社会救助 概念与常识_社会救助概念论文

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社会救助

概念与常识

救助扶贫

接收救灾捐赠款物的原则是：

首先，捐赠者捐赠款物必须是完全出于自愿的无偿捐赠，除提出较为具体的捐赠对象、具体的使用方式（如指明捐款用于灾民某一具体方面的需要）、对捐款使用的必要监督措施（如要求报告使用情况或到救济地点考察）等合理意愿外，不以能附加任何政治条件或其他同救灾目的不相关的条件；其次，接收的救灾捐赠款物均属于救灾专用的资金和物资，其中捐赠款同国家救灾款性质基本相同，捐赠物资同国家分配和调拨的救灾物资性质基本相同，均只能用于指定灾区的灾民。

救灾捐款分为几类，其捐款途径和接收程序略有不同：一是外国政府和国际组织捐款，或通过政府途径送交，民政部具体接收和分配，或由联合国机构统一协调各国政府及国际组织的捐款，将捐款集中转交民政部。这类捐款一般以救灾援助项目资金的形式，通过银行转帐或递交支票移送民政部。二是外国团体、企业、民间组织、慈善机构和个人捐款，主要是通过我国驻外使领馆集中后，汇到民政部的接收救灾捐赠专用帐户，或直接汇到民政部救灾捐赠专用帐户。三是港澳同胞捐款，由新华社香港分社和澳门分社统一接收后汇交民政部。四是台湾同胞捐款，主要是通过台湾民间组织和慈善机构，有时也通过在国内投资企业或其他中介转交民政部，或直接送到灾区。五是国内机关、企事业单位、军队、学校和个人捐款，多采取直接送支票、现款或汇款的方式。接收捐款的单位对所收捐款必须开具收款凭证、感谢信，交给捐赠者，并承诺按捐赠人的意愿将捐款分配或转交到指定灾区。

救灾捐赠物资的接收程序较为复杂，主要有两个原因：一是救灾捐赠物资大多数是境外的捐赠，必须办理物资的进口手续，涉及海关税收、进口配额、进口许可证及有关的检验等。根据国家的有关规定，除接收外国政府和国际组织捐赠的救灾物资，民政部可随时按规定向海关总署申请免税外，其他救灾捐赠物资的进口由民政部、财政部、国家税务总局、海关总署等有关部门协商制定具体的减免税规定，报国务院批准后执行。二是救灾捐赠物资的运输复杂，涉及交通工具、运输费用等，按惯例，国际救灾捐赠物资的境外运输安排及费用应由捐赠者负责，入境后的运输则由接收捐赠方负责。国际救灾捐赠物资的境内运输费用，一般情况下由接受物资的省、自治区支付，或协商有关运输主管部门予以减免。受援地区接收、转运救灾捐赠物资应严格交接手续，做到帐目清楚，手续完备，防止发生漏洞。无论是由民政部接收后分配到灾区的，还是灾区地方政府及部门直接接收的救灾捐赠物资，均属救灾专用物资，不能变卖、患换或挪用。

救灾捐赠款物的使用原则：

一是捐赠款物必须全部、无偿分配给灾区，无偿用于解决灾民的基本生活问题，不能变相收费或变卖转卖；二是专款专物专用，严格限定使用范围和途径、不许领污、挪用、滥用和徇私舞弊；三是捐赠款物必须严格按协议和捐赠者的意愿安排使用，对于没有协议和没有明确意愿的款物，要根据灾害分布情况统筹安排；四是重点使用，不是搞任何形式的平均发放，首先要保证对重灾区和重灾民的救助，重点解决灾民最基本、最急迫的困难。办事程序：

第一，制定分配使用方案。为使救灾捐赠款物能够合理使用，对灾区的救灾工作尽可能发挥最大效益，各级有关部门在使用、分配捐赠款物时，要在事先调查了解情况后，研究制定出具体可行的方案，经上级主管部门批准后才能动用捐赠款物。对按协议用于灾区恢物重建的外援款，执行机构在制定计划时，既要注重灾情分布的综合情况和统计数字，又要对使用捐赠款物的具体地点作细致的了解或实地勘察，掌握救助对象的损失困难情况、需要情况，对救助对象的户数、人数、救助标准及预期效果进行评估和预测，并在计划中提出需用款、物的数量。第二，专门机构和人员负责捐赠款物的发放。使用捐款购买救济物资进行发放时，要由有关政府部门选择正当的购货渠道，就近购买，价格合理，并获取正规定的购货凭证。发放捐赠款物应由有关政府部门选派专人进行，发放过程要公开，要对发放情况登记造册并有领取凭证。发放结果要及时公布，接受舆论和群众监督，以保证发放的公正和透明，使群众信任。

