环保依法行政问题初探_环境保护依法行政

环保依法行政问题初探由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“环境保护依法行政”。

我市环保依法行政如何突破困境初探

加强环保依法行政工作，是全面贯彻落实依法治国基本方略和建设“法治眉山”的重要举措，是推进环保部门依法行政、建设法治眉山的重要抓手，也是构建和谐眉山的重要保障。当前全市环境形势十分严峻，总量减排、污染防治任务十分艰巨，加强环保依法行政已刻不容缓，如何突破环保依法行政困境已经成为加强环境保护工作的重中之重。

一、我市推进环保依法行政现状

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》下发后，全市环保部门加强组织领导，把依法行政工作作为环保工作的重点，坚持一把手负总责，明确目标责任，实行目标管理。几年来，通过不懈努力，环境管理逐步走上依法办事正轨,依法行政水平逐步提高，主要体现在以下几个方面：

（一）法制机构和队伍建设得到不断加强。全市环保部门单独设置法制机构3个，设置兼职法制审查职能机构3个，加强法制机构建设，不断充实法制工作人员，落实法制工作经费，取得了较好的效果。

（二）依法行政意识不断增强。近年来，我市环保系统通过加强学习培训制度建设，加大学习培训力度，采取领导干部学法用法培训、集中培训、选派培训、开展专题讲座、学习讨论、案

例分析讲解等多种形式组织开展培训教育，充分提高了环保行政执行人员对依法行政的深刻认识，依法行政意识得到不断增强。

（三）行政决策机制进一步健全。全市环保部门切实加强行政决策机制建设工作，建立健全合法、科学、民主的行政决策，进一步增强行政决策透明度和公众参与度。调研表明，全市环保部门在做出重大事项决策时，都能事前由法制机构进行合法性审查，有力促进了环保行政决策更加科学、规范和透明。

（四）行政执法程序进一步规范。近年来，全市环保部门积极倡导“以人为本、执法为民”的执法理念，改进执法作风，规范执法行为，全面落实行政执法责任制的各项要求，通过开展案卷评查、行风评议、办案能手评选、执法规范年等活动，进一步规范行政执法行为，较大提高了行政效能。

（五）行政监督机制进一步完善。近年来，全市环保部门建立了完善了依法行政评议考核制度、行政执法程序制度、行政复议及应诉制度、业务培训制度、行风监督员制度、首问负责制度、服务承诺制度、限时办理制度和责任追究等20余项制度，进一步强化规范性文件备案审查，规范环保行政处罚自由裁量，严格执行各项工作制度，行政监督机制得到较大完善。

（六）行政调解机制初显成效。全市环保部门大力开展环境矛盾纠纷排查调查工作，积极探索预防和解决环境污染矛盾纠纷新方法、新机制，积极完善信访工作机制，不断涌现好的经验和 2

做法，有效发挥了行政调解职能作用，大量环境矛盾纠纷得到了依法妥善处理。

二、存在的问题

全市环保依法行政工作虽然取得了较大进展和一定成效，但同时我们也要清醒认识到，各区县推进环保依法行政还不平衡，与法治建设要求还存在较大差距，仍然存在诸多问题，主要表现在：

（一）行政职权机构设置不尽完善

全市环保行政部门设置行政职权科、队、股29个，其中环境监察执法机构7个，行政审批、许可机构18个，法制审查机构4个，除环境监察执法机构全部设置到位外，行政审批、许可、法制审查机构设置不尽完善，比较混乱，混岗混编、权责不清、岗位虚设现象比较突出，特别是法制审查机构设置很不健全，岗责不明确，个别区县环保局甚至没有法制审查机构。我市区县环保部门依法行政职权机构设置不尽完善，力量单薄，一个科室、大队要同时应对市局几个口径的工作，一个行政执法人员要兼任几项环境执法工作，工作任务重、工作质量难以保证。比如，青神县环保局环境监察人员编制为4人，而实际从事环境执法业务的仅有2人，而这2人除要承担全县重点污染源的监督管理任务外，还要对口应对核与辐射安全监管工作，工作任务相当繁重，导致依法行政效率和质量受到制约和影响。

