宪法第一章教学内容(正)_宪法第一章主要内容
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第一章
宪法的基本理论
第一节
宪法的概念和本质
一、宪法释义
1．宪法词义的演变
“宪法”一词，在中外历史上早已存在。一般认为，它与近代宪法在含义上有很大的区别，作为国家根本法的宪法是近代产生的。在词义上，经历了一个历史的演变过程。
在中国古籍中就有：《尚书》中的“监于先王成宪，其永无愆”，《国语》中的“赏善罚奸，国之宪法”，《管子·七法》中的“有一体之治，故能出号令，明宪法矣”。在含义上，大都指国家的典章制度和普通法规，且多含有刑法的意思。
在外国，“宪法”一词也是古已有之。一般认为，英文中的“宪法”Constitution或Constitutional Lay一词，来源于拉丁语Constitutio，原意为组织、确立、结构、古希腊著名的思想家亚里士多德，在对古希腊各城邦国家的政治制度和法律进行研究时，把法律分为两类，即普通法律和宪法，提出了“法律实际是、也应该是根据政体（宪法）来制订的，当然不能叫政体来适应法律。”他所讲的宪法与政体是同一意义的，主要是指有关城邦组织和权限方面的法律。
在古罗马，宪法一词主要用来表示皇帝颁布的诏书、谕旨、敕令等，以区别于市民会议通过的法律文件。
欧洲中世纪，有时用宪法一词来表示教会和封建主的各种特权以及其与国王关系的法律。如1164年英王享利二世颁布的《克拉伦顿宪法》，主要规定国王与教士的关系；1215年英王约翰所颁布的《大宪章》，主要规定英王与贵族、诸侯及僧侣的关系。但这些都与近现代宪法的含义不同。
宪法一词发生质的飞跃，是在十七、十八世纪的资产阶级革命时期，特别是十八世纪美国独立和法国资产阶级革命后制定了宪法，近代意义的宪法才最终形成和确定。法国1789年人权宣言明确宣布：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”突出表明了近代宪法的真谛，这也是古代宪法所不具有的意义。
我国是在清末的改良主义运动和立宪运动开始引入近代意义的宪法概念的。19世纪80年代，改良主义思想家郑观应在他的《盛世危言》一书中，首次使用“宪法”一词，提出了要求清政府“立宪法、开议院”，实行“君主共主”的政治主张。而在此后的戊戌维新变法运动中，以康有为、梁启超为首的维新派也提出了“伸民权、争民主、开议院、定宪法”的政治纲领，发动了一场争取资产阶级民主的宪运动，揭开了中国近代宪下运动的序幕。从此，近代意义的宪法也就同近代中国的历史发展紧密地联系在一起了。
2．宪法的定义
什么是宪法？各国学者有不同的表述，人们往往从各种不同的角度来对宪法进行定义。西方学者在表述宪法概念时，往往着重于宪法对国家权力的控制的特点，认为宪法表现为国家权力的授予和限制。例如，英国的詹宁斯认为：宪法按较为准确的意义来看，“指的是规定政府的主要机构的组成、权力和运作方式的规则以及政府机构与公民之间关系的一般原则的文件。”卡尔·洛温斯坦强调：“宪法是控制权力活动过程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政权的范围，把规定的权力从统治者的绝对控制下解放出来，使它们在活动过程中取得合法的分享。”而法国人权宣言中对宪法的表述更是典型。
我国学者对宪法的定义有众多的表述，具代表性的有：
第一，从宪法的法律性与政治性结合定义宪法，认为宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。“总章程”可从多种意义把握：一指国家的根本规范；二是国家的纲领、宣言。传统上更多是把它当作纲领、宣言文件。
第二，从宪法的法律属性、政治内容和本质等要素出发定义宪法。例如，吴家麟主编的《宪法学》认为：“宪法是国家的根本法，是民主制度的法律化，是阶级力量对比的表现。”这一定义被称为“三要素”说，曾在我国宪法学界得到广泛的认同。与此相近的还有许崇德主编的《中国宪法》，认为：“宪法是规定国家根本制度和根本任务、集中表现各种政治力量对比关系、保障公民权利的国家根本法。”
第三，从宪法的根本法属性与阶级本质结合的角度来定义宪法。如何华辉先生认为，“合理的宪法概念应该是：宪法是集中表现统治阶级意志的国家根本法。”
近年来，不少学者提出重新界定宪法。有的主张从宪法所调整的社会关系的特点上对宪法下定义，有的则主张从宪法在内容和形式上的本质属性出发来界定宪法。如有的认为：“宪法是调整公民权利和国家权力之间基本关系的部门法，是国家的根本大法。”
任何定义只能大致地、近似地描述定义对象的本质属性，同时也要受定义角度的局限。我们对宪法定义作如下概括：宪法是确立国家制度和社会制度的基本原则与政策，调整公民权利与国家权力之间的基本关系的国家的根本法。
二、宪法的基本属性
（一）宪法是国家的根本法
这是宪法的法律属性。宪法首先是法律，具有法律的共同属性。宪法规范也是人们在现实生活中必须遵守的行为规范，违反宪法的行为也要导致一定的法律后果。宪法在国家法律体系中的特殊地位在于，它是国家的根本大法。主要表现在三个方面：
1．宪法规定的内容是国家生活中带根本性的问题
宪法所规定的内容与普通法律不同，是国家和社会生活中最根本、最重要的问题。近代宪法最基本的内容：一是国家的政权结构；二是公民的基本权利。宪法的内容大体上包括一个国家的社会、经济制度，国家制度的基本原则，国家机关的组织、活动及其相互关系，公民的基本权利和义务，国家的标志，以及一国的统治阶级认为需要由宪法规定的其他重要问题。我国宪法除对国家制度和社会制度的基本原则、公民的基本权利和义务等宪法的传统内容加以确认外，还规定了国家的指导思想和根本任务。这也是我国宪法在内容上的一个重要特点。
2．宪法具有最高的法律效力
法律效力是指法律对人们的行为所具有的拘束力和强制力。在一个国家的法律体系中，不同的法律规范性文件的效力等级是不同的。宪法居于最高的地位，其法律效力高于普通法律。主要表现在以下三个方面：
第一，宪法是国家立法活动的基础和依据。在现代国家，法制统一的基础是宪法。宪法 2 关于国家制度、公民基本权利和国家机构等的规定，为国家的立法活动提供了基础和原则，国家机关制定法律规范性文件的活动都必须以宪法为依据。在这一意义上，可以说宪法直接约束立法机关的立法活动。
第二，普通法律不能与宪法相抵触。违反宪法的法律是无效的。我国宪法第5条规定：“一切法律、行政法规、和地方性法规都不得同宪法相抵触。”对于违反宪法的法律、法规，全国人民代表大会及其常委会有权依法予以撤销。
第三，宪法是一切国家机关、社会组织和公民的最高行为准则。这是从法律对行为的约束力意义上说的。宪法与一般法律相比较，它是人们行为的最高准则。法治国家的建设，要求一切国家机关、社会组织和全体公民都必须遵守宪法和法律，并且要以宪法为“根本活动准则”。
3．宪法的制定和修改需要经过严格的程序
宪法内容的根本性和效力的最高性要求它具有较高的稳定性，但宪法又应当适时修改，由此决定了它在制定和修改程序上的特殊性。普通法律的制定和修改只需立法机关的过数通过即可。宪法的制定和修改通常是由特定的机关或者按照特殊的程序进行的。我国宪法第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。”在一些联邦制国家，宪法的修改还需交付联邦各成员单位批准。有些国家还对宪法中某些内容的修改作出明确的限制。例如，法国和意大利的宪法都规定了，共和政体不能成为宪法修改的对象。
（二）宪法是民主法律化、制度化的基本形式
宪法从政治内容上讲，是民主法，是民主法律化、制度化的基本形式。当今世界，虽然制定宪法的国家并不意味着都是实行的民主制度，然而从近代宪法产生和发展的规律性上考察，从宪法的基本精神上分析，近代宪法与民主政治是不可分割的。
“民主”一词源于古希腊，是“demos”和“kratos”两个词根组成的复合词，前者是“人民”、“地区”，后者为“权力”、“统治”、“治理”的意思，原意即为“人民的权力”、“多数人的统治”。
在社会的发展过程中，人们对民主有多种理解和解释。在实践中，“民主”一词也有多种涵义和用法，如民主制度、民主权利、民主原则、民主传统、民主作风等等。西方学者在民主问题上，承认人民主权原则，强调社会成员的普遍参与。马克思主义从历史唯物主义观点出发，认为民主本质上是一种国家形态。民主首先是一种国家制度，是与专制制度相对称的一种政治制度，即民主制，具体是指在统治阶级内部实行少数服从多数，按照多数人的意见来管理国家和社会的政治制度。社会主义民主，在本质上体现了社会的绝大多数人享有管理国家和社会事务的权力，即人民当家作主。
民主的基本精神在于，人民是国家与社会的主体，国家一切权力属于人民。民主制度、民主权利等，都是民主表现的具体内容和形式。近代宪法的产生和发展与作为国家制度的民主制的形成和发展，是紧密相联系的。
第一，宪法是民主政治的产物，没有民主就没有宪法。在奴隶制和封建制社会，典型的政治制度是君主专制制度，奉行的是主权在君、王权至上和君权神授的原则。在这种制度下，国王便是法律，不需要、也不允许有一部超越王权之上的根本法。近代意义的宪法是资产阶 3 级民主革命的产物，是在确立资产阶级民主制度的过程中产生的。社会主义的宪法，则是在无产阶级反对资产阶级的民主制度，建立社会主义民主制度的过程中产生的，是社会主义民主政治的产物。
民主的原则是主权在民、人权保障。民主所要建立的是多数人统治的国家，是对个人独裁的否定，任何人都不能以个人的名义握有不可让渡的权力。这就决定了民主需要用法律来对权力的所有、权力的组织和运行加以确认和规范。
第二，宪法是民主的体现和保障，是民主法律化、制度化的基本形式。民主作为人民的权力、多数人的统治，不能靠个人的权威来维系，必须通过一定的组织形式来实现，也就是说民主必须制度化、法律化。
民主在形式上有直接与间接之分。直接民主，指的是公民直接管理自己的事务。直接参与、直接选举和全民公决等都具有直接民主的因素。间接民主是指公民通过由自己所选举出来的代表来制定法律和管理公共事务。当今世界作为国家制度的民主，都是间接民主。在间接民主下，权力的所有者与行使者是分离的，需要有一定的法律和制度来规范权力的具体行使。
