《立法学》教学大纲_病理学教学大纲

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《立法学》教学大纲

编写说明

一、本课程的性质和任务

良好和完善的立法系统是建设社会主义法治国家的重要保障。这就决定了这门课程兼具理论与实践的双重特征，所以，无论是理论上还是在实践中，我们都要高度重视立法和立法学。

二、教学的基本要求及学时安排

《立法学》是我校学生的选修课，一般在一年级或二年级开设。通过这门课的学习，主要让学生对立法学的基本知识和基本概念有比较系统的了解，进一步培养对法学的学习兴趣和基本的法学理论思维，使学生具备一定的社会问题的法律分析能力，为法学专业其他课程的学习奠定基础。本课程2学分，讲授30课时，包括2－4学时讨论课。

三、与其它课程的关系

对立法环节，尤其是对我国立法状况有一定的了解和把握，会为学习其它有关部门法的知识奠定良好的基础，所以，在教学中应当结合法律实践和部门法知识进行讲授。

四、教学重点

本课程注重基本知识与概念的传授，教学重点是有关立法主体、立法权、立法程序及《立法法》评介的部分。

五、主要教学方法

教学方法以教师讲授为主，同时采用“课堂讨论”、“案例分析”等形式。

六、推荐教材及参考书

推荐教材： 周旺生主编：《立法学》，法律出版社，2000年版。参考资料：

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版。周旺生：《立法论》，北京大学出版社，1994年版。周旺生主编：《立法研究》（诸卷）。《中华人民共和国立法法》，2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过。顾昂然：《中华人民共和国立法法讲话》，法律出版社，2000年版。等等。

第一章 立法的历史发展

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够把握立法的历史发展脉络，对立法的发展规律有一个宏观的认识，通过对几种不同历史类型的立法的本质和特征的认识，把握立法在价值目标、制度和技术各个方面的发展。本章要求掌握的基本理论和原理：立法产生的原因；立法的发展规律；几种不同的历史类型的立法的本质 1 和特征。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的发展规律。【教学时间】 3学时

第一节

立法的产生和发展规律

一、立法的产生

立法作为人类一种有意识的创造性活动，是人类社会发展到一定阶段的产物。最初的习惯法和后来的制定法分别是立法产生的初级和高级两个阶段的产物。立法产生的根本原因与国家和法产生的根本原因一样，都是生产力的发展导致社会分工和社会社会物质生活条件变化的结果。

二、立法的发展规律

整个立法发展的一般规律主要有：

第一，立法经历了由野蛮向文明转变的发展历程；第二，立法的目的和作用经历了由治民、治国逐渐向为民、为国转变的发展历程；第三，立法制度日渐走向正规、完备和法治化；第四，立法技术经历了日渐科学的发展历程。

第二节

立法的历史类型

迄今为止，人类社会先后出现了四种历史类型的法，与此相应，也产生了四种历史类型的立法。

一、奴隶制立法

奴隶制立法是人类历史上最早出现的一种历史类型的法，它的出现标志着立法的诞生。奴隶制立法以维护奴隶制生产关系和奴隶主阶级的统治秩序，体现奴隶主阶级的意志为本质特征。奴隶制的立法权一般由君主独揽，因此，奴隶制国家在君主之外，大都无独立的立法机关和固定的立法程序。奴隶制法的体系简单，绝大多数是刑民不分、实体法与程序法不分，但有的国家在法典编纂方面取得了重大成就，显示其立法技术达到了相当的高度。例如古巴比伦，尤其是古罗马。

二、封建制度立法

世界上许多国家封建制立法的历史都较长久。封建制立法的本质，集中表现为体现封建主阶级的意志，维护封建的经济、政治和思想统治，维护封建主阶级的社会秩序，这因此决定了封建制立法是特权的立法，也是武力的立法。封建制立法制度比奴隶制立法制度复杂，一般说，在君主专制的中央集权国家，立法权由君主掌握；在分裂割据的国家，立法权则由割据势力分掌。但在这两种情况下，也都一般没有专门的立法机关和固定而严格的立法程序。由于封建制国家的情况复杂，封建制法的形式也颇为复杂。封建制法的体系经历了由分散到统一、由简单到复杂的发展过程，在立法技术方面也积累了人类立法史上的许多经验。