第三，总结和报告捐赠款物使用情况。发放使用结束后，要分别将发放的地区、金额、数量、救济人数等汇总列表，并写出书面的使用报告。对指定用途的援助款物，在发放过程中，应适当拍摄一些带有捐赠者标志的照片或录像。整个使用过程和效果要有真实可靠的记录和凭据，以便经得起检查和考察。

国家对进口救灾捐赠物资的有关政策规定

国际救灾捐赠物资，是各国政府、国际组织及友好人士出于国际义务作出的人道主义的互助行为，一般都是无偿的。按国际惯例，应予以海关免税、免费检验和运输优先等方便。我国政府对国际救灾捐赠物资的进口、运输给予多方面的优惠政策。1991年7月26日，国务院办公厅《关于做好境外救灾援助和捐赠款物管理工作的通知》中要求“各口岸对进关的援助、捐赠物资，要尽快免费检验，尽快转运。1994年

4、5月份后，华南发生严重的洪涝灾害。经国务院批准，民政部、财政部、海关总署、国务院税务总局联合发出《关于为救灾接受捐赠进口物资税收问题的通知》，规定对接收的救灾捐赠物资实行有条件的减免税政策，《通知》规?quot;对华侨、港澳台同胞捐赠直接用于受灾地区救灾的食品、药品、粮食、食用油（不包括棕榈油）、依物（服装、勤帽、被褥、毛毯、帐篷）、农药、化肥、水泥及直接用于抢险救灾的专用器材（推土机、挖泥机、抽水机、医疗器械、电缆等）予以免税；对捐赠进口钢材、柴油不再予以免税；对接受捐赠的其他物资，按国家有关规定办理。”还对办理审批免税的手续作了规定?quot;受灾地区收到境外捐赠函后，由省民政部门会同侨办、台办报请省人民政府审批，凡须申领有关进口批件、许可证明的，应按规定办理。管理机构

按照国务院批准执行的“三定”方案，民政部是负责“组织救灾工作，掌握和发布灾情，拨发救灾款物，组织接收、分配国内外救灾捐赠”的部门。民政部内设救济司，负责“管理拨发救灾款物，接收、分配国内外捐赠和国外援助的救灾款物”。省、市、县各级民政部门是同级政府主管救灾捐赠的职能部门。

经国务院批准成立的“中国抗灾救灾协会”与红十字会，负责接受国际民间组织的救灾援助。我国接受国际救灾援助的有关政策规定 我国接受国际救灾援助的政策规定有以下几项：

1．有关对外通报灾情方面。1987年5月13日国务院批准的民政部、经贸部、外交部《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请示》规定：“可有组织有计划地向国际社会通报和提供有关灾情和救灾工作的阶段性综合资料，对重大灾情可及时提供资料，对有关国际组织和新闻单位、外国使馆询问灾情可予以及时答复。国内新闻机构可予以配合，适当报道，除非正常死亡以及其他非正常情况（如逃荒、要饭、外流等）外，其他一般灾情均可对外提供和公开报道。” 2．有关对外要求援助的态度。《关于接受国际救灾援助中分情况表明态度的请示》规定，对外表理接受国际援助的态度可分三种情况：（1）省范围内，一次性灾害倒房10万间以上，农作物失收面积500万亩以上，6级以上地震，属其一者，及时通报灾情，有主动援助者可接受。（2）省范围内，一次性灾害倒房10万间以上，农作物失收面积1000万亩以上，7级以上强烈地震，属其一者，在及时通报灾情的同时，表示准备接受外援的意愿，并列出急需救灾物资的种类，但不提出呼吁堪）省范围内，一次性灾害倒房30万间以上，农作物失收面积1500万亩以上，7.5级以上强烈地震，在通报灾情的同时公开呼吁请求国际援助，如有适当时机，也可向联合国有关组织提出抗灾救灾的项目，电请专项援助。

3．接受国际救灾援助的基本方针。《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请示》规定：有选择地积极争取国际救灾援助，如遇重大灾情，可通过救灾署向国际社会提出救灾援助的要求，但次数不宜过多。对局部灾情，有关国际组织和友好国家主动询问，可表示接受救灾援助的意向。外国民间组织和国际友人，爱国华侨主动提出捐赠，一般可接受。对教会组织的救济仍予以婉拒，特殊情况逐案报批。我国接受国际救灾援助的办事程序