资产阶级在取得政权以后，为了巩固其统治，建立了以普选制、代议制为主要特征的资产阶级民主制度。同时制定了宪法，用国家根本法的形式来规范民主制度的运行，保障其不受侵犯。社会主义民主是真正体现多数人的统治和人民的权力的民主，社会主义民主的确立和实现同样需要制定宪法，以国家根本法的形式加以确认和保障。宪法的意义就在于，将统治阶级的民主法律化、制度化，以保障民主政治的运行。
需要指出的是，宪法是民主法律化、制度化的最重要、最基本的形式，但并不是唯一的形式。
第三，宪法随民主的产生而产生，宪法的发展与民主的发展是紧密相联系的。宪法是对民主事实的法律确认，宪法规范了民主制度的权力运行和权利保障，促进民主的实现。同时宪法也不能脱离一个国家民主政治的现实发展阶段，只能随国家的民主政治的进步而逐步完善。
（三）宪法是公民权利的保障书
人权保障，是宪法最主要、最核心的价值。1789年的法国《人权宣言》就明确提出，凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。列宁也曾指出：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”近代立宪主义的宪法概念有两个主要构成要素，即权利保障和权力分立。在二战以后的当代宪法的发展过程中，人权保障已成为宪法最主要、最核心的价值。
为什么说宪法是权利的保障书？
从宪法的产生与发展来看，（1）权利法案构成了近代宪法的重要组成部分。英国资产阶级革命时期，先后在1679年和1688年通过了《人身保护法》、《权利法案》，成为其不成文宪法中的两个重要宪法性文件。1791年法国的第一部宪法把《人权宣言》直接作为宪法的序言。美国则在1791年通过了宪法的前10条修正案，又称《权利法案》。1918年《苏俄宪法》，也将《被剥削劳动人民权利宣言》列为宪法第一篇。（2）宪法关于国家机关的基本规范变化并不大，主要随国家政治体制的变化而作某些修改；而各国宪法中关于公民基本权利 4 的规定则有很大的变化，不仅随社会发展加入了新的权利内容，而且在一些国家的宪法中强化了尊重与保障基本权利的条款。
从宪法的基本内容来看，限制权力和保障权利是近代宪法的基本内容和基本精神。宪法作为国家的根本法，其内容涉及国家生活的各个方面，但最基本的内容是两大部分，即国家权力的正确行使和公民权利的有效保障。而这两者之间的关系并非是平行的。公民权利的有效保障居于主导的、支配的地位。
我国现行宪法的一个重要特点，也是突出了宪法作为权利保障书的意义。（1）在宪法结构上，将公民基本权利由历来的第三章提到第二章，放在国家机构之前。（2）在宪法内容上，完善对公民基本权利的规定，同时顺应世界宪法的发展潮流，增加了一些新的权利内容。
（四）宪法是各种政治力量对比关系的集中表现
从本质上看宪法，强调宪法的阶级意志性，是社会主义宪法学的基本观点。宪法作为国家的根本法，决定了它在表现统治阶级的意志和利益的程度上不同于普通法律；同时，统治阶级并不能随心所欲地表现自己的意志，它必须建立在由社会的基本经济关系所由决定的、国家内各种政治力量的对比关系的基础上。宪法在本质上的特殊性在于，它是各种政治力量对比关系的集中表现。
所谓政治力量对比关系，首先是指阶级力量的对比关系。具体包括了统治阶级与被统治阶级之间的力量对比，统治阶级内部的联合的各阶级或各个阶层、派别之间的力量对比。宪法的性质是由在阶级力量对比中，占据统治地位的阶级的性质所决定的。
其次，政治力量对比关系，还包括与阶级力量既有联系又有区别的各种社会集团的力量对比。在现代社会中，各种社会集团的存在是一种客观现象。它与阶级力量对比关系有联系，但也有区别。例如，以性别、年龄、职业等因素而形成的各种具有共同利益的妇女、青年、工商联等团体和组织，因宗教信仰的不同而结成的宗教团体等等。统治阶级内部的各个不同的阶层、派别，以及不同的社会集团都有其特殊的利益要求。这种利益要求也必然会反映到国家的宪法中来。如果只从阶级力量对比关系认识宪法，而忽视不同的社会集团的存在及其对宪法的影响，就是把宪法的本质问题过于简单化了。
宪法作为各种政治力量对比关系的集中反映，具体表现在以下三个方面：
第一，宪法是统治阶级意志和利益的集中体现。宪法是各种阶级力量相互斗争的结果和总结。宪法作为国家的根本法，在内容上是与国家政权紧密相关的，它以根本法的形式确认了统治阶级在政治上、经济上的统治地位，并使这种地位合法化。我国宪法对人民民主专政的国家性质和爱国统一战线的规定，集中表现了以工人阶级为领导的全体人民在国家中的统治地位。
第二，各种政治力量的实际对比关系决定并影响着宪法的具体内容。各国宪法在具体内容上往往有很大的差别，即使是同一类型国家的宪法，其具体内容也不尽相同。例如，同样是资本主义的宪法，美国宪法以三权分立与制衡为原则，在政体上确立的是总统共和制；而英国宪法则以议会主权为原则，实行君主立宪制和内阁制。决定这种差别的具体因素有多种，但是其中最重要的因素是各国的政治力量的实际对比关系不同。
第三，各种政治力量的实际对比关系的变化，必然影响宪法内容的变化。政治力量对比关系的变化对宪法的影响，大体上可分为两类情况：其一，政治力量的实际对比关系发生了 5 根本性变化，从而引起宪法的根本改变。其二，政治力量对比关系的非根本性变化，如统治集团内部的某一些阶级、阶层的力量的消长，或者是某种社会集团的形成及其力量的变化，都会在一定程度上引起宪法内容的变化。宪法只有顺应这种政治力量变化的具体情况作相应的修改，才能适应社会发展的要求，发挥国家根本法的作用。
三、宪法的分类
自从近代宪法产生以来，学者们按照各自的观点和标准，对宪法作出了多种多样的分类。宪法的分类，对于认识各种宪法的特点和优点，对宪法进行比较研究，把握宪法发展的规律以及促进我国宪法和宪政建设，具有一定的积极意义。
（一）西方学者对宪法的分类
西方学者对宪法的分类有许多种，在早期的宪法理论中主要是三种，又称为传统分类、形式分类。在宪法的发展过程中，又提出了许多新的分类法。
1．成文宪法与不成文宪法
这是以宪法的表现形式为标准进行的分类。
所谓成文宪法，是指以一个或几个法律文书表现出来的宪法。世界上绝大多数国家都采用成文宪法的形式，并且大多由一个统一的法律文书来表示，也即宪法典。但也有少数国家的成文宪法，是以几个书面的法律文件构成的。例如，1875年的法国宪法由三个法律文件组成的、现行的瑞典王国宪法则由四个法律文件组成。
不成文宪法，是指没有统一的书面文件，而是以国家的普通法律、宪法惯例和法院判例表现出来的宪法。英国是不成文宪法的典型，其宪法主要由不同时期颁布的宪法性文件、长期形成的宪法惯例和具有宪法性质的法院判例三部分内容所构成的。英国的宪法惯例与判例不仅数量众多，而且在调整国家权力的组织与运行中具有重要的地位。以色列、新西兰也属此类。
2．刚性宪法与柔性宪法
这是以宪法的修改机关和程序为标准进行的分类。
刚性宪法，是指由特别的机关或按照特别的程序制定和修改的宪法。柔性宪法，是指由立法机关按照普通立法程序制定和修改的宪法。大凡不成文宪法都是柔性宪法，但成文宪法则未必都是刚性宪法。
一般说来，刚性宪法的条款不容易更改，具有较强的稳定性。但也正因为其修改比较难，往往不能及时适应变化的社会现实的需要。而柔性宪法由于制定和修改程序比较简便，所以比较灵活，弹性大，也容易适应不断变化的社会环境，但它又不及刚性宪法稳定。当然，一个国家的宪法是否稳定，并不完全取决于宪法修改的程序。
3．钦定宪法、民定宪法和协定宪法
这是以制定宪法的主体不同为标准所作的分类。
钦定宪法，是指由君主或以君主的名义制定和颁布的宪法。钦定宪法往往是以君主主权为基础的，一般出现在封建势力还占统治地位，社会形态正处于由封建社会向资本主义社会转变的过渡时期。协定宪法，是指由君主与人民或人民代表机关协商制定的宪法，即君民间协定的宪法。19世纪中期欧洲君主国家制定的宪法大都属于这一类。民定宪法，是指由人民直接投票或由人民选举的代表组成的机关制定和通过的宪法。简言之，即由人民公意所制 6 定的宪法。
4．其他的宪法分类
传统的宪法分类主要是形式上的分类，随着宪法的发展，形式分类法明显不能适应宪法发展的状况，西方的宪法学者又提出了各种新的宪法分类主张，试图从宪法内容上的特征出发来划分宪法。
其中具有代表性的分类有：
（1）以宪法的实施效果为标准，将宪法分为规范宪法、名义宪法和语义宪法。这是美国宪法学家K·罗文斯登提出的分类。
规范宪法，是指不但在法律上而且也在实际上生效的宪法。规范宪法描述的是这样一种状况，宪法与社会进入一种“共同栖息”的关系，宪法的诸规范驾驭着政治过程；而权力过程也能“适应和服从”宪法规范。
名义宪法，是指只有法律效力，在生活中并不适用，实际上只是一种将来应当成为现实的宣言的宪法。名义宪法被认为是从欧美输入的“宪法制成品”，如亚、非各个新兴国家的宪法。它具有一种教育的功能。
语义宪法，是指既不反映现实状况、也不起实际作用的宪法。语义宪法，虽然也可能在政治生活中得以适用，但往往被作为掌握权力的一种宣言手段或点缀物。
（2）以宪法的作用和功能为标准，把宪法分为纲领性宪法、确认性宪法和中立性宪法。纲领性宪法是指在宪法条文中规定了较多的尚未实现和正在争取的内容的宪法；确认性宪法是指在宪法条文中基本以确认已经取得的成果为主，较少涉及未来内容的宪法；中立性宪法是介于纲领性宪法与确认性宪法之间的，指只规定政府组织，不写意识形态和基本权利的宪法。
（3）以宪法制定的来源为标准，把宪法分为创制性宪法和模仿性宪法。创制性宪法又称原始宪法，是指在宪法的基本内容上有创新的宪法，一般是在本国的革命运动或宪政运动中产生的宪法；模仿性宪法又称派生宪法，是指根据国外已存在的宪法范例，吸取适合本国的内容制定的宪法。
（4）此外，还有的以政体为标准，把宪法分为君主宪法和共和宪法，议会内阁制宪法、总统制宪法和委员制宪法；以国家区域结构形式为标准，把宪法分为单一宪法和联邦宪法，分权宪法和集权宪法；以构成宪法文件的多寡为标准，把宪法分为单一文件宪法和复式文件宪法，等等的分类。
（二）马克思主义宪法学的分类
随着20世纪社会主义运动的兴起，产生了社会主义的国家及其宪法。由于社会主义国家政权赖以存在的经济基础，根本不同于资本主义的国家政权，因而社会主义国家的宪法与资本主义国家的宪法之间也存在本质的区别。马克思主义宪法学以国家的类型和宪法的阶级本质为标准，把宪法区分为社会主义类型的宪法和资本主义类型的宪法两大类。这种分类方法是从揭示宪法的本质属性入手的，因而是科学的分类方法。而且这种分类同宪法的历史发展过程也正相吻合。
