，个人风险的主要来源有二：一是家庭内部因素，如个人或家庭成员因病、伤、残、老、死等原因而导致生活陷入困境；二是家庭外部因素，如自然灾害、下岗、失业、职业病等。如果个人风险得不到及时的化解，在某种契机或纽带的联结下，众多同样的个人风险就会转化为群体风险，进而演变成为社会风险，这样就有可能导致严重的社会危机。东北老工业基地国有企业的比重非常高，而且存在大量的冗员，在国有企业改革过程中，就不可避免地产生大量的下岗、失业人员。目前东北三省各类下岗失业人员分别达到167万人、118万人和150万人
【1】，加上企业原有的离、退休人员，这是一个很大的急需得到社会保障的脆弱群体。虽然家庭保障也能在一定程度上抗拒、化解个人风险，但其保障能力非常有限，需要发挥社会保障的积极作用。如果这个问题得不到妥善的处理，将会对 1 东北老工业基地的振兴产生很大的阻碍作用。
2、完善社会保障体系是市场经济条件下深化企业改革的内在要求。市场经济体制要求企业作为真正的市场主体，公平地参与市场竞争。但由于多种因素导致东北老工业基地的国有企业负担太重，如企业办社会。而其他非国有企业在新的经济体制下成立，没有过多的社会负担，所以，国有企业和非国有企业竞争的起点的不同，有失公平。国有企业要想在市场竞争中处于有利地位，必须解除大量的冗员，轻装上阵，使自己成为自主经营的市场经济主体，这也要求尽快完善的社会保障体系。加快东北老工业基地的社会保障制度改革，给国有企业改革创造出良好的外部环境，有利于加快国有企业改革步伐，建立现代企业制度，提高企业的经济效益。
3、完善社会保障体系是企业真正成为的市场主体的内在要求。在计划经济体制下，就业和社会保障是捆绑在一起的，劳动者只要一进入企业或者国家机关，其生、老、病、死都由企业或者政府统统包下，形成企业办社会的现象，这种现象在东北老工业基地尤为突出。在市场经济体制下，实施社会保障制度的主体应该是社会，而不应该是企业。企业作为市场主体，其主要任务是组织生产经营活动，其目标是盈利。至于职工的社会保障问题，企业只负责交纳相关的费用，其余的工作应该由社会去完成。否则，不仅社会保障制度的主体移位，而且不利于企业公平竞争。因为新老企业职工年龄结构不同，退休金、医疗费用等负担非常悬殊，辽宁省的企业缴纳养老保险费比例高达22％，个别地区甚至高达25％，而广东省的企业缴纳比例仅为16％，深圳更低，只有8％。所以，加快完善东北老工业基地的社会保障体系，有利于使企业真正成为市场主体，公平地参加竞争。
4、．完善社会保障体系是加快东北老工业基地劳动力市场发育的必要条件。人力是企业和社会经济发展的一种必不可少的重要资源，人力资源能否按市场需求自由流动，关系到经济发展的效益问题。本来在市场机制的调节下，非公有制企业能吸收很大一部分下岗和失业人员，但由于在非公有制企业中就业的员工不能享受到国有制企业员工的社会保障待遇，所以，一部分人宁愿失业也不愿到非国有企业工作，从而影响了非国有企业吸纳劳动力的能力，也影响到劳动力的自由流动，不利于劳动力市场体系的发展，更不利于企业的进一步改革。东北老工业基地是我国最早实行计划经济体制的地区，当时低工资、广就业的指导思想，导致国有企业存在大量的冗员。伴随国有企业“下岗分流，减员增效”措施实施，社会如
【2】 2 果不能为下岗职工提供必要的生活保障，职工不愿与原来单位脱离关系，那么“市场选择企业，企业选择人才”的良好用工局面就很难形成。
二、完善老工业基地社会保障体系面临的主要问题
1、社会保障的覆盖面小，实施范围狭窄。目前，社会保障的对象主要是全民所有制职工和部分集体企业的职工，一些小集体企业和绝大部分乡镇企业、私营企业的职工及城镇个体劳动者和广大农民，都被排除在外。另外，在国有企业改革中，一部分国有企业通过改制变成了非国有企业，国有企业的职工人数减少，从而导致了社会保障的覆盖范围更加狭小。99年末，东北共有10821万人口，其中城镇有权享受养老保险、医疗保险和失业保险待遇的人员，只占城市总人口的10%左右
【3】
。社会保障的覆盖面小、实施范围狭窄，使得社会保障资金储存量不大，资金实力不雄厚，这既不适应新的经济形势的发展，也阻碍着东北老工业基地企业改革的步伐。