（二）行政岗位人员配置不到位

全市行政执法岗位核编129个，其中市局22名，东坡区23名，仁寿县22名，彭山县17名，洪雅县16名，丹棱县14名，青神县15名，而实际在岗人员55人，其中市局13人，东坡区11人，仁寿县6人，彭山县11人，洪雅县3人，丹棱县5人，青神县6人，大量在编人员被抽调到其他科室开展工作，仅市环境监察执法支队就有6人被抽调到市局机关有关科室工作，其他区县也普遍存在这样的问题。

（三）行政执法岗位人员素质参差不齐。

全市环保系统共有行政执法岗位工作人员89名，其中35岁以下的54名，占60.6%，35岁～45岁的25名，占28.1%，45岁及以上的10名，占11.3%；大学文化程度的58名，大专文化程度的25名，中专（高中）及以下文化程度的6名，大专及以上文化程度人员占总数的93.3%；环境、法学专业人员25名，非环境、法学专业人员64名，环境、法学专业人员仅占28.1%；参加专业执法培训并执证上岗位的85名，占总数的95.5%。

部分环保行政工作人员对依法行政意识不强,随意行政，方式简单，对相关法律法规理解肤浅,执行法律法规程序不规范，证据意识不强，自由裁量把握不准，行政执法素质与当前环境形势和任务不相适应，严重缺乏既懂法又熟悉环保业务的行政工作人员。区县环保局行政处罚过程中还存在较多不规范的问题，比如证据收集不全面、不合法或取证马虎，有的只凭一份谈话笔录就处罚；一些行政处罚法律文书制作不够规范．不能正确适用法律法规条

文，违法事实与处罚依据条款不相对应，有的甚至引用已废止的法律法规条文。

除市、区县环境监察执法人员专业对口性较好外，行政许可、审批和法制审查工作人员大都是半路出家，不熟悉企业的工艺流程、污染治理工艺，不熟悉环境监管法律法规，很难适应环境管理工作需要。

（四）行政执法能力和水平严重不足

基层环保部门行政人员少,工作任务繁重，普遍存在一身兼数职的现象，还存在装备差、工作经费难保障的严重问题，大部分基层环保部门执法职能装备远远达不到标准，应急能力差。同时，大部分基层环境监测机构建设滞后，监测设备严重缺乏，专业人员少，监测水平受限，一定程度上影响了行政执法能力和水平的提高。

（五）依法行政力度不均衡

我市环境执法力度有较明显的不均衡性。就总体而言，与地方经济社会发展水平呈一定相关性。

全市环保部门在对环境违法行为实施环境行政处罚上表现出了较强的地区差异，处罚方式多以警告、限期整改为主，罚款行政处罚极少。以对给予环境违法企业罚款行政处罚为例，2009，全市环境罚款行政处罚案件数为0；2010年全市环境罚款行政处罚案件基本情况是：市级15件70万元，东坡区0件，仁寿县0件，彭山县3件6万元，洪雅县1件0.5万元，丹棱县0件，青

神县4件15万元，从上表明，个别区县几年来甚至连一件罚款行政处罚案件都没有办理过，全市依法行政力度存在明显地区差异。

（六）环保依法行政难的问题还在较大程度和范围内存在 1.对家庭作坊式违法排污执法难。绝大多数农村畜禽、渔业养殖、泡菜加工家庭作坊式业主未办理审批手续，生产废水未作处理直排外环境，尽管多年来基层环保部门不断加大执法力度，但因业主环保意识不强，抵触情绪大，使得执法成本大大增加，执法效果也大打折扣，通过各种办法阻碍执法、暴力抗法时有发生。

2.对偷排污染企业执法难度大。部分中小规模以下企业由于受市场行情影响，注重追求经济效益，不愿承担过大污染治理成本，经常各种偷排手段来规避环境监管。

3.对小“三产”环境违法行为执法难。一些小“三产”企业规模小，点多面广，生产工艺落后，无证经营生产，无任何污染治理设施，经常与环境监察执法人员玩“猫捉老鼠”游戏，执法检查难度大。