马克思主义对宪法的分类，揭示了宪法的阶级本质，也有利于深化对各国宪法的特殊性的研究。然而我们对宪法的分类并不能停留在两种基本类型的划分上。资本主义宪法，根据 7 各国经济发展的不同程度，可以分为发达资本主义国家的宪法和民族独立国家的宪法。民族独立国家的宪法，具有反对殖民主义、霸权主义和维护民族独立、发展民族经济的特点。而社会主义宪法，根据各国社会主义发展的不同阶段，也可以分为社会主义过渡时期的宪法和社会主义建设时期的宪法。我国1954年宪法是一部社会主义过渡时期的宪法，反映了我国处于由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期的特点。现行宪法在性质上应当属于社会主义初级阶段的宪法。
与宪法的本质分类相联系，列宁曾经指出：“当法律同现实脱节的时候宪法是虚假的；当它们一致的时候，宪法便是不虚假的。”根据这一论断，以宪法是否真实地反映现实关系为标准，可以把宪法分为非虚假的和虚假的宪法两种。宪法所规定的内容与现实的社会关系相一致，并能够在现实生活中起作用的宪法是非虚假的宪法；反之，则是虚假的宪法。尽管宪法条文是否与现实相脱节的情况极为复杂，因而需要具体情况具体分析。但这一分类对于我们慎重立宪和行宪，不断完善我国的社会主义宪法和宪法制度，无疑具有现实的意义。
第二节
宪法渊源
一、宪法的渊源
所谓宪法的渊源，就是宪法的表现形式，具体地说是指一个国家中宪法规范所赖以存在的法律形式。
宪法的表现形式大体上分为：宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法判例、宪法解释、条约、法理等。由于各国的历史、文化和政治、经济等条件不同，宪法的渊源也不尽相同。在大陆法系国家，宪法的渊源包括宪法典、宪法性法律、宪法惯例和条约。在英美法系国家，宪法的渊源则表现为：宪法性法律、宪法惯例、宪法判例、条约和法理等。所谓法理，指形成法律的学说、原理和基本精神，是法的渊源。如人民主权、分权与制衡、法治等原则。
在我国，宪法的渊源主要有宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释、条约。对国际条约，宪法虽然没有规定其在国内法中的地位，但凡是我国缔结和参加的条约我们都是严格遵守的，对我国都具有约束力。在这个意义上说，国际条约也是我国宪法的渊源。以下主要对宪法典、宪法性法律和宪法惯例进行具体阐述。
二、宪法典的结构
宪法典是成文宪法的最基本的部分，也是宪法的最直接、最基本的渊源。宪法典通常是由特定的机关或依据特别的程序制定和修改的，集中记载一个国家的根本制度和组织、公民的基本权利和义务等内容的统一的法律文件。
由于各国的具体情况不同，宪法典中所包括的内容也各有特点和侧重。如社会主义宪法一般都要对国家的基本经济制度作出具体规定。但宪法作为国家根本法，它的基本内容大体上是相同的，主要有以下五个方面：（1）国家制度和社会制度的基本原则，（2）公民的基本权利和义务，（3）国家机关的组织与活动的基本原则，（4）国旗、国徽、国歌和首都，（5）宪法的保障和宪法的修改程序。
在采取“修正案”形式来修改宪法的国家，宪法修正案也是宪法的基本渊源。宪法修正案是附在宪法正文之后的，对宪法典的某些内容所作的修改和补充。采用“宪法修正案”的方式修改宪法的做法，起源于美国。我国从1988年的修宪开始也采用了修正案的形式。
宪法修正案具有两个主要特点：一是从形式上看，宪法修正案是独立成为序列，并以条 8 文形式依次排列。它依附于宪法文本之后，根据通过的年代而依次排列。二是宪法修正案具有独立的宪法规范价值，可以直接予以适用。从这一个意义上说，宪法修正案不仅仅是修改宪法的一种方式，同时又是可以独立存在并予以适用的宪法条款。在我国，宪法修正案本身并不具有独立的宪法规范价值，采取修正案方式修改宪法，主要是为体现宪法修改的连续性和宪法内容的稳定性。在宪法适用时，应当直接引用宪法本文而不是修正案的条款。
所谓宪法典的结构，是指宪法典所规定的内容如何进行组合和排列，以构成统一的书面文件。宪法典在结构上主要由序言、正文和附则三部分组成。
1．宪法序言
是独立于宪法正文之外的一部分叙述性文字。大多数国家的宪法有序言，但文字长短并不一样，有的只有几十个字，有的则长达几千字，甚至上万字。序言的内容主要以规定制宪的宗旨、目的和依据为多数。我国宪法序言主要是叙述了我国人民长期奋斗的历史和取得的胜利成果，确立了国家的指导思想和根本任务，阐明了国家对内对外政策的基本原则，并且对宪法本身的地位和效力作出明确的规定。宪法序言是宪法的重要组成部分，是具体理解和实施宪法条文的重要基础。
2．宪法正文
宪法正文又称宪法本文，是宪法典的主干部分。它的具体内容主要包括：社会制度和国家制度的基本原则，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国徽、国歌和首都，宪法的保障实施和修改程序等方面。
宪法正文在结构上一般由章、节和条文的形式组成。在条下面，一般都有款、项和目。有的国家的宪法设有篇，如意大利宪法。也有的宪法由单一的条文构成，如美国宪法。我国宪法的正文，在结构上分为总纲，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国徽、首都四章，章下面为节和条文。
3．附则
附则是指宪法对于特定事项需要规定而作出的附加条款。它的名称有：暂行条款、过渡条款、临时条款、附则、补则等。
附加条款的方式最早在比利时、瑞士联邦的宪法中采用。进入20世纪，尤其是第二次世界大战以后，为许多国家的宪法所采用。这是由于社会情况变化迅猛，政治问题也越来越复杂，有些情况已并非在制宪时所能预料，为了使政府有临时应变的能力，以适应新情况的需要，各国在制定宪法时都采用附加条款的方法，从而使这一制度日趋发达和完善。
附则是宪法的一部分，在法律效力上与宪法的一般条文是相同的。附则有两个特点：第一，特定性。即只对特定的条文或事项适用，有一定的范围；第二，临时性。只对特定的时间或情况适用。有时间限制，一旦时间届满或情况发生变化，其效力自然终止。
三、宪法性法律
宪法性法律，是指由国家立法机关依照普通立法程序制定的，其内容涉及国家根本问题的某一方面，但又没有成文宪法形式要件的规范性文件。在实行不成文宪法的国家中，宪法性法律是宪法的成文部分。在成文宪法的国家，宪法性法律是宪法典的补充，具有重要的地位。
宪法性法律具有以下的特征：第一，宪法性法律是由国家立法机关制定的法律规范性文件。宪法性法律属于法律的范畴，它在效力等级上高于行政机关的行政法规；同时它也不同于宪法惯例，宪法惯例并不具有法律的外在形式。
第二，宪法性法律的内容涉及国家根本制度的某一方面。宪法性法律不同于宪法典，它是对国家制度或公民基本权利等国家根本问题的某一方面内容作出规定。宪法性法律与一般法律的区别主要在于它的内容涉及宪法所调整的基本社会关系。
第三，宪法性法律的效力低于宪法典，其制定和修改程序与普通法律相同。宪法性法律是由立法机关按照普通立法程序制定和进行修改的，其效力与普通法律相同。但由于它的内容涉及国家的根本制度，一般说来各国在制定和修改宪法性法律时都采取比较慎重的态度。
在我国，宪法性法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关国家的基本制度、国家机关的组织、公民基本权利和义务、国家标志等内容的法律文件。如国家机关的组织法、人民代表选举法、民族区域自治法、特别行政区基本法、国旗法、国徽法、国籍法、集会游行示威法等等。
四、宪法惯例
1．宪法惯例的概念和特征
宪法惯例也称宪法习惯，是指一个国家的统治阶级在长期的政治实践中形成的，涉及有关国家制度和社会制度的基本问题，并为国家认可，由公众普遍承认，具有一定约束力的习惯和传统的总和。
在实行不成文宪法的国家，宪法惯例是宪法的重要组成部分。如英国的宪法惯例有数十条之多，以至有学者认为“不了解英国的宪法惯例便不能了解英国宪法的真谛”。实行成文宪法的国家，虽然宪法惯例在地位与数量上都不及不成文宪法国家，但是对于成文的宪法规范同样具有补充和完善的作用，构成为宪法的重要渊源之一。
宪法惯例具有以下的主要特征：
第一，宪法惯例是不成文的宪法形式。它不具有具体的法律文书形式，其内容不是由宪法典或宪法性法律规定的，而是见之于政治生活实践所形成的习惯惯例之中。宪法惯例是不成文法，但它与成文法划分也不是绝对的。宪法惯例所确立的内容，有时也可能转化为成文的宪法规范。
第二，宪法惯例与成文的宪法一样，实际上起着宪法的作用。这是因为，宪法惯例的内容涉及国家的根本制度和组织，在实际上起着规范国家权力的组织和运行的作用。并不是所有的政治习惯、先例都可以成为宪法惯例。只有具有合宪性的政治先例才可能否成为宪法惯例，并起宪法的作用。
第三，宪法惯例主要依靠社会公众舆论为后盾，付诸实施的。这是宪法惯例在效力上的特点。它本身不具有国家的强制力，也不能为法院所适用。
2．宪法惯例的作用
国外的宪法学家一般认为，宪法惯例的公认地位和作用是限定政府系统主要参加者的权力，维护宪法秩序的稳定与平衡。
在成文宪法制度下，宪法惯例的作用主要可以概括为以下方面：
第一，通过创制宪法惯例，弥补成文宪法规范的不足，丰富宪法内容，完善宪政运作机 10 制。
第二，通过宪法惯例实践形式，为必要时修改宪法积累有益的素材和实践经验。第三，通过宪法惯例作用，培育宪政精神，维护宪政秩序的稳定与平衡。3．我国的宪法惯例
在我国宪法中也存在着宪法惯例，虽然数量不多，但是它在国家权力的组织和运行中具有重要的作用，也是我国宪法的渊源之一。我国的宪法惯例主要有以下内容：
（1）关于实现中国共产党对国家领导的惯例。中国共产党对国家的领导是我国的宪法原则，而在如何实现党对国家的领导方面，一个重要的形式就是由中共中央就国家的重大问题向最高国家权力机关提出建议。建议权是党对国家实行领导的一个重要表现。
（2）关于多党合作与政治协商的惯例。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的基本政治制度，1993年的宪法修正案已将其载入宪法。而中国人民政治协商会议是这一制度中的一项重要内容，它在我国政治生活中的具体作用，以及它与全国人民代表大会的关系则是由宪法惯例加以调整的。例如，政协与人大同时召开会议，政协委员可以列席人大的会议。