三、资本主义立法

完全意义上的资本主义立法，是在资产阶级通过革命建立自己的国家政权后才产生的。资本主义立法的本质和特征在于把资产阶级的共同意志上升为法，维护资本主义生产关系和资产阶级对社会的统治。资本主义的立法制度是以民主形式出现的立法制度：议会成为主要立法机关；有固定的、严格的立法程序。资本主义国家的立法技术较之先前的立法技术也前进了一大步，无论是在法的形式、分类还是结构上，都有质的飞跃。

四、社会主义立法

社会主义来临法体现广大人民的共同意志。社会主义国家的立法权属于人民，因此，社会主义立法应当有固定的、严格的程序，应当有科学的指导思想和立法技术。第三节

当代中国立法的发展概况

当代中国立法走过了50多年的历程。这50多年间，中国立法虽然取得了相当的成就，但也命运坎坷。总结这并不成功的50多年立法历史，其价值在于可为我们以后的立法提供经验。这一段历史可以分为这样几个阶段：

一、新立法的诞生。（1949年——1956年）

二、跌如低谷。（1957年——1970年代末）

三、改革开放后快速发展的中国立法。（1978年底至今）

第二章

法与立法

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够在把握法的概念的内涵和外延的基础上，重点把握立法的含义、特征及其功能。本章基本知识点有：法、法律和法规各自的含义；立方的外延、内含和定义；立法的本质、立法的功能和立法的特征；立法与立宪的关系。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的本质、立法的功能和立法的特征；立法与立宪间关系的争议。【教学时间】 3学时

第一节

法、法律和法规

一、法的内含和外延

正确地理解什么是法，是明确什么是立法以及其他一系列立法问题的前提，因此，研究立法也需要已经法的范畴。

立法学所研究的法，是指国家法，即表现为国家意志的、以权利和义务为内容的、作为司法机关办案依据的特殊社会行为规范的总和。它具有以下特征：

第一，法是调整人们是行为或社会关系的社会规范；

第二，法是由国家制定或认可的，因此它表现为国家意志； 第三，法是以规定权利和义务为主要内容的社会规范； 第四，法是由国家强制力保障实施的社会规范； 第五，法具有普遍性、确定性和公开性；

第六，法是作为司法机关办案依据的社会规范。

法的外延在不同时代、不同国家有所不同。根据我国的传统学理和《立法法》的相关规定，在当下，我国法的外延包括：全国人民代表大会制定的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定的法律；国务院制定的行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的规章；各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；各省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；各省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章。

二、法与法律、法规

（一）法与法律法律一词通常在两种意义上被使用：其一，与“法”同义，指各种规范性文件的总结称和抽象的、整体意义上的法。其二，单指法的形式的一种，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。

（二）法与法规

法规通常在三种意义上被使用：其一，指法的形式中处于全国人大及其常务委员会的法律之下的某种法的形式；其二，指各种法规的总称；其三，与“法”基本同义。

第二节

立法界说

一、立法的内涵和特征

立法是历史的范畴，立法史表明，不同历史阶段的立法都有各自独有的特点。考察中外各个历史时期各种类别的立法，可以总结出立法的含义：

立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、解释和废止法的活动。

立法具有以下特征：

第一、立法是由特定主体进行的活动； 第二、立法是依据一定职权进行的活动； 第三、立法是依据一定程序进行的活动； 第四、立法是运用一定技术进行的活动；

第五、立法是制定、认可、修改、补充、解释和废止法的活动。

二、立法的外延

研究立法的外延，可以看到：

1、立法是历史的范畴。，立法往往每个历史阶段的立法都有各自独有的特点；

2、立法是国情的产物。同一历史阶段的不同国家中有种种差别；

3、立法的种类具有多样化。

第三节

立法的功能

立法的功能是指立法所应当起到的效用。

一、立法将统治阶级的意志上升为国家意志。

二、立法能够协调各方面的利益关系。

三、立法为人们提供特殊的行为规范。

第三章

立法的指导思想与基本原则

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够掌握立法的指导思想和基本原则的含义及其研究价值；掌握民主原则、法治原则、国情原则等立法基本原则本章的基本知识点有：立法的指导思想的含义、基本原则的含义；立法的指导思想和基本原则的价值；立法的民主原则、法治原则、国情原则。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的指导思想和基本原则的价值；立法的民主原则。【教学时间】 3学时第一节

