如何面对当下中国的信访问题_中国当下面临的问题
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如何面对当下中国的信访问题
(该文曾发表于2005年10月09日 《法制日报》)
这里要提出讨论的是，在中国社会的法治进程中，制度建设的内在合理性问题。我想围绕一组概念来进行，即制度的常规运作和制度的非常救济。首先就公安、司法机关最近开 展的“停访息诉”活动中两个被媒体广泛报道的事例，作一点分析和评论。
事例一：为了减少缠诉缠访现象，避免诉讼资源的浪费，山东高院不久前出台了《信访案件终结评审小组工作程序》，在全国法院系统率先建立起信访案件终结制度，努力解决“上访老户”缠诉缠访问题。山东高院成立信访案件终结评审领导小组，由主管立案信访工作的副院长任组长，协管领导和立案庭庭长任副组长，各业务庭骨干法官为成员。评审领导小组下设刑事、民事、执行和行政三个评审小组，每个评审小组确定一名组长，负责案件的分配、组织审查、主持研究等项工作。
事例二：今年5月18日-9月6日，公安机关开展了全国公安局长“开门大接访”活动，以集中处理日趋严峻的群众信访问题。此项活动的工作目标是“人人受到局长接待，件件得到依法处理”。截至8月28日，全国公安机关累计接待群众上访约20万起，依法处理群众信访问题约18万件，群众停访息诉约18万起，比率高达90%多。
“涉法上访”居高不下、愈演愈烈，严重影响社会安定，困扰政府治理。回顾说来，我们不是没有相关的制度，这些年各级政府系统为解决问题也付出了巨大的努力，但是，事态的发展却出乎人们的良好预期。上述两个事例，是公安、司法机关在求解“涉法上访”难题、摆脱困局方面所付出的崭新努力，是按照执政党“执政为民”的总体要求，在制度设计和运作方面推出的具体举措。
上述举措具有很强的现实针对性。它们内含了对“涉法上访”现象的同情和理解，顺应了现阶段、现实生活中人们对上访问题及其解决的认识和期待，因而其良好的实际效果是可预可求的。具体说来，这种实效主要基于以下两个方面的理由：
其一，它们对“涉法上访”现象采取了认真对待的积极态度，回应了执政党“执政为民”的宗旨，包含了可获外界广泛认同的价值取向。官方调研数据表明，大多数“涉法上访”都是“有道理的”，真正无理取闹、缠访缠诉的属于少数，因而在体现民间疾苦方面，“涉法上访”具有表征意义。在上层决策者和社会大众皆同情“涉法上访”的氛围和舆情中，公安、司法方面也不能不采取内省的立场，在道义上予以同情，在法律上予以救济，在经济上予以关照。
其二，在具体操作上，它们体现了对症下药、注重实效的特点。一个明显的表现是，它们为“涉法上访”提供了“特别优遇”，即在常规处理之外的非常救济，这对上访者是一个巨大的心理安慰，所以才有当事人“一见局长，一听温暖的话，气已消了一多半”，才会有在接访效果上“从哭诉到感谢”的典型样式。同时，这样做对上级领导和社会大众也是一个交待，因为在外界看来，“涉法上访”的牛头摁不下去，说明公安、司法机关常规的运作方式存在问题，只有引入新的非常救济措施，才足以说明对问题解决的重视和决心。
再一个表现是，它们都借重领导人权威，包含了“领导重视”的成分，从而顺从了社会上关于“领导重视或干预是最有效的救济”的想象。至少迄今为止，在我们的国家管理和社会治理理念中，“干部是决定的因素”(其中的坚核则是“领导是决定的因素”)仍然占支配地位。在人们的心目中，“领导过问或干预”被用来注解制度救济的力度，甚至“穷尽救济”的概念自觉、不自觉地被等同于“最高领导的过问或干预”的概念。与此同时，如果一个上访者在受到特别关照、在被“领导重视”之后仍不能“停访息讼”，那就很可能导致社会同情的逆转，被认为不尽人情、胡搅蛮缠。
在承认和解析上述举措的实际效用的同时，也要对其因现实针对性而产生的局限性有所警觉。实效性的获得经常以急功近利为前提。从长远一点的眼光看，在社会法治化治理所涉及的制度建设中，需要处理好制度的常规运作和非常救济之间的关系。