（3）关于宪法修改的惯例。我国宪法对修宪程序作出了原则的规定，但在宪法修改程序的具体运作中也形成了相应的惯例。如由全国人大会议主席团以全国人民代表大会公告的形式公布宪法、宪法修正案。
第三节 宪法规范和宪法关系
一、宪法规范
（一）宪法规范及其构成要素
凡是法律都具有一定的规范性，否则就无法实现法律的价值。法律规范是构成法律的细胞，各种法律无不由法律规范组成。宪法是法律，也是由众多的宪法规范组成的有机整体。
宪法规范就是确立国家和社会制度的基本原则，调整国家政权的组织以及国家与公民的基本关系的法律规范的总和。
研究宪法规范，不能不研究它的构成或构成要素。法律规范在逻辑结构上由三要素构成：（1）假定，即指明法律规范适用的条件；（2）处理，即行为规则本身的基本要求，它规定人们应当做什么、禁止做什么和允许做什么，是规范的主要内容；（3）制裁，即指明违反规范的法律后果。任何法律规范都必须具备以上三个要素，否则不成其为法律规范。
在我国宪法理论上对于宪法规范是否具备上述三要素，特别是制裁要素，存在着不同的意见：
传统理论认为，宪法规范只是一般原则性和纲领性的规定，不具备一般法律的制裁要素。一些学者进而认为：无具体惩罚性或无制裁性是宪法规范的特点之一。有的学者虽然认为不能完全排除宪法规范的制裁性，但同时却认为宪法规范具有“弱制裁性”的特点。
现在，上述看法已经受到人们的质疑。宪法规范应当具备法律规范的完整构成要素，制裁要素也同样应存在于宪法规范之中。主要的理由有：
第一，宪法规范的规范性要求其具有制裁要素；
第二，宪法规范的制裁要素是保证其实现的不可缺少的条件； 第三，宪法规范的制裁要素当然不同于具体法律。宪法规范的制裁要素，主要是指宪法规定的，宪法监督机关或者适用宪法的国家机关为维护宪法地位和保证宪法秩序，对于违反宪法的行为所采取的措施。从各国宪法的规定和宪法具体实施看，这类制裁措施主要有五类，即：撤销、宣布无效、在具体案件中的拒绝适用、罢免、弹劾。
（二）宪法规范的主要特点
宪法规范既具有法律规范的共同属性，同时又具有不同于一般法律规范的特殊属性。宪法规范的主要特点有以下五个方面：
1．宪法规范的最高性
宪法规范的地位和效力高于其他法律规范。在法律规范的等级层次中，宪法规范处于最高的层次上，它制约和控制其他法律规范的存在，具有最高的法律效力。宪法规范的最高性的特点，是由宪法所规定的内容决定的。
2．宪法规范的广泛性
宪法规范所调整的社会关系的范围非常广泛，从总体上看，宪法规范的总和几乎涉及国家和社会生活的一切主要方面。具体表现为：第一，从主体上看，宪法规范调整的社会关系涉及多方面的主体，包括民族、阶级、政党、国家机关、武装力量、社会团体、企业事业组织和公民，以及我国境内的外国人和经济组织；第二，从内容上看，宪法规范涉及国家的政治、经济、文化和社会生活的各个方面。而从宪法的发展来看，宪法所调整的社会关系的范围还有逐渐扩大的趋势。
3．宪法规范的原则性
宪法规范涉及的是一国国家生活中比较重大的、带根本性的问题，并对这些问题作出原则的、概括的规定，具体的细节则应由其他普通法律加以规定和补充。宪法规范所涉及的社会关系的领域是非常广泛的，但是宪法并不是法律大全。具体来说：第一，宪法规范所确立的是国家生活中带根本性的问题。如国家制度和社会制度问题、公民的基本权利和义务。第二，宪法规范主要是规定国家最基本的社会关系的一般原则。这些原则相对于国家机关、社会组织和公民的行为，具有根本的指导意义；相对于具体法律、法规，是立法的原则和基础。第三，宪法规范的文字表述应当非常概括、简洁。这是原则性在规范的文字表现形式上的要求。
4．宪法规范的适应性
宪法规范与一般法律规范相比较，可以在较大限度内承受因客观形势变化带来的影响，具有高度适应变化的能力。在宪法的实施过程中，只要宪法所调整的社会政治、经济关系本身还没有发生根本性变化，宪法规范仍然能够适用。这既是宪法规范的特点，也是宪法作为国家根本法的内在要求。宪法规范能否具有较强的适应性，与它的原则性有密切地关系。一般来说，宪法规范的原则性越强，适应能力也越强，反之则较弱。但如果宪法规范过于原则，在内容上缺乏确定性，也会减弱宪法规范的对社会关系的调控能力和作用。
5．宪法规范的纲领性
宪法与纲领既有区别又有联系。宪法作为国家的法律，它是对现实的社会关系的确认，它所规定的是人们在国家生活中的基本行为准则。而政治纲领则是国家、政党或社会集团，为了实现一定时期的总任务，而规定的奋斗目标和行动步骤。带有号召性和宣言性。然而，12 宪法与纲领在内容上又是可以互相渗透的。这是因为，宪法作为根本法，要反映现实生活中发生的变化以及这种变化所趋向的目标，指明国家发展的方向。宪法规范的纲领性主要表现为，一个国家宪法中的某些规范不是固定已经取得的成果，而是对于未来的奋斗目标、行动步骤的确认和宣告。纲领性只是反映了一部分宪法规范的属性，但是这部分宪法规范在整个宪法中具有重要的地位。宪法的纲领性主要表现在各国宪法的序言中，宪法的某些条文中也可能带有纲领性的特点。如我国宪法对社会生产的目的的规定，关于发展教育、文化事业的规定。
二、宪法关系
宪法关系是伴随人类民主社会发展过程而呈现出来的一种文明的社会形态，是近代法治国家的一种重要法律现象。我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国首先是依宪治国，也就是要依据宪法来规范和制约国家机关的权力，保证国家权力严格按照宪法的规定去行使。在这个意义上，可以说宪法关系是我们在法治国家建设所要确立的一种国家权力组织和运行的基本的法律关系。
所谓宪法关系，是指宪法规范在调整宪法主体行为的过程中所形成的基本权利和义务关系。
宪法关系具有以下的特征：
第一，宪法关系是由宪法所规定和调整的基本社会关系。宪法所调整的社会关系，虽然从范围上说涉及到社会生活的各个方面，包括政治关系、经济关系、文化关系和其他社会关系，但它并不是社会关系的全部，而只是由宪法所规范的一部分社会关系，即基本社会关系。具体的社会关系要上升为宪法关系，是以宪法规范的存在为前提的。从这一意义上说，要在社会生活中形成有序的宪法关系，首先需要有完善的宪法规范。
第二，宪法关系是宪法关系主体，根据宪法规范产生的特定宪法权利和宪法义务的统一。宪法关系是根据宪法规范产生的宪法主体之间的法律联系，具体表现为主体之间的权利、权力和义务、职责关系。宪法主体的宪法权利和宪法义务可以分为三个层面：对国家机关来说，具体表现为各国家机关的职权与职责；对公民来说，表现为公民的基本权利和义务；对社会组织来说，表现为社会组织权利和社会组织义务。
第三，宪法关系的核心是公民权利与国家权力的关系问题。宪法关系的核心内容，应当是各类宪法关系所围绕的中心问题，是直接体现宪法的基本精神的范畴。
近代宪法是以主权在民或权力属于人民为基本原则和出发点，以国家制度与公民权利为主要内容的。限制权力、保障权利是宪法的基本精神。在我国，人民作为国家的主人，主要是通过人民代表大会来行使国家权力的。对于构成人民这个整体的一个个具体的个人来说，所直接拥有的主要是选举人民代表的选举权和其他公民权利，而不是直接参与国家权力的行使。由国家机关所具体行使的国家权力来源于人民的授予，必须服从于人民的意志和利益。这就决定了宪法在规定国家权力的运行机制时，必须要对由国家机关所具体行使的权力加以规范和制约，以防止权力的滥用；同时也要对公民所直接享有的基本权利加以确认和保障，以防止对权利的任意侵犯。宪法所确认的公民基本权利，也是国家机关行使权力不可逾越和侵犯的边界。由此决定了公民权利与国家权力的关系问题，必然成为宪法调整社会关系的核心问题。第四节
宪法创制
宪法创制是宪法规范的产生、存在和变更的活动。通常包括宪法制定、宪法修改和宪法解释三种活动。
一、宪法制定
宪法的制定，也称立宪，是指统治阶级通过一定的程序创制宪法规范的活动。它往往是产生以往未存在的新的规范，是宪法创制的主要形式。
宪法的制定，涉及宪法的制定权、宪法制定的主体、宪法制定机关等方面的内容。
（一）宪法制定权
宪法制定权，亦称制宪权，是制宪主体按照一定原则创造作为国家根本法的宪法的一种权力。它是宪法得以存在的前提条件。
制宪权作为一个历史的范畴，是随着近代西方立宪国家的建立而产生的。最早提出制宪权学说的是法国思想家西耶斯（1748-1836），他在《第三等级是什么？》一书中提出：“在所有自由国家中—所有的国家均应当自由，结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种，那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部：惟有国民拥有制宪权。”
西耶斯的制宪权理论主要包括三方面的内容：（1）制宪权的主体是国民；（2）制宪权由制宪议会具体行使。（3）制宪权是一种具有法创造力的“始原性的权力”，即制宪权存在于自然状态之中。制宪权是国家制定一切法律、法规的根源，所以它本身不受任何规范的限制和约束。制宪权理论提出的意义在于，阐明了人民有权创造宪法，并进而由人民所具有的立宪意志中寻求宪法本身的正当性。即人民行使制宪权制定的宪法，具有合法性与现实基础。
（二）宪法制定权主体和制定机关
宪法制定权主体，即制宪权主体，是宪法制定权的拥有者、所有者，指的是制宪权的归属。
宪法制定权主体实际上取决于国家主权的归属，近现代国家宪法普遍确立了人民主权原则，宪法制定是人民主权原则的具体体现和表现形式。因此，宪法制定权只能属于人民，任何国家机关和个人都不享有宪法制定权。人民通过宪法制定活动将符合人民利益的事项用宪法规范的形式肯定下来，并在宪法中设立相应的国家机关来保障人民的利益，这是宪法制定活动的根本意义所在。
宪法制定机关，是指实际行使宪法制定权，从事宪法制定活动的机关、组织，是宪法制定权具体运行的环节。享有制宪权主体与具体行使制宪权是不同的概念。制宪权属于人民，当然可以由人民来直接行使。然而，由于各种主客观原因，作为制宪权主体的人民并不一定直接参与制宪过程。在世界各国的宪政实践中，实际参与宪法制定活动的只是人民中的一部分或者是由人民选举的代表。这就产生了享有制宪权与实际行使制宪权的分离，由此也形成了制宪权主体与制宪机关的区分。
二、宪法的修改
（一）宪法的修改
宪法的修改，是指在宪法的实施过程中，由享有宪法修改权的主体，依据法定程序对宪法规范的内容进行变更或补充的活动。宪法的修改与宪法的制定都属于创制宪法规范的活动，但两者又是不同的。宪法制定是宪法存在的前提，是创制整个宪法的活动；宪法的修改是在宪法颁布之后，在实施过程中，对原宪法中某些不符合现实需要的规定加以变更、删除、调整、补充等。