概述

一、立法指导思想和基本原则的含义

立法指导思想是反映统治阶级共同意志和根本利益，对立法具有全局性指导意义的系统的理论化的思想。它是国家进行立法活动的理论基础，具有鲜明的政治性和时代性。

立法基本原则是在立法指导思想指引下，国家全部立法都应共同遵守的基本准则，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。

立法指导思想是观念化、抽象化的立法原则，立法基本原则是规范化、具体化的主要的立法指导思想。立法指导思想要通过立法基本原则等来体现和具体化。

二、立法指导思想和基本原则的本质和功能

立法的指导思想和基本原则的本质与立法的本质是一致的，它们是一定社会中政权的执掌者的意志、尤其是他们的立法意识的重要体现。

立法指导思想和基本原则对立法的功能集中表现在：立法活动作为政权活动的极为重要的内容，作为本身是或应当是科学的、有规律的活动，它只有以一定的思想为指导，坚持一定的基本原则，立法主体才能通过立法活动，把自己的意志有效地上升为政权意志，使所立的法能有效地实现自己的目的。

三、当代中国立法的指导思想

邓小平理论和“三个代表”重要思想，是当代中国进行社会主义立法的根本指导思想，它决定了立法的方向、任务、原则和内容。

第二节

立法的基本原则

一、民主原则

在民主国家，立法是表达人民原则的活动，因此，民主原则是民主国家立法必须遵循的首要原则。立法的民主原则的基本要求如下：

1、立法主体民主化

2、立法内容的民主原则

3、立法过程的民主化

二、法治原则

国家和社会的法治化，是人类社会的共同理想，而在依法治国，建设法治国家的进程中，首先面临的问题就是立法的法治化问题，法治原则也因此是立法的基本原则之一。立法的法治原则的基本要求如下：

1、立法权限的法制化

2、立法内容的合法性

3、立法程序的法定性

三、立法的国情原则

立法的国情原则是实事求是原则在立法中的体现。国情，是指一国的实际情况和根本特征，内容主要包括一国的生产方式、国家制度、政治形势、科学文化、历史传统、地理环境、人口状况等方面的实际情况和根本特征。由于立法对国情具有相当程度的依赖性，因此，立法必须遵循照顾国情的原则。

1、立法对国情的依赖性

2、国情因素对立法的作用

3、中国立法与中国国情

第四章

立法主体

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法主体的含义，并对各种立法主体的职能和作用有清楚的认识。基本知识点包括立法主体、立法机关的定义，立法机关的产生、职权、任期、成员、领导机构、议会委员会等基本知识，国家元首、行政机关、司法机关在立法中的主要作用。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法主体的含义，立法机关中议员、议会委员会、行政机关和司法机关的立法地位。

【教学时间】 5学时

第一节

立法主体概述

一、立法主体的概念

立法主体是各种立法活动参与者的总称。对它的含义，有两种不同的界说。一是法治说，二是功能说。

二、立法主体的种类

立法主体可以分为四类：第一是作为立法主体的国家机关。第二是作为立法主体的其它社会组织。第三是作为立法主体的主权享有者。第四，作为立法者个人的立法主体。

第二节

立法机关

一、立法机关的概念

立法机关是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要职能的甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。通常指议会或权力机关、代表机关。

二、立法机关的产生方式

立法机关的产生有选举产生和任命产生等方式。

三、立法机关的职能

立法机关的职权包括：立法权和监督法实施的权利；一定的人事权；批准或通过国家预算、决算权；质询权；国政调查权。议员作为议会最基本的单位，享有特殊的人身权、言论权和诉讼权以及相应的物质待遇权。议员同时要承担义务、履行职责。议会委员会是立法机关最主要的工作机构，各国的专业委员会的工作职能一般都有提出议案的职能，审议议案的职能，检查监督政府活动的职能，工作建议的职能等。