（七）环保依法行政培训和宣传工作不到位

环保依法行政培训还存在模式单

一、内容不够全面、考核机制不健全等较多问题。虽然近几年来，我市环保部门相继组织近200人次参加国家、省、市、区县组织的各类培训，但培训效果不甚理想，类似培训缺乏有效考核认定标准，培训内容、方式与环保依法行政实践结合性不强。另外，环保依法行政法制宣传工

作基本上只停留在环保系统内部，对市级部门、区县党委、政府及部门和乡镇党委、政府的环保法制宣传工作基本上还是空白，对社会公众环保法制宣传还只局限于“五五”普法日、世界环境日宣传活动，宣传形式单一，宣传内容有限，宣传效果不明显。

（八）环境污染司法救济困难

1.受害人起诉难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因，致使受害人在起诉环境污染者时困难重重，给环境司法造成了很大障碍。

2.受害人举证困难。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则，但在环境侵权纠纷中，受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位，很难取得受害事实相关的证据，而且环境侵害明显化过程较长，不同时期受害症状也不一样。

3.诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说，在一般情况下，我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。

三、原因分析

（一）环境立法滞后

从1979年颁布《环境保护法》以来，我国加大了环境立法工作力度，逐步建立与完善了环境保护法律体系，颁布制定了近30部环境保护法律、60余项行政法规、800余项环境保护标准。但

随着环境管理工作的不断发展变化，环保法律法规标准的立、改、废工作相对滞后，离环境管理要求还存在差距。

个别领域缺乏实体环保法，环保程序法规定较少，一些实体环保法操作性不强，给当前的环保依法行政造成困扰。比如，《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确；《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《固废污染防治法》无配套的实施细则；《噪声污染防治法》第二十三条规定，在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准，但对这种违法行为并没有规定对应处罚条款；《标准法》规定，企业排放污染物浓度超出国家强制性排放标准即违法，即“超标即违法”，而《噪声污染防治法》第五十条规定，环保部门对企事业单位噪声超标排放行为实施处罚的必要前提是该单位未经环保部门批准、擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，这显然与“超标即违法”的原则相矛盾。

（二）地方行政干预还不同程度存在个别区县党委、政府对环境保护认识不到位，少数领导片面理解“发展是硬道理”，甚至不惜以牺牲环境为代价追求眼前、局部经济效益，不按程序和规定盲目引进不符合产业政策和环保要求的企业，纵容企业环境违法行为，利用职权向环保部门施加压力，致使环保依法行政受到较大阻碍。比如，某县县政府准备引进一个高污染企业，为使企业顺利进行该县产业规划园区，县政

府某领导多次打电话、约见该县环保局领导和行政管理工作人员，对该企业环评审批提出不合法要求，致使环保部门面临巨大压力。

（三）环境依法行政各项制度落实不到位

1.“查处分离”原则在全市范围内尚未全面开展。目前全市的环境行政处罚中除了市局实现了查处分离，其他区县现场调查取证和行政处罚都未实现全面分离，增大了现场调查人员工作量同时也使行政自由裁量权无法受到监督。

2.重大案件审议制度落实不到位。部分区县环保局对重大案件审议制度执行不到位，不按案审程序进行审议，个别区县甚至没有建立重大案件审议制度，采取局内勾兑、个人独断进行定案，导致执法人员行政自由裁量权无法受到监督。

（四）环境管理体制不科学

在我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制下，环保部门上级对下级只有业务指导关系，而人事、行政经费、装备配置管理却在各级政府，使得地方环保依法行政主动性受到牵制。

环境执法权保障力度不够，比如，对于环境行政处罚决定，因环保部门无强制执行权，往往行政相对人不按期履行，而申请法院强制执行，法院则需该行政处罚决定做出两个半月或更长时间后（如当事人申请行政复议或诉讼）才予受理，致使环保执法不到位，环境违法行为经常处于持续状态。