法治不同于人治，它是在社会治理中以法律权威为重心的规则之治。法治的正当性和有效性所在，是注重制度的常规运作。而常规运作一般均排斥超越于制度常态的人(尤其是领导人)的权威和作用，在某种意义上说就是“公事公办”、“依法办事”，是制度的非人格化运作。忽视制度的常规运作，以“特别优遇”和“领导重视”的非常救济手段来处理常态发生的事件，必然导致制度品质和治理品质的恶化：当事人将一味地“剑走偏锋”，职司部门和人员将丧失自尊感、责任心，领导人将穷于应付、不堪其重。这既不正当，也缺乏效率。
从长远看，从实现社会法治化治理的要求看，对于“涉法上访”等各种法律问题的解决，还是应该立足于制度的常规运作。要在权威的配置和树立上，实现从领导人到具体制度、程序规则、职司部门和人员的重心转移，赋予制度的常规运作及其结果以足够的权威性。要随时注意在推行法治的过程中对人们习以为常的人治思维进行检讨，并逐渐地、不失时机地加以克服。同时，对于“上访”等各种不满于制度常规运作结果的现象，在营造宽松的社会交流空间、建立合理的补救渠道之外，还要更多地待之以平常心，尤其不能在制度建设上、在社会治理中因循传统思维惯性，消减、无视制度常规运作的权威和效率。一句话，法治的常态是制度的常规运作。
（该文曾发表于2006年第2期《人民司法》）
在当前严峻的信访形势下，加之信访工作承载着政府和社会极其重要的价值期许，可能我们一时还难以冷静地就信访工作的制度化、规范化建设进行系统深入的思考。但是，如何在法律上对信访活动的性质进行定位，以便在信访“浪潮”扑面而来的时候有一个基本的应对态度，已经是我们无法回避的问题。
从法律上定位信访的性质，要回答一个最基本的问题，即信访是不是一种权利，或者说是不是一种独特的权利形态。按照“没有救济就没有权利”的法理，如果信访是一种权利，那么在法律上就必须有相应的保障和救济机制；如果是一种与其他权利不同的独特的权利形态，那么还应该有专门的保障和救济机制。实践中各政府机关制定专门的信访条例，以及力求建立专门的“信访工作机制”的做法，从权利形态和权利救济的角度看，显然凸现的是信访作为一种独特权利的思路。信访是一种行为，一种活动，这一点无可置疑，但信访是不是一种独立的权利呢？按照2005年5月1日起施行的《国务院信访工作条例》第2条的规定，信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从此规定看，“书信、电子邮件、传真、电话、走访等”是“信”或“访”的信访方式；“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”是“信”或“访”的信访内容。从权利形态的角度分析，信访能不能构成一种单独的权利，取决于其内容，单纯的、无内容的“信”或“访”的行为，不构成权利，或者说没有成为法律权利的必要。有关机关对信访的“依法处理”，处理的应该是信访的内容，是信访反映的“情况”，提出的“建议、意见或者投诉请求”，而非“信”或“访”的行为。应该说，在以往的信访工作中，无论是信访者还是接访者，都存在注意处理信访行为胜过甚至遮蔽处理信访内容或问题的不足，只是表面的“人回事了停访息诉”。
信访不是一种空洞的行为方式，信访是有内容的，但是，信访的内容是否能够使它当然地成为一种独特的权利形态、从而在权利分类上非重复地被称之为“信访权”呢？答案可能并不那么简单。如果我们把信访条例中设定的信访内容与宪法和法律的相关规定做一个比照，那么会发现信访行为所行使的“信访权”，并不是一种新的、独特的权利形态。例如，宪法第35条规定了公民享有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第41条规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于其违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。民事诉讼法第二编关于审判程序的条文中具体规定了当事人的起诉权、上诉权、申请再审权、申诉再审权等各种诉权。如此种种，足以使我们得出结论：信访是一种行为，是行使权利的方式，行使的是宪法和法律上已经确立的各种权利，如言论自由权、批评权、建议权、申诉权、控告检举权、申请再审权，等等；信访本身并不构成一种独特的权利形态，如果说有什么“信访权”，那也不过是对上述宪法和法律上的既定权利的一种概括或笼统的表述。