按照国务院批准实施?quot;三定“方案，接受国际救灾援助由民政部归口负责。这项工作责任重大，涉及国际影响，且技术性很强，必须根据国家有关规定并参照国际通行作法操作。其办事程序如下：

1．准备阶段。灾害发生后，根据灾害严重程度，按有关规定对外发布灾情，并表明对接受国际救灾援助的态度。2．实施阶段。接收和使用国际救灾援助款物要在各级政府领导下有组织地进行，灾区省、县两级应视情况成立临时办事机构，接受项目援助地区还应成立项目执行机构。省级办事机构除承担省内接收、管理外援款物的工作外，还应负责将国际救灾援助物资从抵达口岸转运到本省，或委托省驻外地办事处办理。属于空区恢复、重建项目援助的，应由项目执行机构作出计划或方案，经主管部门审核批准后实行，其中，用于灾民房屋重建的，应视当地生活水平、灾民承受能力、房屋式样等情况，确定适当的建房标准、建房地点、房屋风格，以及集体和灾民自筹款物的适当比例。对联合国机构、外国政府、国际组织援助的款物，要适当逝摄带有援助方明显标志的录像片和照片，其他有上述要求的也应拍摄。3．报告阶段。国际救灾援助款物使用结束后，援助执行机构应及时向援助方提供援助执行报告、购物发票、感谢信和有关的图片资料。由联合国开发署组织协调的救灾援助项目在报告中要分别交待各援助国或国际组织援助款的使用情况。

国际救灾援助项目

在我国接受国际救灾援助的过程中，一些联合国机构、国际组织和民间机构对我国灾区采取立项援助的办法，一般来说，采取立项办法提供援助的目的有两个：一是便地宏观协调各国家和组织的援助；二是对援助进行有效管理，对援助的过程、效果、适用性进行监督，并向援助者反馈。立项援助有以下程序：

1．协调和组织捐赠。开发署驻华代表处在收到民政部门发的《中国灾情信息》并表示接受外援的意向后，即安排捐赠协调代，邀请有捐赠意向的国家政府和国际组织代表及民政部代表参加，由民政部代表介绍灾情等情况并接受各国政府的国际组织代表的询问，各方交流对援助的意见。2．签署项目文件。项目文件规定项目执行地点、起始时间、执行机构、项目资金等，内容通常如下：（1）立项背景。包括灾情、国际社会的反应；（2）援助国和组织捐款情况；（3）项目资金的使用范围；（4）资金使用程序；（5）项目报告要求，等等。项目文件由各代表签字后生效。3．项目实施和管理。按照项目文件规定的条款和程序拨付资金，对灾区实施救济。通常要求对援助对象进行适当的调查，作出详细的资金使用计划和建议书，经立项机构同意后实施。在实施过程中，实施机构应分阶段报告执行情况，项目主管机构可到执行地点现场观察。

4．报告项目执行情况。实施完成后，执行机构和实施机构必须将项目执行情况报告给立项机构，再反馈给各援助国或组织。报告内容是：（1）文字报告。包括接受援助地点（省、县、乡）的受灾损失情况、项目执行情况概述、财务报告、每个捐赠者资金的使用情况、对提供援助的时效性和适应性的评估、救济效果和受益情况；（2）购买救济物资发票；（3）有关图片资料；（4）感谢信。扶贫工作的改革

1．建立救灾扶贫周转金。2．兴办救灾扶贫经济实体。3．大力发展救灾扶贫互助储金会。

贫困地区经济开发是在解决贫困地区绝大多数群众温饱的基础上，把扶贫工作的着眼点放在区域性开发上，通过加强基本农田建设，提高粮食产量，稳定地解决温饱问题。1．实现单纯分散救济向经济开发的整体性根据本转变。2．改革扶贫资金的管理使用办法。主要做法是改变平均分散投资的办法，按照”统一规划、统筹安排、渠道不乱、性质不变、相对集中、配套使用、确保效益、各记其功“的原则，将不同渠道的扶贫资金捆起来集中使用，按项目投入管理。3．克服只重视资金物质投放，忽视科学技术、智力开发的单项投入的弊端，实行资金、技术、物资、信息和人才的配套投入，尤其强调把智力开发放在首要位置，经济开发与智力开发同步进行；把科学技术作为经济开发的主要支柱，使科学技术与经济开发密切结合。