环境依法行政主体呈现多元化趋势，各执法部门协调难以开展。《环保法》第七条规定“县级以上地方人民政府环境保护行政

主管部门，对本辖区环境保护工作实施统一监督管理”，同时又规定公安、交通、铁道、民航等部门依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理，土地、矿产、林业、水利等部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。由于本位主义思想严重，各执法部门很难形成合力，时常发生对本部门有利的事情 “打篮球”，无利的事情“踢皮球”的现象。比如建设项目需要立项审批时，有意绕过环评审批，建成后产生环境污染，就把问题推给环保部门。又如，在噪声环保、农村环保、饮用水水源保护、二氧化硫排污费征收等方面，都存在着部门环境执法的不协调现象。

（五）环保依法行政缺乏社会环境法治意识支持

1.排污主体环保意识不强，履行环保法律法规不到位。未批先建、“三同时”履行不到位等现象在全市普遍存在。2009年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1524个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1388个，高达91.1%；2010年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1725个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1612个，高达93.4%。2009年，全市经环评审批建设项目有136个，未执行竣工验收的有95个，占69.9%；2010年，全市经环评审批建设项目有113个，未执行竣工验收的有88个，占77.9%。

2.社会公众参与意识不强。社会公众由于长期受“义务本位”影响,环境法律意识还比较淡薄,对待环境污染问题往往采取“事不关已，高高挂起”的态度，加之缺乏公众参与环保的工作机制，使

得环保依法行政民主性受到损害,降低了环境依法行政效率和质量。

（六）环境守法成本高、违法成本低

企业治污设施建设和运行成本普遍较高，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，违法者甚至把罚款理解成环保部门对排污的认可。

（七）环境保护问责制落实不到位

近年来，虽然将污染物减排、总量控制、环境质量作为对地方政府目标考核重要内容，甚至实行一票否决，基层各级领导也确实引起了高度重视，但在环保问责机制落实上还不到位，对党政部门及领导干部实施考核时环保绩效权重不大，经济发展指标与环境质量指标不平衡。

四、对策研究

当前，我市环保依法行政所存在的上述问题，严重阻碍了依法行政进程，影响了依法行政效能，为清除这些障碍，提高环保依法行政质量和水平，实现环保依法行政目标，调研组经讨论研究，提出如下对策。

（一）完善环境立法

以“可持续发展”思想指导环境立法的，修改完善环境执法法律体系，完善建立环境行政程序法，建立环境行政纠纷调解法，增强环境依法行政的可操作性，提高法律的预见性和前瞻性。为

切实解决“企业环境违法成本低、守法成本高”的问题，建议从立法层面加大对违法企业的处罚力度；为切实解决“环保执法不到位”的问题，建议从立法层面赋予环保部门执法强制手段。

（二）建立科学、有效的环保监管体系

根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定，明确了相关部门环保职责，重点理顺与发展委、经信贸、国土资源、农业、卫生、水务、规划、住建、林业、公安、工商等部门的关系，优化环保依法行政的外部条件，环保部门切实履行好环境统一监管职责，努力争取有关部门支持，主动配合人大常委会的执法监督和政府组织的环境执法检查，如实汇报本地区环保依法行政工作中存在的问题和困难，虚心听取和接受人大、政府对环保依法行政工作的批评监督，争取人大、政府、政协对环境依法行政工作的理解和支持，以利解决本地区环保依法行政中的难点和热点问题。

（三）加强环保依法行政队伍建设

1.要把好入口关，建立进入门槛和淘汰机制，保证高素质的人员进入到环境管理队伍，把低素质人员淘汰出局。

2.要明确环保依法行政工作职责和权限，避免职能或交叉重叠或管理空白，杜绝遇事推诿或超越权限的情况出现。

3.要严格实施环境监管队伍工作考核和责任追究制度，科学规划设置考核内容，比如环评审批考核与减排挂钩、排污许可与达标排放挂钩，通过考核奖勤罚懒，扬优抑劣。

4.要全面提升环境管理人员的素质和执法能力，采取开展环保专业知识讲座、集中学习环保法律法规、定期开展依法行政工作经验交流、组织研讨典型案例、组织考察学习等方式，加大对环保管理工作人员的教育培训，全面提升环境管理人员基本素质和执法水平。