第三节

国家元首、行政机关和司法机关

一、国家元首及其立法功能

国家元首在立法领域行使的职权和起的作用主要有公布法律权、发布命令权、召集和解散立法机关权。

二、行政机关及其立法功能

行政机关是以行政为主要职能而兼有立法功能的立法主体。行政机关的立法功能在立法主体群体中仅次于立法机关。

三、司法机关及其立法功能

司法机关的主要职能是司法，即审判。但它通常也对立法发生一定的作用，比较普遍的是司法机关具有进行司法解释的权力。在许多国家，特别是普通法国家，司法机关通过创制判例法对立法发生重大影响。第五章

立法权

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法权的基本定义，正确认识立法权在国家权力体系中的地位。掌握立法权限的含义以及划分立法权限的意义。基本知识点是立法权、立法权限、国家立法权等术语，掌握中国各立法主体的立法权限，掌握中央立法权和地方立法权的划分模式。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：有关立法权的一些基本定义，划分立法权限的意义。教学的难点是立法权在国家权力体系中的地位。【教学时间】 5学时

第一节

立法权概述

一、立法权的概念

立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。

二、立法权的的地位与特征

立法权是一种综合性权力体系。作为综合性权力体系，它由多种级别、多种类别、多种内容、多种形式、多种结构的具体的立法权所构成，而不是单一的权力结构。

第二节

立法权与国家权力

一、非马克思的观点

在资产阶级革命时期，学者们对立法权地位的关注，是与对封建君权的否定相连带的。洛克认为，每个国家都有三种权力：

立法权、行政权和联盟权(也称外交权)：立法权是一个国家中的最高权力，因而立法机关应具有至高无上的地位，而联盟权和行政权则是辅佐和隶属于立法权的。对三权分立作了充分而精辟论证的，是法国学者孟德斯鸠。盂氏不再承认立法机关享有优越于其他机关的地位，而将执掌三种权力的机关置于同一层面上，以达到制衡的目的。美国人对分权学说推崇备至，以致在实践中丰富和发展了这一理论。著名宪法学家汉密尔顿在洛克和孟德斯鸩的分权理论的基础上，提出了“制衡”原则。但是，他倾向于侧重制约立法机关的权力。中国民主革命的先驱孙中山运用启蒙思想家创建的理论，创造性地提出了五权宪法的观点。立法院为最高立法机关，由人民选举的立法委员组成，代表人民行使立法权，其地位并不优越于其他四院。马克思主义者一向反对权力分立，主张立法机关处于最高的，绝对优越的地位。

二、马克思主义的科学观点

马克思认为，权力分立实质上是阶级分权，即资产阶级同封建贵族的分权。马克思主义者否定权力分立，主张国家的一切权力归属人民，由人民选举产生的立法机关以其最高权力机关的地位保证人民主权的实现，其他国家机关则从属于它。

三、现代国家立法机关地位的几种类型

在宪法和法律上，各国立法机关的地位大致有四种类型：立法优越型、三机关平列型、行政优越型。立法至上型。

1、立法优越型。英国是立法优越型的代表国。它推崇议会主权原则，主张一切法律原则均由议会制定，它以立法机关为最高权力机关，以立法权为最高统治权，以法律为最高命令。

2、三机关平列型。三机关平列型指立法机关在国家政体中的法律地位与行政机关及司法机关基本上是平行并列的，各机关之间还存有程度不同的制衡关系。其中最具代表性的是美国。

3、行政优越型。一般认为法国属于此种类型。

4、立法至上型。瑞士的委员会制堪称立法至上型的典范。

第三节

立法权限范围

一、立法权限的概念

立法权限范围，就是立法主体行使立法权的界限。立法权限包含了两层意思：一指立法权可以和应达到何种界限，一指立法权不能超出何种界限。就是说立法主体行使的立法权，必须在某个范围内行使，不能超出这个范围。确立立法权限的意义主要原因之一是防止专制擅权。

二、中央与地方立法权限划分的模式

从世界各国看，中央立法和地方立法权限划分有四种模式：中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式、分权集权模式。