宪法修改权与宪法制定权，都应当属于宪法制定者。但是，由制宪权主体通过直接民主的方式来修改宪法规范，程序比较复杂，难以操作，所以宪法制定者在制定宪法时，往往将修改宪法的权力，通过宪法规范授予某个特定的国家机关或者其他特定的主体。得到授权的特定主体在宪法规范所授权的范围内，可以依照宪法规范所确定的修改程序对宪法规范加以适当的调整。在法理上，宪法制定主体所享有的宪法修改权的效力高于依照宪法规范的规定而获得的宪法修改权。
在宪政实践中，如何划分制宪和修改的界限？一般来说，一个新国家诞生或者是一个新的政府产生之后，首次制定宪法的活动被视为宪法的制定，而在新的宪法产生之后，由于社会的发展和变化而需要对宪法规范作出适当变更的活动，称为宪法修改。
判断制宪与修改，不能简单地以宪法条文变更多少为标准；也不能以修改的结局形式是公布修正案还是颂公布新的宪法文本为标准。衡量是制宪还是修宪的根本标准，“应以宪法根本精神是否有变化，应看直接体现宪法根本精神的基本原则是否有变化。如果它们变化了，自然应属于制宪范畴的问题。否则，就属于修宪范畴的问题。”
（二）宪法修改的方式
从各国宪法规定和宪政实践看，修改宪法的方式可分为以下几种：
第一种，全面修改。即对宪法全文进行修改，以一部全新的宪法取代原来的宪法。它是在不改变宪法根本精神的条件下，对原来的宪法典进行全面修订并重新公布的形式。全面修改主要是从形式上而言的，在内容上一般都保留原来宪法的部分甚至大部分条款。重新公布的新宪法文本，在实质上只不过是原宪法文本的继续和发展。如法国的1958年宪法，我国的1982年宪法。
第二种，部分修改。是指对宪法的部分条款的修改。即对宪法中原有的部分条款加以改变，或者新增若干条款，而不牵动其他条款和整个宪法的修改方式。由于部分修改便于适应国家现实发展的需要，又能保持宪法的相对稳定性，维护宪法的权威，因此成为宪法宪法修改的最主要的方式。
第三种，无形修改。这是宪法修改的一种特殊情况，是指在形式上没有对宪法的内容进行修改，但在实际上却变更了其含义的修改方式。美国宪法规定，总统随时向国会提出以供审议的国情咨文。但随着政治实践的发展，总统权力的不断膨胀，总统的国情咨文演变成为“行政领导立法的宪法基础”，即是无形修改。在我国社会的改革和发展中，某些新的方针、政策的推出，突破和发展了宪法的原有规定，也可归入此例。
（三）宪法修改程序
宪法修改与宪法制定，在程序上有共同之处，但是它们受规则的约束是不同的。宪法的制定，是宪法的原始创立，直接源于人民的制宪权，不存在先定的宪法程序，当然也不受旧的宪法修改程序的限制。而宪法的修改，则必须遵循宪法明定的修改程序。
各国宪法大都设立专章或专门的条文，对宪法修改程序作出明确的规定。一般说来，宪法的修改程序可分为三个阶段：即提案程序、议决程序、公布程序。
1、提案程序
宪法修改的提案程序，即提出修改宪法的议案程序。它是宪法修改的开始阶段，其意义在于启动宪法的修改。提案程序涉及提出宪法修改议案的主体及其成立条件。
凡在宪法中未对提出宪法修改案作特殊限制的，那么享有普通法律提案权的主体，也就享有宪法修改的提案权。然而，对宪法修改案的提出作出专门规定、设立严格的限制，则是当代宪法发展的一个共同的特点。
在我国，宪法的修改，必须由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，也即提议权属于全国人大常委会和全国人大代表。符合修宪提议程序的修改宪法提案，方可启动宪法的修改程序。
2、议决程序
议决程序，也即宪法修改案的审议和决定程序。从各国宪法的规定来看，宪法修改的议决程序大致有以下四种方式：
（1）议会或最高国家权力机关议决。在这种方式下，宪法的修改与普通法律的制定和修改由同一个机关来承担，但是宪法的通过程序严格于普通法律。如我国宪法规定，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。
（2）专门制宪机构议决。就是为修改宪法而由公民选举代表组成制宪会议或立宪会议，并由这一专门机构议决宪法的程序。制宪会议议决的程序，较多地运用在全面修改宪法时。
（3）联邦成员单位复决。这种方式主要是在一部分联邦制国家中实行，也就是将中央议会议定的宪法修改草案，交付联邦各成员单位批准。如美国宪法的修改，须经四分之三以上的州的立法机关或制宪会议批准。
（4）公民投票。也就是将宪法修改草案交付全民公决的程序。公民投票是直接民主的体现，也是在宪法修改中运用比较广泛的一种方式，已为不少国家所采纳。如日本宪法的修订，须经各议院全体议员三分之二以上的赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。公民投票一般以有效票的过半数为通过。
3、公布程序
宪法修改案只有依法公布，才能发生法律效力。因此，公布是宪法修改的一个必经的法律程序。宪法修改案应由谁来公布，各国的做法不尽一致，具体有以下的方式：
（1）由国家元首代表国家予以公布。国家元首是国家的最高代表，由国家元首来公布宪法修改案，表明了宪法具有的崇高地位。在这一类国家，宪法与法律的公布程序是相同的。
（2）由制宪会议公布。在由制宪会议议决宪法的情况下，往往采用此制。（3）由议会或最高国家权力机关公布。
上述第二、三种方式，实际上都是将宪法修改案的议决与公布统一于同一机构，并把宪法的公布与普通法律的公布区别开来，具有一定的合理性。我国宪法对宪法修改案的公布未作出规定，但在实践中的做法，都是由全国人民代表大会会议主席团以《全国人民代表大会公告》的形式，予以公布。
三、宪法的解释
宪法的实施，首先要涉及对宪法具体含义的理解和行为的合宪性的认定。
（一）宪法解释的意义1．宪法解释的含义
宪法解释，是指依据立宪精神和宪法意识对宪法规范的内容、涵义和界限作出确切的说明，以正确理解和统一实施宪法。宪法解释，是宪法发展的重要方式。
宪法解释制度是伴随着宪法的产生而出现的。统治阶级制定宪法的目的是为了实施宪法。要实施宪法，就必然会遇到对宪法规范的理解问题。由于宪法规范具有根本性、原则性、概括性、纲领性等特点，人们对宪法规范的涵义会有不同的理解。为了把宪法的各项规定与社会现实有机地结合起来，得到正确的实施，必须对宪法规范作出科学的解释。
宪法解释的根本目的就在于准确、全面而有效地贯彻落实宪法的内容。2．宪法解释的必要性
第一，阐明宪法的精神。通过科学的解释，明确宪法的基本精神，证明制宪者的意图和条文规定的目的，以正确理解宪法和统一实施宪法。
第二，弥补宪法的缺漏。由于社会现象是极其复杂的，人们的认识又受到各种主客观条件的限制，在宪法的某些规定中难免出现“漏洞”和“缺陷”。在宪法的实施过程中，就需要设立宪法解释制度，来弥补宪法的缺漏和局限性。同时，通过宪法解释，可以适应社会的发展，赋予宪法新的生命力，从而维护宪法的稳定性。
第三，维护宪法权威，保障法制的统一。宪法是国家法制统一的基石，其他法律规范性文件都必须符合宪法。通过宪法解释，可以保证立法和执法行为与宪法相一致，以维护宪法的权威和国家法制的统一。
第四，审查和纠正违宪行为。在宪法的实施过程中，不可避免地会发生有关宪法的争议和违宪问题，而宪法争议的裁决和违宪的审查处理，都需要以有完备的宪法解释机制为基础。
（二）宪法解释的机关
宪法解释应当由拥有宪法解释权的机关进行。由于各国的政治制度和历史传统不同，解释宪法的机关也不一样，大体上可分为以下几种：
第一，由立法机关解释。立法机关同时是有权解释宪法的机关。这一制度源于英国。在实行由立法机关监督宪法实施的国家，大都采用这种制度。
依据我国宪法的规定，解释宪法的职权由全国人大常委会具体行使。
第二，由司法机关解释。由法院监督宪法实施的国家实行此种解释制度。这一制度起源于美国，后来为许多国家仿效。
第三，由特设机关解释。这种解释机关有两类：一是宪法法院，如奥地利、德国、俄罗斯等；二是宪法委员会，如法国、韩国等。一般说来，特设机关是由宪法规定专门从事监督宪法实施的机关，因而不仅要审查有关法律文件和法律行为的合宪性，而且还要就其中涉及的有关宪法条文的含义进行解释说明。
（三）宪法解释的原则
宪法解释机关是宪法尊严的维护者，通过它的解释保证宪法各项规定的正确实施。但是，宪法解释不是随心所欲的，必须遵循一定的原则。宪法解释的原则，是宪法解释的基础和依据。
在宪法解释中最重要的基本原则，主要有以下三项内容： 1．遵循宪法的根本精神和基本原则的原则宪法的根本精神是宪法的灵魂，而基本原则则是根本精神的最直接体现。各国宪法都有其根本精神和基本原则，宪法的各项规定都是以根本精神为基础，直接体现宪法的基本原则。如美国宪法的联邦主义、三权分立；日本宪法的和平主义。在我国涉及特别行政区制度的解释，应遵循“一国两制”的原则和精神。对宪法条文进行解释，必须以宪法的根本精神和基本原则为指导原则。否则就可能会从实质上改变条文的涵义，破坏宪法的稳定性和尊严。
2．符合制宪目的和意图原则
制宪目的和意图，是制宪时所要实现的目标和任务。反映的是立国宗旨，制宪时的原意。任何一部宪法都有其制定的目的，以及为实现其目的而提出的根本任务。这些内容大都规定在宪法的序言和总纲（或基本原则）中，并且通过宪法的具体条文、有关宪法的说明表现出来。
宪法解释的结果往往是制宪者意图与解释者意图的结合，但解释者的主观不可能自由任意的。在解释宪法时，应当努力探求制宪的“原意”，应受“原意”的约束。要求尽量在宪法条文所能容纳的含义范围内进行价值判断与选择，不能谋求与条文含义完全相悖的结论。只有这样准确地实施宪法，实现制宪的目的和任务。
3．适应社会发展的原则。
宪法是治理国家的根本法，而国家的政治、经济、文化又是在不断地变化的。宪法解释必须适应社会发展的需要，否则宪法就会成为一纸空文，不能起到调整社会基本关系的作用。当然，遵循这一原则也不是完全离开宪法，而是要把宪法的根本精神与社会的发展变化有机结合起来，既不能损害宪法的根本精神，也不能不顾社会发展的需要，要以宪法的根本精神为指导，使宪法适应社会的发展变化。
第五节
宪法的原则和功能
一、宪法的基本原则
宪法的基本原则，是贯穿于宪法规范之中的，集中体现宪法的基本精神的，规范国家制度和社会制度的最根本准则。
宪法基本原则是特定社会的基本价值观念和立国精神的表现，对宪法所调整的基本社会关系起根本指导作用的。它是制定和和修改宪法的基本理论依据和指导思想，在宪法的实施中，相对国家机关、社会组织和公民的行为而言，是一种根本的行为准则。掌握宪法的基本原则，对于认识和把握宪法的基本精神具有重要意义。