（四）切实加强环保依法行政保障力度

1.硬件方面包括机构、人员、设备、经费等要随着环境监管工作量的增加而相应增加。

2.软件方面要加强环境保护法律法规的宣传教育，提高全民的环境保护意识，增强社会各界尤其是地方各级党员领导干部、企事业单位负责人带头遵守环境保护法律法规的自觉性，把污染减排、生态保护、资源能源投入产出比等关系可持续发展的内容作为主要政绩考核的指标，从制度上形成严格执行环境保护法律法规的动力和社会氛围，为环境依法行政创造一个良好的外围环境条件。

（五）加强环保依法行政各项制度建设

1.完善环境监管机制。建议试点“国家—省—县（市）—乡”四级环保执法垂直监管模式，废除环境管理双重领导体制，在乡镇设立环保工作机构。

2.建立健全环保行政执法责任制。聘请人大代表、政协委员、新闻媒体、各行各业代表为环保部门行风监督员，定期征求意见，听取对环保工作的建议。对外公布举报监督电话，建立评议考核

制度，采取平时检查考核与年度考核相结合的办法，实行百分制考核。对评议考核不合格的科（室）单位，年度不得评为先进，并责令其限期整改，对评议考核不及格的人员，暂扣执法证件，责令其学习整改，达到要求的，恢复其执法资格。

3.建立健全环保依法行政档案管理制度，统一行政法律文书格式，对执法档案实施标准化管理，明确卷宗整理规范，做到一案一卷，案结卷结。

4.建立科学民主决策机制。要进一步完善重大行政决策机制，完善重大行政决策听取意见制度。在市、区县环保局成立重大事项联审联批工作机构，对重大建设项目环境环评审批、重大环境案件的处理、重要环保专项资金等重大环保行政事项，提交联审联批机构会审，集体把关，集体决议。推行听证制度，建立合法性审查制度，建立实施情况后评价制度。

5.严格执法资格制度。全市环保部门要严格执行环境执法人员持证上岗制度，履行执法职务的正式工作人员应当持有有效执法证件，对持有部颁证件的，环保部门应当统一向当地人民政府备案。对未取得上述行政执法证件的，不得安排上岗执法。

6.探索建立行政执法和监督的信息化机制。不断创新执法机制，研制开发环境执法平台，探索网上受理有关行政许可事项、信访纠纷、要求信息公开申请、审核审批、宣传教育、统计分析等工作，延伸行政执法工作网络，实现行政执法全过程监督，节约执法成本，提高执法效能。

7.严格落实“查处分离”制度。建立健全环境执法目标责任体系，加大对环境执法权力运用的监督检查工作力度，纠正和查处不当执法和违法行为，保证环境执法依法、公正、透明，对于没有完全落实的要进行督促完善，以强化对“环境执法权”的监管。

8.建立健全环境信访工作和行政调解工作机制。要制订涉诉执法人员处理工作程序和工作责任追究等制度，坚持以人为本、积极、妥善应对，创新解决方式，真正做到定纷止争、案结事了，促进社会和谐。

9.落实行政规范性文件备案审查制度，制定实施《眉山市环保系统行政规范性文件管理办法》，明确职责、管理程序、考核要求，适时开展自查，确保行政规范性文件准确、有效。

（五）加强环保法制宣传教育

突出重点,创新方式，在强化对各级党政领导干部和企业负责人的环保法制宣传教育上下功夫,在强化对社会公众环保法制宣传教育上下功夫，使他们认识环保、理解环保和支持环保,有力推进环保依法行政工作。

（六）健全环境监督机制

1.加强党对环境保护工作的监督，主要通过加大党委、政府纪检监察部门和环保部门纪检监察机构对环保工作和环保部门领导干部的纪检监察力度促使环境依法行政工作真正落到实处。

2.加强市、区县人大、政协机构及人大代表、政协委员对环保依法行政工作的监督，积极争取人大、政协对环保依法行政工作的理解和支持。

3.加强公众监督，充分发挥社会各界的力量，既监督违法的单位和个人，也监督违法的和不作为的政府机关。四是进一步加强舆论监督，包括对污染、破坏环境的单位和行为予以曝光、批评，也包括对保护环境的正面宣传。

作者：申渊明