三、我国立法权限划分的概况

根据《立法法》，依次介绍全国人大及其常委会的立法权限、国务院的立法权限、地方性法规的立法权限范围、国务院各部门的立法权限、地方政府的立法权限。

第六章

立法准备

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法预测、立法规划、立法决策、起草法案的基本定义和意义，弄清立法准备中的一系列程序要求。基本知识点是立法预测、立法规划、立法决策、起草法案的定义，立法预测的步骤、立法规划的原则、立法决策的原则、立法起草的步骤。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法预测的意义、立法规划的原则、立法决策的原则、起草法案的步骤。教学的难点是立法预测和起草法案 【教学时间】 2学时

第一节

立法预测

一、立法预测的概念

立法预测是运用科学的方法和手段，对未来的立法情况进行预测，以把握立法时机和立法内容的活动。

二、立法预测的意义

立法预测的意义在于：

第一，有利于使立法活动适应社会发展需要，做到及时立法。第二，有利于实现立法活动的科学化。第三，有利于法律体系内部的协调发展。

第四，有利于吸取以往立法中的经验和教训，使立法内容更加完善。

三、立法预测的种类

立法预测的种类的划分有不同的标准。根据这些标准可以将立法预测划分为以下几种：按时间上进行划分，可将立法预测分为长期预测、中期预测和短期预测。从预测的具体程度上，可将立法预测分为 8 宏观立法预测和微观立法预测。从预测的空间范围上分类，可将立法预测分为全国性预测和地方性预测。从立法主体的不同，可将立法预测分为享有立法权的机关的预测和不享有立法权的机关的预测。

四、立法预测的具体步骤

立法预测的步骤一般可划分为以下步骤：

（一）明确立法预测目标。

（二）选择立法预测方法。

（三）收集立法信息。

（四）分析立法信息。

（五）提出立法预测报告。

第二节 立法规划

一、立法规划的概念

立法规划是在立法预测的基础上，由立法主体作出的在未来一定时期内拟完成的立法项目的总体安排与部署。

二、立法规划的意义

制定立法规划的意义在于：

第一，突出立法中的重点，分清立法项目的轻重缓急。

第二，消除立法中的重复、分散或遗漏现象，限制不必要的立法活动。第三，保证法律体系的和谐统一。第四，保证立法质量。

第五，协调立法主体之间的关系，使之相互配合协同完成立法工作。

三、立法规划的分类

按主体是权力机关还是行政机关，可以将立法规划划分为议会立法规划和政府立法规划。按主体是中央立法主体还是地方立法主体，可以将立法规划分为中央立法规划和地方立法规划。按立法规划的时间的不同来划分，可划分为短期立法规划、中期立法规划和长期立法规划。从立法项目内容的不同，可将立法规划分为综合性立法规划和专门性立法规划。

四、制定立法规划的原则

制定立法规划的基本原则有：

（一）依法规划原则。

（二）适应社会需要原则。

（三）具备可行性原则。

（四）协调配套原则。

五、我国立法规划的基本状况

我国目前并没有就立法规划的编制程序作出规定，但在实践中，已大致形成了一整套较为成熟的基本程序步骤。主要包括以下几个基本步骤：

（一）立法项目的提出。

（二）立法项目的审查。

（三）立法规划的编制。

（四）立法规划的审议、批准。

第三节

立法决策

一、立法决策的概念

立法决策是立法决策主体就未来的立法目标和方案进行决定的活动过程。我们这里所指的立法决策主体主要是指有立法决策权的立法决策主体，即具有法定立法权的主体。

二、立法决策的种类

立法决策按决策主体分类，可分为集体决策和个人决策。按立法决策的空间范围分类，可分为宏观决策与微观决策。按决策的规律性程度分类，立法决策还有常规决策与非常规决策的不同。

三、立法决策的原则立法决策的原则有民主原则、科学原则、最大效益原则、从实际出发原则。

四、立法决策的步骤

立法决策大致可分以下几个步骤：

（一）发现有待解决的问题。

（二）明确解决问题的方向。

（三）设计解决问题的方案。

（四）作出最后抉择。

第四节

起草法案

一、法案起草的内涵

法案起草是指有立法提案权的机关、团体和个人或受其委托的机关、团体和个人，将立法提案以书面形式形成文字的活动。法案起草必须要有相应的起草机关、起草班子和起草人才能进行，它们共同组成法案起草主体。我国现行法律对哪一方面的法律应由哪些机关负责起草，并没有作出具体规定，但在实践中，通常是由法律议案的提案人或提案人所属部门或工作机关负责起草。