近现代国家的宪法原则，在形式上主要包括人民主权、基本人权、法治原则、权力制约原则。但是由于宪法分为资本主义和社会主义两大类型，两类宪法的性质不同，反映在宪法原则的实际内容上也不尽相同，甚至存在根本的区别。
（一）人民主权原则
又称主权在民，意思是指国家权力来源于人民，属于人民。是近代宪法最重要的原则。主权是指国家的最高权力。近代意义的主权论，是法国人布丹于1576年在《论共和国六书》中提出来的。他认为，“主权是公民和臣民之上的最高权力，是不受法律限制的。”不过他主张的是君主主权，是为当时的中央集权君主制作辩护的。
人民主权的思想是卢梭首先提出来的。卢梭是从社会契约论出发，得出人民主权的思想的。他认为，主权是社会公约赋予政治体的，主权是至高无上的，既不可分割，也不能转让，18 只能由人民来掌握。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，重新制定新的契约，组织新的政府。卢梭的人民主权在当时是激进的，反映了时代的潮流。
人民主权的思想对资产阶级反对封建专制的革命，起了积极的作用。在资产阶级取得政权后，人民主权学说被视为宪法的基本原则和国家构造的原理在宪法中予以确认。如法国1791年宪法规定：“主权是唯一的，不可分的，不可割让的，不受限制的。主权属于国民。”
人民主权原则有其历史的进步性，但在资产阶级宪法的实践中，只能表现为资产阶级的统治权。
一切权力属于人民的社会主义原则。
社会主义宪法一般采用“一切权力属于人民”的规定形式，它包含了人民主权，是人民主权原则在社会主义宪法中的具体表现。
彭真同志在《宪法修改草案报告》中指出：“‘中华人民共和国的一切权力属于人民’，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”一切权力属于人民，也就是说人民是社会主义国家和社会的主人，国家的一切权力来于人民，属于人民。因此人民有权管理国家和社会事务，国家机关的工作人员是人民的公仆。
国家一切权力属于人民原则，在我国宪法中具体表现为：
第一，明确宣布我国是人民民主专政的国家；表明我国是在最广大的人民内部实行民主，而对极少数人实行专政。鲜明地体现了人民主权的阶级性。
第二，确认全国和地方各级人民代表大会直接是人民行使国家权力的机关。也就是确立了实现人民主权的最基本形式是人民代表大会制度的间接民主制，为更有效地实现人民的主权，宪法改革和加强了我国的人民代表大会制度。
第三，规定了人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家和社会事务。宪法增加规定了如企业的民主管理、基层的群众自治等直接民主的具体形式。
第四，保障公民享有广泛的、现实的权利和自由，增加和充实了对公民基本权利和自由的规定。
（二）基本人权原则
所谓人权，就是人作为一个人所应当享有的权利。人民既然是国家的主权者，自然也应当成为享有人权的主体。人权实际上是人民主权的具体表现。
关于人权的思想和理论源于资产阶级启蒙思想家的“天赋人权”说，它是资产阶级经济和政治发展的必然产物。天赋人权说，也称自然权利说，它的基本内容是，每个人都有与生俱来的自由、平等、追求幸福和财产等权利，这种权利既不能被剥夺，也不能被转让。按照天赋人权说，国家是人们为了保护自己的自然权利不受侵犯才相约组成的。天赋人权的学说为资产阶级革命提供了有力的思想理论武器，成为资产阶级号召人民起来推翻封建专制统治的一面旗帜。
资产阶级人权理论规范化、法律化的重要标志是1776年的美国《独立宣言》、1789年的法国《人权与公民权宣言》以及美国宪法的《权利法案》（1791年）、法国1791年和1793年宪法。《独立宣言》和《人权与公民权宣言》，都是以政治宣言的形式确认了天赋人权。《独立宣言》被马克思誉为第一个世界性人权宣言。法国的1791年宪法，直接以人权宣言为宪法的序言；美国宪法的前十条修正案又称为“权利法案”，专门规定了人权的基本内容。认识资产阶级宪法的人权原则，首先要看到，它是以人权的普遍性掩盖了人权的阶级性；其次，财产权的保护在近代资产阶级宪法中具有重要的地位。财产所有权是资产阶级人权的核心，它决定了其他权利的平等保护的实质。资产阶级统治在某种意义上说就是财产的统治。卢梭说过：“财产是政治社会的真正基础，是公民订约的真正的保障。”
社会主义宪法的保障公民基本权利原则
社会主义宪法同样具有权利保障书的意义。这一原则与一切权力属于人民原则紧密相联系，是权力属于人民原则在公民权利问题上的具体化。
社会主义宪法确立的人权原则的主要特点是：
第一，强调人权的具体性、历史性。人权是人民通过民主革命争来的，是随社会政治、经济和文化的发展，不断发展和丰富的。在权利的内容上，更关注生存权和民族平等权保障；在权利的发展上，注重随社会的政治经济和文化的发展，不断充实权利和自由的内容。
第二，注重权利的现实性及其保障。社会主义国家在立法时，往往从社会经济文化发展的实际出发规定公民的权利和自由，注重基本权利实现的保障。
第三，坚持权利和义务的统一性。任何人享有宪法和法律规定的权利和自由，同时必须履行宪法和法律规定的义务。权利和义务的统一、一致，反映了对待个人利益与集体利益、国家利益的关系。
（三）法治原则
法治，即法律的统治，法治是相对于人治而言的，是一种治理国家的理论、原则和方法。其核心思想在于，依据法律治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。
近代西方法治的思想和实践，是资产阶级反对封建专制制度的产物，同人权原则、分权原则是密切相关的。近代法治思想的奠基者是英国的哈林顿与洛克，他们从社会契约论出发，认为人民组成政府的目的是为了保障其天赋人权；如果政府滥用权力则违背其宗旨，就应该予以制止，制止的最好方案或原则，就是法治。因此法治的目的是保障人权，而法治的基本要求则是限制政府权力，即建立有限政府。法国的思想家卢梭、孟德斯鸠的法治思想对近代法治原则的确立也有重大的影响。孟德斯鸠则将近代法治理论与分权理论结合起来，强调了“分权制约”是法治的核心。
最早对法治原则作出系统规定的是法国的《人权宣言》，它明确宣布，“法律是公共意志的体现，„„法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。”即确认了法律面前人人平等的原则。为保护这一原则的实现，还规定了罪刑法定、无罪推定、法不溯及既往及适当的法律程序的原则。在大多数国家，宪法对法治原则的确立，并不直接表现为对“法治”或“法治国家”的文字宣告，而主要是从宪法条文的内容中体现法治的原则或精神。如确立国家机关之间的权力制约、法院独立审判、法律面前人人平等等。
社会主义宪法中的法治原则。
法治原则同样是社会主义宪法的基本原则。我国1982年宪法明确规定发展社会主义法制原则。在宪法的序言和条文中对加强我国的法制建设，健全法律制度，严格依法办事，作出了比较具体的规定。这些规定包括了：宪法明确宣布“国家维护社会主义法制的统一和尊严”；确认宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切法律和法规都不得与宪法相抵 20 触；强调普遍守法，一切国家机关、社会组织和全体公民都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究；确认公民在法律面前一律平等，任何人都没有特权；逐步健全国家的法律监督体系，等等。
1999年的宪法修正案第13条增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”如果说，强调社会主义法制建设，使我们开始重视法律的作用，极大地推进了我国的立法和法律制度的建设；而确立依法治国和建设法治国家的治国方略，则是真正在宪法上确立了法治的原则。
如何具体把握经修正案修改和补充的法治原则？
第一，依法治国是人民管理国家的基本方略，建设法治国家则是我们的奋斗目标。第二，法治的核心、关键是法治主体的人民依法治权。法治是人民通过法律来当家作主，治理国家。依法治国的基本内容就是要依法规范国家权力的组织与运行，保障公民的基本权利。
第三，法治的基本准则是宪法至上。依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治国家建设的一个重要方面。宪法至上包含了两层意思：一是一切国家机关都居宪法之下，服从于宪法。一切违宪行为都必须予以追究；二是宪法是根本法，任何法律、法规都不得与宪法相抵触。否则无效。
（四）权力制约原则
指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利的原则。在西方宪法中又称分权原则、分权制衡、三权分立原则，就是把国家的权力分为立法、行政、司法等部分，分别由不同的国家机关独立行使，彼此之间互相制约，以保持权力的平衡。它实际上包括了分权与制衡两个方面。
这一原则是以十七、十八世纪资产阶级思想家洛克、孟德斯鸠、杰佛逊、汉密尔顿等人的分权学说为理论基础的，是在资产阶级反对封建统治、建立资产阶级政治统治的过程中逐步形成和发展起来的。孟德斯鸠根据英国资产阶级革命的实践，系统地阐述了立法、行政和司法的三权分立学说。他认为，分权和自由是密切相关的，自由要等到保障，就一定要限制权力的滥用，实行分权。他强调“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。
资产阶级国家大都把分权作为宪法的基本原则，但是由于各国的国情不同，具体表现形式也各不相同，主要有三种形式：
第一，典型的美国形式。美国是运用分权原则最为典型的国家，其分权与制衡的关系极为明确、具体。美国宪法规定，行政权属于总统，部长由总统任命向总统负责，不向议会负责；立法权属于国会，国会两院定期改选，不被解散；司法权属于法院，法官终身任职。同时又在三个机关之间保持一种权力的制约与平衡关系。
第二，以立法为重点的英国形式。英国奉行议会至上原则，立法权是三权的重点，立法权胜于行政权、下议院胜过上议院。其政府体制实行责任内阁制。