澄清信访的法律性质，对其进行明确的法律定位，对于“做好信访工作”，进行合理有效的制度建设，意义重大。
首先，澄清信访的法律性质，有助于我们客观准确地认识和识别信访活动的意义。由于信访活动包含了公民或组织的多项权利，而且这些权利在种类性质上还有质的区别，有的属于立足公共利益的参政议政、民主监督的权利，有的属于立足自身合法利益的控告、申诉、请求的权利，因而对于信访活动的意义应该结合具体的信访行为作出有针对性的客观评价。尽管任何法律权利都有其合法正当性（不一定是正当合法性），都需要认真地予以尊重和切实地加以保障，但是不加区分、笼而统之地说信访具有体现和保障公民或组织政治参与、民主监督和权利救济的意义，则可能使我们在具体的信访工作中不堪其重，使相关的制度建设、规范化操作难以合理有效地展开。统计数据表明，现阶段信访活动的主要成分或显性表现是个人或组织的权利救济问题，而这样一类问题之所以使信访工作陷入困境，很大程度上与我们在认识上不加区分地赋予信访工作重大的政治使命，把信访工作与尊重和保障公民或组织参政议政的民主权利简单对接有关。
其次，澄清信访的法律性质，有助于我们合理有效地进行相关的制度建设。信访工作对于构建良好政制、实现有效的社会治理具有复合而重大的价值，但这样说并不一定意味着实现这些政治和社会价值必须在制度上建立独特或专门的“信访工作机制”。由于在日常生活中所说的“信访权”确指的是宪法和法律上一些既定的权利，而在这些权利的保障和救济上并不是没有相关的组织制度和程序机制，因而“加强信访工作”并不是要在制度建设上“平地起高楼”，不是“要在一张白纸上画最新最美的图画”。加强信访工作，切实保障信访行为所关涉的宪法和法律权利，当然需要制度机制的设计和完善，只是不必一定要另辟蹊径、另起炉灶地在规则、机构、程序等方面创制出一套所谓的“信访工作机制”。比如，在公民或组织的批评权、建议权、控告权、申诉权等方面，都有相应的保障制度和程序，其中包括政府保障机制、人大保障机制、司法保障机制、社会舆论保障机制等，且各自具有特点和不同的分工要求。加强信访工作关键在于使既成的、常规的权利保障机制切实有效地发挥作用。要把信访工作、“停访息诉”工作“纳入人大监督”，“纳入司法程序”，不加辨析、望文生义地追求建立独特的“信访工作机制”，必然造成制度设计和运作上的混乱和不和谐。
第三，澄清信访的法律性质，有助于我们重新审视目前围绕加强信访工作所进行的制度实践的合理有效性。例如，目前一些地方的法院在追求“停访息诉”的过程中，推出了“信访案件终结制度”——设计建立专门的组织和程序，解决“上访老户”缠诉缠访问题。这种做法固然有其理由，但从司法制度建设的角度看，显然有刻意追求“信访机制”独特性的弊端。因为我们现行的民事诉讼制度对当事人起诉、上诉、申请再审、申诉再审等有完整的制度设计，如能切实贯彻，完全能够满足信访工作中权利救济的要求。在此情形下另设所谓的“信访案件终结制度”，必然是出自制度合理构建之外的原因或压力，从而必然造成制度建设的紊乱。另外，信访行为以相关的宪法和法律权利为基础，是权利的体现，任何制度或程序都无法在一般意义上终止或消灭权利，但是，对于“接访者”来说，当面对具体的信访行为或权利诉求时，完全可以、而且也应该依法给出终结性的答案，甚至说“不”。
信访是一种复杂的社会现象，在当前形势下我们也的确感受到了“信访洪峰”所造成的压力，对此我们必须有冷静的思考，在澄清信访活动的法律性质并作出明确的法律定位的基础上，进行合理有效的制度建设。
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