二、法案起草的过程与步骤

法案起草的过程和步骤：

（一）做出起草法案的决策。

（二）确定法案起草机关和组织起草班子。

（三）明确立法意图。

（四）进行调查研究。

（五）拟定法律草案。

（六）在广泛征求意见的基础上，反复修改法律草案。

（七）形成法案正式稿。

目前我国在法案起草方面存在的主要问题是，一方面追求部门利益的倾向突出。另一方面的问题是起草技术方面的，我国的法案起草人还需要不断加强自身立法素质的培养，熟练掌握立法起草技术，进一步搞好法案起草工作。

第七章

立法程序

【教学目的和要求】

通过本章的学习，正确认识立法程序的一些基本原理，掌握立法程序的功能和原则。熟悉立法程序的各个步骤阶段。基本知识点是立法程序的定义、功能、原则，提出法案的主体，审议权的归属和审议程序，表决法案的方式，公布法的主体和方式，立法听证制度和专家立法制度。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法程序定义、功能和原则，审议法案阶段的审议程序，表决法案阶段的表决方式，立法听证制度等。教学的难点是立法程序原理、立法听证制度。【教学时间】 3学时

第一节

立法程序原理

一、立法程序的概念

立法程序是具有立法权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所必须遵循的法定步骤和方法，是立法活动中限制立法者恣意，使法律充分体现正义的正当法律程序。

二、立法程序的功能

立法程序的功能包括约束立法者的权力、体现立法民主、平衡立法中的利益冲突、规范立法秩序和提高立法效率。

三、立法程序的原则

立法程序的原则有程序公正原则、程序参与原则、程序公开原则、程序自治原则、多数人决定原则等。

第二节

提出法案

一、提出法案的内涵

提出法案是指依法享有立法提案权的机关或个人依法定程序向有权立法的机关提出有关制定、补充、修改或废止规范性文件的提议和草案的活动。

二、提案权的归属

因各个国家政体、国体和国情不同，提案权的归属也有所不同。但总的说来，一般主要有以下几类：议员或代表、议会委员会和议会领导机关、行政机关（政府）、国家元首、一定数量的选民、最高司法机关、联邦制国家的成员国或下一级政权。各国在提案的内容和形式方面有一些具体要求和规定。如提案的范围，不少国家规定，提案人应当在职权范围内行使立法提案权，提案人超越职权提出的法案是无效的提案。另有不少国家对法案提出的时间上有所要求。也有不少国家规定，提案人应当向指定的接受对象提出法案。还有许多国家规定议员提出法案必须符合法定人数，以及法案的提出应当采取书面形式，并应当阐明案由、理由、具备法案条件。提出法案后的程序是法案列入议程，许多国家对法案列入议程都作出了规定，列入议程的法案须经一定的机构的筛选。这是提高会议审议效率的要求。在我国，法案列入议程的决定权由人大主席团或委员长会议掌握。

第三节

审议法案

一、审议法案的内涵与意义

审议法案就是由有权机关对列入议程的法案进行审查、讨论、辩论，使法案得到论证、修改、补充和完善的专门活动。

二、审议权的归属

在世界各国，审议权的归属一般具有专属性和排它性，只能由法定主体掌握。一般来说，立法机关的全体会议、领导机构和专门委员会都具有审议权。只是在不同的国家有所侧重，有的国家审议权主要由立法机关的全体会议掌握；有的国家审议权主要由专门委员会掌握。各个国家审议权归属的不同和差异决定了审议程序也不一样。

在我国，根据《立法法》的规定，全国人大和全国人大常委会审议法案的程序不完全一致，全国人大常委会审议法案的程序的一个突出特点是“三审制”。

议会大会的审议和专门委员会的审议各有其特点和优势，在各个国家二者往往结合在一起。二者的审议程序并不相同，议会大会的审议程序在许多国家采用的是读会制度。议会大会的审议程序中，讨论和辩论是审议法案的主要方式。为保证议会讨论秩序，每个国家的立法机关都制定了讨论的规则。