2、社会保障资金收缴困难，筹资渠道不畅，资金缺口大，尤其是养老基金，负担沉重。近年来大批职工退出劳动力市场，许多效益不好的企业一次性买断职工的工龄，使离退休人员迅速增长，导致基本养老保险费率太高，企业负担过重。由于企业经济效益不好，导致许多企业无法交保障金，影响了企业参保积极性和养老基金收入。东北老工业基地作为我国最早实行计划经济体制的地区，国有企业所占比重相当大，企业离退休人员多，如辽宁省离退休人员比重达37.7%，高出全国水平6个百分点，每年以6.3%的速度增加。辽宁的鞍山，人均养老金与在职职工平均工资之比为1.09%，基本处于.处于倒挂状态[5]。黑龙江省的哈尔滨轴承集团9千多名在职职工要养活1万多名的离退休职工，这种状况进一步增加了养老保险体制财务平衡上的困难。由于东北地区人口结构步入老龄化，养老负担太重，如黑龙江省99年的养老（大于65岁）系数为7.31%。此外，辽宁的工矿城市多，工伤人员多，矿工退休年龄早，医疗费用中职业病、慢性病所占比例大，养老保险、医疗保险和失业保险方面的支出高于全国平均水平，社会保障负担沉重。
3、社会保障管理服务的社会化程度低。在计划经济体制下，就业和社会保障是捆绑在一起的，所以企业承担了许多本来不是企业所应承担的社会职能，形成福利单位化，保障资金的收缴、管理和发放，以及保障对象的管理工作都是企业承担。目前，即使是实行了社会
[4]统筹的保险项目，企业缴纳了保险费，但管理和服务仍没有实现社会化，职工的生、老、病、死仍过多地依赖于企业，这既影响了管理服务的质量，又分散了企业的物力和财力，加重了企业的负担，不利于企业公平竞争。
4．社会保障的管理体制混乱。由于社会保障工作的管理、经办、监督之间关系不明确，就会出现管理上的重复或者真空，甚至是相互扯皮的情况。我国的企业所有制结构是多种所有制企业并存共同发展，不同所有制企业的社会保障由不同的部门管理，如城镇企业的社会保障由劳动部门负责，集体企业则由保险公司负责，农村的社会保障则由民政部负责，而国家机关人员的社会保障则由人事部负责，这样容易造成社会保障的实行标准不一致，管理上出现混乱。
三、完善东北老工业基地社会保障体系的对策
1、多渠道筹措资金，解决资金短缺问题。在整个社会保障体系中，资金问题是个关键，它关系到整个社会保障体系的实施效果，倘若资金不足，则与之相关的一系列问题就很难得到解决。目前，社会统筹基金入不敷出，基本养老保险欠费严重，设立的个人账户“空账”运行。长期以往，将影响基本养老保险制度的巩固和发展。解决资金问题的办法可从以下几方面入手：
（1）加快东北老工业基地的经济发展，是解决社会保障资金不足的根本出路。虽然我国政策上规定社会保障资金实行“三三“制，但由于社会经济发展缓慢，企业经济效益不好，甚至亏本，职工个人的收入也随着减少，从而出现了资金困难，资金缺口。可见，只有加快东北老工业基地的经济发展，才能使”三三“制真正贯彻实施，政府才能有足够的财政资金投入，企业和个人才能按时足额交纳相关费用，从而解决资金不足。
（2）建立缴费的激励机制，提高缴费的积极性。实行个人帐户储蓄制，使养老金与个人的积累挂钩，工作时多缴费，退休后多得益。不过在储蓄保险金时要注意随着物价的变化而自动调整，在物价上涨时，货币购买力单位应相应的调整，予以保值，减少通货膨胀造成的损失，从面消除人们的疑虑，提高参保、缴费的积极性。
（3）借鉴国外的经验——允许私营基金参与运作。针对东北地区社会保障基金缺口大，资金筹集困难的情况，可以借鉴智利养老保险制度的经验。智利养老金由私营机构管理，允许多家机构竞争经营，让参保户有选择经营机构的机会，也可提高其缴费的积极性。私营机构负责收款、管帐、投资和发放。智利为保证私营管理机构投资的最低收益，制定并实施了相关的法律。我国也可以尝试通过招标委托有资信的专业性金融机构具体经营保险基金，从而提高基金运营效率和投资收益率。随着资本市场的逐步完善，政府要适时开拓新的投资领域；提高资金运营效率，实现保值增殖，使基金运行步入良性循环。
2、提高参保率，扩大覆盖面，使社会保障对象包括各种性质、类型企业的职工。要提高参保率，扩大覆盖面，只能以非国有企业的职工为重点对象，如乡镇企业、个体劳动者、外资、私营企业的职工。扩大社会保障覆盖范围,可以借助一定的行政手段进行硬性规定，把国家机关、企事业职工及城镇各类经济单位从业人员全部纳入社会保障统筹范围，如吉林市为了扩大医疗保险面，作出如下规定：具备参保条件的单位限期参保。到目前为止，吉林市已将绝大多数机关、事业单位和部分企业吸纳为保障对象。也可以开展各种形式的宣传教育活动，争取更多的非国有企业参保，如长春市自2002年第四季度开始对民营企业和外资企业进行宣传，到2003年3月底，长春市已有74户民营外资企业的2300多名职工参加了医疗保险，享受医疗保险统筹基金待遇已达2938人次，共支付统筹基金53.8万元
【7】