第三，以行政为重点的法国形式。法国实行半总统制，即具有议会制特点的总统制。通过加强总统的权力，削弱议会的权力，从而把权力的重心由立法权转到行政权。总统由普选产生，具有任免总理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票和根据形势需要采取必要措 21 施的非常权力等四大方面的权力。而政府成员必须从议会多数派中挑选；政府对议会负责接受议会监督；议会有倒阁权。
社会主义国家的权力监督原则
社会主义国家在宪法上普遍确认的是民主集中制原则，而从民主集中集中制的内容和宪法的相应规定中，体现出权力监督的精神。
任何权力都应当受到制约，这是一个普遍规律。权力制约原理普遍适用于民主宪政的国家，社会主义国家也不例外。作为社会主义宪法的原则，其理论基础必然是马克思主义的基本原理，其外在表现形式也不可能照搬西方国家的三权分立。
社会主义宪法的权力监督原则的内容和特点主要表现为：
第一，在理论上确认国家权力的不可分割性，在实践中以人民代表机关作为统一行使国家权力的机关。它体现了国家一切权力属于人民，以代表人民意志的立法权为主导，一切国家机关都向人民代表机关负责并接受它的监督。
第二，在人民代表机关居于主导地位的前提下，实行对权力的监督和制约。依据我国宪法规定，这种监督关系具体表现为：（1）人民代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。体现各级人大对人民负责，受人民监督；（2）公民对国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利等。（3）国家行政机关、审判机关和检察机关由人大产生，对它负责，受它监督；人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件中的关系时，应当分工负责，互相配合，互相制约。
总的来说，社会主义宪法在监督原则的法律化、制度化上，权力制约机制的完善上还有大量的工作要做。
二、宪法的基本功能
功能与作用，是法学与宪法学研究中经常涉及的两个词，在具体使用上有时人们并不对它们作严格的区分，如认为宪法的作用也即宪法的功能和效应。可以说，从实践意义上讲宪法的功能和作用往往是同一意义的，然而从更深的理论层次上研究宪法，则应当将宪法的功能与作用加以区分。
宪法的功能是从宪法的价值层次上探讨其对社会生活发生影响的机能和效用，它是由宪法的本质和价值所决定的宪法自身具备的能够发挥法律作用的机能。而宪法的作用则是从实践意义上具体探讨宪法对社会关系的影响，它是宪法的法律功能实现后产生的客观结果。
宪法的基本功能主要表现为以下几个方面： 1．确认和保障功能
确认和保障国家的政治、经济、文化和社会生活等方面的基本制度，以及公民的基本权利。具体表现为：
在政治方面，确认和巩固有利于统治阶级地位的根本制度和统治秩序，确认统治权力的合宪性；确认和保障公民的基本权利，赋予基本权利以不容非法侵犯的特性。
在经济方面，确认其赖以存在的经济基础，规范基本经济制度和基本经济政策，从而影响和促进经济的发展。
在文化方面，确认符合统治阶级利益的社会政治思想和伦理道德传统，规定国家发展科学文化事业的基本政策，从而为国家和社会的存在和发展提供思想文化基础。2．规范和限制功能
宪法的内容涉及社会生活的各方面，但基本上可分为两大部分，即公民权利的有效保障和国家权力的正确行使。规范和限制，是宪法对国家权力发挥作用的基本方面。
规范是宪法的制度化功能，包括规范公民权利的保障制度以及国家权力的运行体制。宪法通过规定国家权力运行的范围、方式和程序，使国家权力在宪法设定的轨道上有效地运行。
限制则直接体现宪法的价值，主要表现为对国家权力的分配和运用上，规范权力的运行实质上限制权力，目的为保障公民权利不受非法侵犯。权力是一种支配、控制和管理的力量，当它不受限制被运用时，往往呈现出无限扩张的异化倾向。要保障权利，必须对权力予以限制。宪法的民主原则决定了它所确认的公民权利，是国家权力不可逾越的界限。
规范和限制是相辅相成的两方面。宪法对国家政权机关的组织、职权的规定，直接表现为权力的授予。而授权的实质是限权，没有授权的方面，即为无权；超越授权的行为，即为越权，都意味着违宪，而丧失其效力。
3．指引和协调功能
指引，即法律规范对人们行为起到的导向、引路作用，这是所有法律规范都共同具有的作用，它告诉人们可以为、不能为、必须为的某种行为。宪法的指引功能的特点是：指引的行为主体，既包括国家机关、社会组织和公民个人；指引的行为范围来看，涉及国家和社会生活的各方面，具有广泛性的特点；从内容和效力看，为人们的行为提供了基本的指南，是根本的行为准则，具有至高无上的效力。
协调功能，突出表明了宪法对各种重大利益关系的调整作用，是宪法对于整体社会的作用。宪法通过调整各种社会行为，使社会生活的各方面有章可循，也使各个方面之间形成良性和谐的互动关系。
4．评价和宣示功能
评价，是对人们的行为的价值和效果进行判断和衡量。法律作为一种行为标准和尺度，自然具有评价作用。宪法的评价是一种合宪性的判断，具有广泛性和最高性。通过判断国家机关、社会组织和个人的行为是否合宪、有效，影响人们的价值标准和是非标准，进而达到指引人们行为的效果。
宣示功能。宪法具有宣传的作用，宪法对国家近代历史的总结、关于民主和法治建设、精神文明建设的规定，体现了一定的宣传作用，对于提高全体公民的政治和法律意识具有重要的影响。但宪法的价值并不只是在于宣传。所谓宣示，即公开表示。宪法的宣示功能在于，它以国家根本法的形式，向国内外公开表示国家的根本制度和根本任务，表明统治阶级的基本价值观和奋斗目标。从而达到组织、动员全体人民，遵从这一价值观，维护国家的根本制度，实现国家的根本目标。
第六节
宪法与宪政
一、宪政的概念
宪政，在英文中为Constitutionalism，也称立宪政体、立宪主义，是宪法发展史上的一个重要概念。由于不同国家政治价值和实践模式的不同，人们对宪政理解也呈现出多样性。
国外学者对宪政的表述尽管各异，但大多把宪政与法治、限权紧密联系在一起。如美国华盛顿大学教授丹·莱夫认为，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公 23 共规则和制度。宪政的出现与约束国家及其官员相关。” 美国学者斯蒂·M·格里芬认为：“宪政是这样一种思想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权。”宪政内涵着对政府权力的限制，这是一致的。
我国在传统上主要是从宪政与民主的联系上来理解宪政的。毛泽东在《新民民主主义宪政》一文就曾经指出：“宪政是什么？就是民主政治”，“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。” 从上述论断出发，人们往往将宪政界定为民主的政治，主张宪政是以宪法为中心的民主政治；宪政也就是依据宪法来治理国家的民主政治。
近些年来，国内的学者们开始从更广泛的视野来分析和认识宪政，揭示宪政的内涵，对宪政的概念也提出了各种全新的解释。多数学者主张将宪政与法治、人权、民主结合起来加以考察。在这一基础上形成的宪政概念认为：
宪政是以宪法为前提，民主政治为内容，法治为原则，人权保障为目的的政治形态或政治过程。
二、宪政的基本内容
宪政应当包含以下的基本要素： 第一，宪政以制定和实施宪法为前提。
宪政是以立宪为起点和依据的，实施宪政，首先要有完善的宪法；同时宪法还必须得到严格的遵守和充分的实施。有了宪法，规定了民主，但宪法的规定只有形式上的意义，国家权力的实际运行并不受宪法的约束，也不可能建立起宪政。
第二，宪政是以民主政治为基础和内容的。
从制度上说，宪政是专制制度的对立物，实行宪政，就是实行民主政治。建立了民主制度，并不等于实行了宪政；但宪政必然是民主的政治。
宪政强调对权力的制约，正是因为它实际上是一种民主的政治。具体说有两个因素：一是主权在民和人权保障的民主原则的确立；二是权力的所有与权力的行使的分离。人民作为权力所有者在大多数情况下并不直接行使权力，而是通过自己的代表人物行使权力，这种分离可能带来政治风险，权力并不按照其所有者的意志行使，甚至不利于所有者。这也可以解释近代民主政治，为什么需要有宪政。
第三，宪政是以法治为原则的，是法律化的政治秩序。
宪政是民主政治的稳定形式，这是因为宪政内涵着法治，以法律来规范政治权力的运行。法治，作为与人治相对立的治国方式，是一种严格依照法律来治理国家的制度体系。法治在价值上意味着对正义的追求和对人人平等自由的权利的保障，在功能上表现为对专断权力的否定和对民主政治的维护。
宪政与法治的结合表现为两个基本的特征：一是宪法至上。宪法至上是宪政最为重要的追求和标志。它意味着宪法对所约定的权利、平等、自由的保护及对权力的限制原则不可动摇，宪法具有最高权威，在社会生活中居于至尊的地位。
二是权力制约。一切公共权力的合法性都植根于宪法之中。作为宪政主义核心内容的法治观强调权力的合法性，即将权力置于法律之下。这就是要求“政府守法”、“政府有限”。“建立有限政府应该是宪政的基本精神”。第四，宪政以保障人民的权力和公民的权利为目的。
列宁说过：“什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。”从历史上看，正是随着人民主权原则的确立，为了实现对公民权利的保障和政府权力的限制，才产生了宪法和宪政。宪法和宪政对政府权力的制约，归根到底是为了保障公民权利的实现。
人权在层次划分和范畴归属上具有三种形态，即应有人权、法定人权、实有人权。应有人权构成了公民权的基础和源泉，公民权是从应有人权所衍生的法定人权。宪法对公民权利的规定实际上是对应有人权的一种选择确认。但是，宪法的确认，并不等于它在实践中得到承认和保障。从应有权利到法定权利的转化，取决于立宪；而法定的权利能否同时成为实有的权利，则离不开宪政。宪政是实现法定人权向实有人权转化的关键环节。
三、宪法与宪政的关系
宪法与宪政，既有密切的联系，也存在一定的区别。
从它们的区别来看，宪法与宪政是民主政治建设和法治国家建设的不同层面。首先，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法。宪法与宪政反映了民主政治的不同层面、状态。从外在状态的角度来看，宪法通常是指的以成文或不成文的文书所表现出来的法律形式，是指“静止的文书形式”；而宪政则是指立宪政治的实际运行，即“动态的立宪政治”。