第四节

表决法案

一、表决法案的内涵

表决法案是指立法机关对法案最后的正式态度，即同意或不同意的态度。它是立法程序中最关键的、决定法案命运的阶段。

二、表决的方式

表决法案的方式分公开表决和秘密表决、整体表决和部分表决，另外还有一种特殊形式是公民公决。

三、法案的通过

法案通过的原则是多数人决定原则，多数人决定的多数分普通多数和特殊多数，在不少国家，法案经过大会审议，表决通过后便成为正式的法律。但在一些国家并不一定。法案通过后仍可能会改变。因为在有些国家有立法复议、公民公决、立法否决制度和违宪审查制度等制度。在我国，全国人大审议的 11 普通法案由全体代表的过半数通过，宪法的修改由全体代表的三分之二通过。全国人大常委会审议的法案，由常委会全体组成人员的过半数通过。

第五节

公布法案

一、法案公布的内涵和意义

公布就是广而告之，让立法机关制定的法为人民所知晓。

二、公布法案的主体

公布法的主体各国并不相同，有的是国家元首，有的是立法机关领导机构。许多国家都规定，法案经过议会通过及有关方面复议或批准后，应当在一定时间内公布。也有的国家对公布法的时间没有作具体规定。

三、法案的公布与生效

法公布的时候，不一定法就立即生效。一般有三种情况：一是法公布的时候，法就自然生效。二是法公布后经过一定时间后生效。三是法公布后按到达时间计算生效时间。公布法的方式各国一般都是一致的，都是在立法机关的刊物或指定的其他刊物上公布，在其他刊物或用其他方式公布的法不算是正式的法的公布。根据我国《立法法》规定，法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。立法法还规定其他各级立法主体公布法的标准文本。

第六节

立法听证制度和专家立法制度

一、立法听证的概念

立法听证制度，是指立法机关为了收集或获取最新立法资料，邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有利害关系的人或有关议员到议会委员会陈述意见，为委员会审查议案提供依据和参考的一种立法制度。听证（hearing）来自于西方的司法审判的制度，司法上听证制度的思想起源于古典自然法学派的“自然正义”观念。立法听证制度最早是由美国将渊源于英国的司法听证制度改造而成的，第二次世界大战以后，立法听证制度又移植到了日本，后来拉美一些受美国影响较多的国家，也实行了立法听证制度。各国立法听证制度的具体规定有一定差异，但作用却基本一致，首先，它体现了现代民主政治的需要，使立法机关立法更加民主化。其次，立法听证可使立法机关更广泛地收集立法信息。再次，立法听证可以协调各种社会利益关系。第四，可以减轻立法机关的立法任务。

二、立法听证的功能

立法听证制度的着眼点主要是弥补立法程序在民主方面存在的缺漏，其次也有立法科学化的考虑；而专家立法制度则着眼于使立法程序更加科学化，其次也完善了民主的形式。

三、我国目前有关立法听证的情况

我国《立法法》第一次在立法程序中规定了听证制度。

四、专家立法

从世界各国的专家立法制度来看，虽然因其立法程序的不同而有所差别，但从其注重的内核来看，却是一致的，就是承认并注重专家在立法中所起的作用。专家立法制度的作用在于：第一，使法案更具备科学性、可行性。第二，更全面地收集信息。第三，发展了立法民主化的形式。

第八章

立法技术与立法结构 【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握有关立法技术的基本概念和原理，以及关于法律的内部结构和外部结构的知识。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是法律的内部结构和法律的外部结构的原理。【教学时间】 1学时

第一节

立法技术

一、立法技术的概念及意义

二、立法技术的主要内容

立法技术的内容和范围十分广泛，其核心部分是法的结构技术和法的语言表达技术，也称为法律结构技术和立法语言技术。

法律结构技术又分为法律内部结构技术和法律外部结构技术。

立法语言技术要求准确、简明、规范、严谨、立法语言还应包括合理地运用模糊语言技术以保持法律规则充分的适应力。

第二节

立法结构

一、法律的内部结构

法律的内部结构，是指法律规范内部各个组成部分的搭配和排列。

二、法律格式

法律格式主要是指法律的布局，它表明法律的结构和框架。

三、法律体例

法律体例主要是指法律的外部结构形式，指法律卷、编、章、节、条、款、项、目的划分及划分的原则和技术等。

第九章

立法监督

【教学目的和要求】 通过本章的学习，通过学习要求对立法监督有一个通概的了解，特别是对于中国立法监督的现状与未来有一定思考。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是立法监督制度及中国立法监督的发展和完善。【教学时间】 2学时