从1987年开始，又实行两项新的重大改革：

一是突破就贫困户解决贫困户问题的传统做法，改变完全依靠行政系统和乡村干部分钱送物的扶贫方式，制定优惠政策，使用扶贫资金，依托农村能人以及各类农村企业、服务组织、民间协会，兴办扶贫经济实体，发展龙头骨干企业，安排贫困户劳动力就业，带动贫困户发展商品生产。二是组织和引导发达地区与贫困地区联合开发贫困地区的自然资源，实现东西部大跨度横向联合。主要做法是：制定优惠政策，并把一部分扶贫资金直接交给发达地区和大中城市的先进企业，到指定的贫困地区进行经济开发。通过这种方式，把发达地区大中城市的先进企业，引到指定的贫困地区进行经济开发。”八七“扶贫攻坚计划

为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部差距，实现共同富裕，1994年2月，国务院召开了全国扶贫开发工作会议，部署实施《国?quot;八七”扶贫攻坚计划》（国发[1994]30号）《计划》决定从1994年到2000年，集中人力、物力、财力、力争用7年左右的时间，基本解决当前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

国务院决定：从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金，10亿元扶贫贴息贷款，执行到2000年。今后随着财力的增长，国家还将继续增加扶贫资金投入，要求各级地方政府也要根据各自的扶贫任务，逐年增加扶贫资金投入，确保《计划》的实现。

《计划》提出的奋斗目标，主要包括以下三个方面。一是到本世纪末，使绝大多数贫困户年人均纯收入按1990年不变价格计算达到500元以上，并形成稳定解决温饱、减少返贫的基础条件。

二是加强基础设施，基本解决人畜饮水困难，使绝大多数贫困乡和有农贸市场、商品基地的地方通路、通电。三是改变文化、教育、卫生的落后状态，普及初等教育，基本扫除青壮年文盲，开展成人职业技术教育，防治和减少地方病，把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。采取的主要措施是：

1．集中力量，保证重点。国务院本着“大稳定、小调整”的原则，对扶持对象和范围，进行了适当调整。

在扶持的范围上，重点解决集中连片贫困地的问题，以重新调整后的592个贫困县为扶持的重点。

在扶持资金上，重点用于最困难的地区。国务院决定：对中央扶贫资金投放的地区结构进行适当调整。

在扶持的具体对象上，把贫困县中的贫困乡、村、户作为攻坚的目标。

2．政策性银行集中办理扶贫信贷资金。从1994年起，原来由人民银行和专业银行分别办理的各项扶贫信贷资金，全部划归中国农业发展银行统一办理，彻底把商业贷款与政策性贷款分开。

3．改革扶贫资金的管理使用方式。

一是扶贫资金的管理与使用必须坚持社会效益与经济效益统一的原则；二是扶贫经济开发的投向必须以种植业、养殖业和以种养业为原料的加工业，以及劳务输出和其他资源型、劳动密集型的乡镇企业为重点；三是扶贫开发项目，要面向市场，统一规划，连片发展，形成商品基地，建立区域性支柱产业；四是扶贫项目一般由扶贫经济实体承包开发，统贷统还资金；五是把统一领导与发挥银行和资金管理部门的积极性结合起来。

4．变封闭式开发为开放式开发，把贫困地区的开发与发达地区的发展结合起来，有组织有计划地做好劳务输出、异地开发、移民开发工作。

5．抓好智力开发，科技扶贫，提高劳动者和管理者的素质，继续围绕支柱产业和商品基地建设的需要，选择实用技术，发展各种类型的科技扶贫经济组织，开发对农民的技术培训，提高贫困户掌握和运用科学技术的能力，真正把扶贫开发转移到依靠科学技术，提高农民素质的轨道上来。救灾扶贫互助会

救灾扶贫互助会（包括救灾扶贫互助储金会、储粮会、互助互济会等），是救灾救济体制改革的产物，是农民通过资金互助、生产资料互借、劳动力互帮等形式解决自身生产、生活困难的群众性社会保障组织。互助会的性质

1．社区性和内部性。互助会资金使用范围在地理上具有明显的区域性，是依托以土地公有制为基础的乡村集体经济组织而建立的，它的一切活动都是在其所在社区范围内进行的，并且资金聚集和投放等活动一般只限于社区内部的乡村集体经济组织及其成员。

2．管理和融通资金相结合。互助会把管好资金，在会员内部融资，防止混乱作为首要任务，这是互助会区别于银行、信用社等金融组织的一个显著特点。融通资金只是管理资金的一种手段，通过资金融通，变集体的资金的无息占用为有偿使用，其融资利率不得高于同期当地信用社存款利率，变闲置资金为生产生活周转金，从而帮助会员发展生产，解决困难。