。这表明，只要能够把非国有企业的职工、个体劳动者以及广大农村的农民吸收为社会保障的对象，就可以扩大社会保障资金的来源，提高社会保障资金的给付能力，以便应付人口老龄化或失业高峰期带来的社会保障支付扩大的要求。
3、加快下岗职工基本生活保障与失业保险并轨。20世纪90年代实行下岗分流、减员增效，企业内部建立了再就业服务中心，虽然费用上实行“三三”制，企业只负责其中的三分之一，但企业仍要负责日常的管理工作，最终还是承担了大量的社会职能，因此，国家决定把下岗职工的基本生活保障与失业保险并轨。下岗职工基本生活保障与失业保险并轨是进一步深化国有企业改革的必要条件，也有利于解决下岗职工中隐性就业所造成的种种弊端，规范劳动力市场秩序。不过在东北老工业基地实行可能难度大，这就需要国家和当地政府加大投入，给予困难地区国有企业老职工以必要的经济补偿，尽可能减少并轨带来的负面影响。
4、大力推进与社会保障制度相配套的医疗机构、药品生产流通体制改革。东北老工业基地矿业企业很多，其职工患职业病、慢性病比重较大，医疗保险费用负担太重，尤其是大病治疗费用，这就给老国有企业和患者家庭带来了巨大的经济负担。因此，要通过配套改革，5 建立合理的医疗费用分担机制，医疗机构的竞争机制和药品流通的市场运行机制，实现用低廉的医疗费用来获得优质的医疗服务，以此减轻企业的负担。
5、加强相关立法，使社会保障资金的征管和使用法制化，社会保障运行法制化。目前存在的问题有：社会保障资金收缴困难；大量社会保障资金被挪用、乱用，没有做到专款专用。这些问题的解决要靠国家依法规范和管理社会保障工作，加大社会保障基金征缴与基金监管力度，规范保障基金运营模式，防范可能的政策风险和制度风险。对社会保障的具体运行，要加强行政监督和社会监督，明确相关机构的职能定位与合理分工，强化对社会保障政策执行情况和各级社会保障基金收、支、管、投的全过程监管，严格依法运作，确保公开、透明、安全和高效，使监督制约机制规范化和制度化。
6．加强宏观调控和监督，使社会保障的管理和服务社会化、规范化。要把社会保障工作从单位中抽出来，成立专门的机构来管理，要改变传统的单位福利体制，剥离用人单位承担发放社会保险金和管理社会保障对象的社会性职能。离退休人员、失业人员与用人单位脱离关系后，社会保险金由银行代发，又要做好退休人员、失业人员社会保险关系的管理、接续和转移工作，失业人员由社区统一管理，离退休人员逐步纳入社区管理，以减少企业所承担的过多社会职能，建立起真正独立于用人单位之外的社会化保障体系。同时国家要加强对社会保障制度改革的统一领导和组织实施。由国务院组织社会保障宏观协调机构，根据经济和社会发展状况以及改革目标，协调各有关部门研究制定社会保障体系发展的中长期规划、社会保障信息系统建设标准、社会保障总量调控指标等政府干预目标以及实施方案，做好政策配套和部门衔拉工作，统一解决重大的政策性问题。对社会保障的具体运行，也要加强行政监督和社会监督，明确相关机构的职能定位与合理分工，强化对社会保障政策执行情况和各级社会保障基金收、支、管、投的全过程监管，严格依法运作，确保公开、透明、安全和高效，使监督制约机制规范化和制度化。
社会保障制度改革，关系到东北地区社会稳定、人民安居乐业，关系到东北老工业基地的企业改革，关系到东北老工业基地实行现代化。因此，要加快东北老工业基地的社会保障制度改革，为东北再创辉煌创造良好的外部环境。
注释：
1、蒋明倬《谁来买吉林老工业改造的帐单》，《21世纪经济报道》2003、8、112、5、冯青《130万显性失业人员的6亿低保缺口》，《21世纪经济报道》2003、8、11 3、4、陈瑾玫《辽宁省社会保障资金筹集的新思路》，《社会科学辑刊》2002年第3期
6、黑龙江省劳动和社会保障部，黑龙江省劳动和社会保障信息网（人口构成和负担系数）
7、吉林省劳动和社会保障厅《长春市启动民营外资企业基本医疗保险受欢迎》
吉林政务网 2003、4、21
参考文献：
1、马建堂、刘海泉《中国国有企业改革的回顾与展望》，首都经济经贸大学出版社，2002年
2、顾海良、张雷声《世界主要国家社会保障制度概观》，中国大百科全书出版社，1995年
3、郑功成《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2003年
作者资料：
徐充（1955－），男，吉林长春人。吉林大学经济学博士研究生，教授
作者单位
吉林大学
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