第一节

立法监督概述

一、立法监督的概念

立法监督，是指有权主体依照法定的职权和程序，对立法活动实施的监察和督促，它是国家权力的运作形式之一，以国家强制力为保障。

二、立法监督的构成（一）立法监督的主体

一般有代议机关、司法机关、专门机关及其它。

（二）立法监督的客体

立法监督的客体范围包括立法权的运行过程和立法文件两方面的内容。

（三）立法监督的方式

主要有批准、备案、撤销、审查、复议等几种方式。

第二节

当代中国的立法监督制度

一、立法监督的主体

有权实施立法监督的主体可以分为两类：国家权力机关的监督和国家行政机关的监督。

二、立法监督的客体与对象

不仅包括法律，而且包括行政法规，不仅包括法定立法，而且包括授权立法。

三、立法监督的方式

主要是批准和备案来进行。除了前面两种主要的方式以外，我国立法监督主体还通过法律、法规清理，行使撤销权等方式进行立法监督。

第十章

立法完善

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握法律的解释、补充、修改和废除，及法律清理、法律汇编、法典编纂等有关立法完善的知识。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是法律清理、法律汇编和法典编纂三个概念及其区别。【教学时间】 1学时

第一节

解释、补充、修改和废除

这是立法完善最为主要和常用的方式。

第二节

法律清理

所谓法律清理，是指有立法权的国家机关，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查、整理、重新确认其法律效力的活动。

可见，法律清理是一种立法活动。

第三节

法律汇编

所谓法律汇编，是指将现行的规范性法律文件按照一定的标准加以编排，汇集成册的活动。

可见，法律汇编是规范性法律文件系统化的一种低级形式，不具有立法的性质，不能形成新的法律或法规。这也是与接下来讲授的法典编纂的本质区别所在。第四节

法典编纂

所谓法律编纂，是指对属于某一类的或某一法律部门的全部规范性法律文件进行整理加工，并在此基础上编制成新的系统化的法律文件的立法活动。

所以，法典编纂是一项重要的立法活动。

法典编纂包括三个方面的工作：其一，删除原有规范性法律文件中已经过时或不合适的部分；其二，消除互相矛盾、互相重叠的内容，其三，增加新的规范。

第十一章

《立法法》及其评价

【教学目的和要求】

通过本章的学习，对《立法法》的诞生过程，及其主要内容有较为明确的把握。同时，对它的优缺点有所认识。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是对《立法法》的评价。【教学时间】 2学时

第一节

《立法法》的诞生

一、《立法法》的诞生

历时七年，为国人瞩目并寄予莫大期望的《中华人民共和国立法法》，终于在2000年3月15日，由第九届全国人民代表大会第三次会议庄严通过。

二、《立法法》的主要内容

主要分为六章94条。

第二节

《立法法》基本评价

一、进步及优点

它适应了我国现阶段的基本国情和现实需要，使我国今后的立法工作有了明确的依据和指导，这是我国在建设法治的道路上迈出的又一重要步骤。

二、主要缺陷

第一，立法法偏重于总结、反映和固化立法经验，而疏离了立法理论，忽视了立法创新，拒绝了立法借鉴。

第二，立法法偏重于立法权限、立法程序、立法监督方面的制度规制，而忽略了对立法主体、立法者素质的制度规制；只对法律解释作出规定，而忽略了对行政法规、地方性法规等的规定；只规定了立法主体的立法权限，而全然没有规定立法者的法律责任问题。

第三，立法法偏重于设置立法原则和以立法权限、立法程序、立法监督为主要内容的立法制度，而严重忽略了立法技术事宜。

另外，这样一部重要的宪法性法律还存在相当数量的立法语言文字方面的问题。等等。