3．股份经济和合作经济的兼容性。互助会是股份经济和合作经济相结合的一种产物，既有股份经济组织的一些特点，如会员将资金以股份的形式入会，按股分红等，又具备合作经济组织的一些和特点，如自愿互利，入、退会自由，会员权利平等等。

4．非赢利性。互助会不以赢利为目的，虽然借款时要收取一定数额的资金占用费，但这是保值和发展所必需的。互助会的收入在扣除必要的开支和提留一定的救灾预备金、风险基金等以后，全部返还给会员。

5．不设金库。互助会不属金融机构，除借出的流劝资金外，其余资金要存入当地银行或信用社，设立专户，接受金融部门业务监督。互助会的宗旨

互助会的根本宗旨是“救灾备荒，扶危济困，应急解难，服务于生产、生活，促进安定团结和经济发展”。根据民政部《关于切实加强救灾扶贫互助会管理工作的通知》（民救发[1995]17号）的精神，互助会必须坚持办会宗旨，坚持为会员群众服务，为救灾扶贫事业服务，不以盈利为目的。在资金投放上，要把解决会员的生产、生活困难放在首位，并对灾民和贫困户实行少收或不收资金占用费的办法进行扶助。互助会的主要功能

（一）救灾备荒

农村实行家庭联产承包责任制后，互助会把会员联合起来，通过资金、生产资料、劳力组织成群体力量，在灾害与农户之间筑起一?quot;抗体“，形成救灾工作中的一道防线。

（二）扶危济困

扶贫是实现社会主义共同富裕的重要措施，互助会把农户的资金集中起来，又帮助农户开展种植、养殖、加工、运输等第三产业，加快了治究致富的步伐。互助会开展扶贫工作主要采取三种形式：一是相对集中资金，有计划、有重点地扶持贫困户发展生产；二是实行综合输入，从资金、信息、科技、物资、劳力等多方面对贫困户给予的扶持；三是兴办或扶持救灾扶贫经济实体，通过经济实体吸收贫困户务工，发展商品生产，增加收入。

（三）应急解难

除自然灾害外，疾病、工伤、车祸、死人等意外事故常使一些农户骤然陷入困境，资金的需要急如星火，而且往往是求助无门。这时，互助会将可使用其资金救急解难。互助会资金使用原则

1．有借有还，周转使用。互助会资金主要由会员个人股金组成，其所有权归会员个人，互助会对这部分资金只有使用权，因此，互助会的资金只能是有偿使用，实行有借有还，用于解决群众生产、生活困难。周转使用，是指互助会通过资金的投放、回收、再投放，来不断地帮助会员摆脱困境。2．有计划、有重点地使用资金。互助会资金的使用要有计划性，每年作业计划安排。要结合当地的实际情况，合理划分救灾应急、扶贫、救灾预备金以及扶持创办经济实体比例。扶持实体的资金一般只用作流动资金的投放，以避免资金的长期占用和沉淀。资金的使用要有重点，不搞平均投放，要分清轻重缓急，重点保证救灾应急和扶持贫困户发展生产。互助会资金使用必须坚持专款专用的原则，不得用于非互助会目的比外的项目。

3．兼顾两个效益。社会效益是目的，经济效益是手段，两者要兼顾。

4．遵纪守法。使用互助会资金，必须遵守国家的政策法令和财经纪律，并严格按照互助会章程、规章制度办事。5．公平使用。每个会员都有使用互助会资金的权利、互助会应平等对待每个会员，管理人员不能利用职务之便优亲厚友或多占、多用。互助会资金使用范围

互助会资金使用范围是根据其性质、任务和资金使用原则来确定的使用范围主要有：

1．灾害救助。互助会主要任务是提高会员防灾、抗灾、救灾能力，资金的使用必须紧紧围绕这一中心任务。在灾害发生时，互助会应积极帮助会员解决衣、食、住、医等方面的困难，并有组织地带动灾民开展生产自救，减轻灾害造成的损失。

2．会员临时性生活困难借款。会员在遇到重病、工伤、车祸、死人等意外事故时，生活发生困难，互助会应对这类会员给予应急借款，帮助他们度过难关。

3．扶持贫困户发展生产。互助会应发挥自己的功能，对这类会员在资金、技术、资料、人力方面给予扶持，使其发展生产，脱贫致富。

4．在资金实力雄厚、条件允许的情况下，互助会可根据实际情况，兴办小型经济实体，带动贫困户务工，发展生产。