其次，没有宪法绝无宪政，但有了宪法并不必然有宪政。宪法是民主政治的产物，而宪政就其内容来说就是民主的政治。似乎二者是同一的，但是两者的区别也是实实在在的。从世界宪政史看，在立宪政治成为潮流以后，一个国家的建立或者变革，都将制定宪法列为首要的事项。即使是专制的国家，也会以立宪相粉饰。如，我国清朝末年的《钦定宪法大纲》，袁世凯搞的《中华民国约法》。虽然形式上制定有宪法，但在专制主义下，宪法只不过是处理国家政治事务的一种手段和工具而已。即使在民主制度下，由于宪法和法治的不完善，宪法更多地停留在宣言的意义上，也同样未达到宪政的状态。
就宪法与宪政的联系来说，是形式与内容的辩证统一关系。宪政是宪法的内容；宪法是宪政的形式和依据。它们的联系具体表现为：
第一，宪法是宪政的前提和依据。
实行宪政必须制定宪法。在形式上，宪政有赖于宪法，不可能脱离宪法而存在，任何宪政都是通过宪法原则的制定及其在社会生活中的实施而实现的。宪法一旦制定以后，就成为实施宪政、建设民主政治的依据，指导宪政建设的运行。
从根本上说，宪政的实现，不仅仅取决于拥有一部有形的宪法。宪政所要求的宪法应当是“良宪”。只有那些符合宪政要求、反映宪政精神的宪法，才能促成和推动宪政。
第二，宪政是宪法的内容和实施。
没有宪法谈不上宪政，而离开了宪政，宪法则成为了一纸空文。一个国家的宪政的基本内容是由宪法规定的，然而，宪法只是静态的宪政，一部宪法规定的再好，如果得不到严格地执行，它的内容只是停留在书面的形式上。宪政作为动态的宪法，它的建设的过程，也就是宪法内容的实现过程。对于现代民主政治来说，制定一部宪法并不是目的，而实现宪政才是其目的所在。
四、建设有中国特色的社会主义宪政
依法治国，首要的是以宪治国，即运用宪法的民主原则和法治精神来治理国家。“依法 25 治国，建设社会主义法治国家”，从制度的意义上说，也就是要建设社会主义宪政。建设社会主义宪政是一个长期的过程，需要具备的条件有很多，从现阶段来说，主要有以下方面：
第一，必须大力发展社会主义市场经济。
宪政的经济基础是市场经济。宪政与市场经济之间存在历史的、必然的联系。市场经济从经济上否定了中世纪基于血缘、门第、地域、宗教、种族之间的差别而产生的社会等级、特权，实现了“从身份到契约”的转变。市场经济机制所造就的市场主体的独立身份和平等地位、机会平等，是实现宪政的基本价值的现实基础。
社会主义宪政不可能建立在计划经济的基础上。在计划经济体制下，生产者与政府机关的关系上，形成为一种权威、权力与服从的关系，生产者成为权力的依附者，人们无法形成真正的、独立的利益主体和权利主体，当然也很难培育起人们的主体意识、权利意识，形成一种宪政所要求的权利制约权力的关系。实施宪政，必须培育、发展市场经济。社会主义宪政的建设，必须依赖于社会主义市场经济的发展与完善。
市场经济是宪政的必要条件，但并不是充分必要条件。宪政的某些基本价值是从人的价值出发的，不依赖于市场经济的特性而独立存在。如经济、社会和文化权利的产生，与市场经济的基本法则没有直接的联系。因此，我们也不能把社会主义宪政建设与市场经济建设的关系绝对化。
第二，完善我国的宪法和宪法制度。
宪法是宪政的依据，宪政要求的宪法必须是“良宪”。建设社会主义宪政，就必须有一部客观地反映我国实际，适应社会的政治和经济、文化发展需要，符合当代宪政精神的宪法。
在宪法制度的完善上，就我国目前来说最重要的是健全我国宪法实施的监督和保障制度。要保障宪法的权威，确立和维护宪法的至上性，必须建立有效的宪法监督机制，对一切违反宪法的行为予以制裁。
第三，完善我国的权力监督和制约机制，强化公民权利的保障机制。
这两项内容是紧密联系在一起的。我们已经建立起各种政治的、社会的监督制度，有些监督制度发挥了一定作用，有些却未能发挥应有的作用。有权力就应当有制约，任何权力都是应当受到宪法和法律的制约。我们还没有建立起有效的宪政意义上的权力监督和制约机制。同时，也需要大力加强公民基本权利的保障机制，将公民基本权利的保障作为民主与法治建设的一项重要内容。
第四，大力提高全民族的宪法意识和宪政精神。
宪政的建设需要有一定的文化条件。所谓宪政精神，就是尊重宪法、维护宪法、自觉遵守和实施宪法的风气和习惯，也可以说是尊重民主、维护民主、实施民主的风气和习惯。必须通过各种途径努力提高全民族的宪法和法律意识，培育宪政的精神。从具体内容上说，包括了强化权利主体的意识，确立政府守法的基本观念，尊重和保障人权的意识等等。这是一个需要经过长期积累的过程。“宪政主义作用如何，最终取决于公众对宪政主义的接受程度。”
第七节
宪法的实施
一、宪法实施和违宪
（一）宪法的实施宪法的实施，即宪法规范在现实生活中的实现。是宪法颁布后的运行状态，是作用于社会关系的基本形式。
在我国，宪法实施的环节可以分为宪法的遵守、宪法的适用和宪法监督。宪法监督又称违宪审查。在由司法机关实施宪法监督的体制下，宪法监督与宪法适用实际上是同一个过程。
宪法的遵守，是一切国家机关、社会组织和公民严格依照宪法规定从事各种行为的活动。宪法遵守是宪法实施最基本的要求，通常通常包括三方面的内容：一是享有宪法赋予的权利；二是履行宪法规定的作为义务；三是遵循宪法规定的禁止性命令。
（二）违宪的含义
宪法实施的重要方面是对违宪行为的审查和纠正。
违宪，从字面上理解，就是违反宪法，应当承担宪法责任的行为。而从主体上划分，有广义和狭义的两种理解。
广义的违宪，是指一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业单位和公民的行为与宪法的原则和内容相抵触。具有普及宪法和要求人们普遍遵守宪法的意义。
狭义的违宪，是指国家机关及其工作人员行使职权的行为，与宪法的原则和内容相抵触。主要涉及立法和行政行为的违宪。国家工作人员的行为违宪，主要限于国家机关负责工作人员行使职权的行为。狭义违宪，在主体上可以扩展到政党、社会组织。
广义违宪与狭义违宪的主要区分在于普通公民能否成为违宪的主体。从宪法监督的意义上理解违宪，主要是指的狭义违宪。
二、宪法适用
（一）宪法适用和宪法的司法适用
法的适用是法的基本属性。通常是指国家司法机关根据法定职权和程序，具体应用法律处理案件的专门活动。
宪法适用，是指特定的国家机关依据法定职权和程序，将宪法规范运用于具体的法律事实的专门活动。
宪法适用的具体的法律事实可以分为两类：一是对法律、法规是否符合宪法发生争议的案件；二是其他违反宪法规定、需要依据宪法进行处理的纠纷案件，主要是涉及公民宪法基本权利的案件。据此，宪法适用也可分为两个部分：一是对违宪案件的审查和处理，即宪法监督；二是依据宪法来裁决涉及公民基本权利的纠纷案件。
宪法适用的两部分内容，在某些国家是统一的，如美国式的司法审查体制下，普通法院既是审理具体纠纷案件的机关，也是实施违宪审查的机关。而在我国的现行体制下，这两部分实际上是分开的。实施宪法监督的主体是最高国家权力机关，在这个意义上说，国家权力机关是我国的宪法适用机关。而宪法在传统上并不被作为司法审判的依据，宪法不具有司法适用性，司法机关也不是适用宪法的机关。
二十世纪九十年代以来，我国宪法学者们在探讨宪法的法律效力和宪法实施的过程中，主张要强化“宪法也是法”的观念，提出了我国宪法进入司法的问题。宪法的司法适用成为宪法理论研究的一个热点。在司法实践中也出现了引用宪法裁决涉及公民基本权利的个案。2001年8月13日，最高人民法院公布了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》司法解释。引起了全社会对宪法的司法适用的 27 关注。
我们探讨宪法的适用性，实质就是探讨宪法的司法适用，即解决宪法在司法审判中的适用问题。
所谓宪法的司法适用，也就是司法机关直接运用宪法解决具体纠纷案件的活动。
（二）宪法适用的必要性和依据 1．宪法适用的必要性
宪法的司法适用是当今世界各国宪政实践发展中的一种趋势。在社会主义法治国家的建设中，有必要确立我国宪法司法适用制度。
第一，它是完善公民权利保障机制的需要。
确认和保障公民的基本权利是宪法的基本精神之一。宪法所确认的公民基本权利，需要通过普通法律加以具体化，并且通过普通法律的实施得以实现。然而，普通法律并不能完全替代宪法本身对权利的保障作用。
“没有救济就没有权利。”宪法进入司法，也就是确立公民基本权利的宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民基本权利的最终性的救济途径。公民的基本权利受到侵犯时，在通过其他诉讼手段不能得到维护或者没有其他的途径可以得到有效补救时，应当有权提起宪法诉讼，从而使受损害的权利得以恢复。而宪法不能进入司法，必然使得这一部分权利的争议不能得到有效的解决。这种状态的存在不仅极大地损害了宪法的权威和尊严，而且其本身也是违反宪法的。
第二，它是完善宪法实施制度，强化宪法权威的需要。
宪法的司法适用也是确立宪法作为国家根本法的权威地位的一个最重要的步骤。我国宪法实施中的一个突出问题是，宪法缺乏法的权威。宪法的权威靠什么来确立与维护？法的权威是需要通过司法来确立和维护的。宪法不能在司法审判中适用，长此久往，必然使宪法丧失其法的基本属性，成为空洞的政治说教。只有使宪法进入司法，才能真正确立宪法是权利的保障书，宪法不可违，违宪必究的基本观念。
第三，它是克服法律的局限性，弥补法律漏洞的要求。
社会生活本身是具体的、生动的和多变的。立法者不可能预见到一切可能发生的情况，并据此为人们的行为设定各种规则；同时由于立法者本身认识上的或立法技术上的原因，使法律存在某种缺漏、模糊、滞后，甚至矛盾等局限性。克服法律的局限性，弥补法律漏洞，有多种途径和方法，而宪法的适用确实有弥补普通法律的漏洞的作用。
第四，宪法的司法适用也是实现依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。法治，作为一种治国方略，其精髓在于用法律来规范国家权力的组织和运行，来保障公民的权益。宪法是规定国家的基本制度，规范和制约国家机关的权力、确立和保障公民权利的根本法。仅仅完善民事、刑事、行政的立法，没有一部符合现代宪政精神的、能有效实施的、真正具有根本法权威的宪法，是不可能达到法治国家的境界的。
2．宪法适用的依据
第一，宪法是法律，也是由国家强制力来保证实施的行为规则。宪法首先是法律，具有法的共同特性。宪法的法律性决定了，它是调整社会主体行为的强制性的规则；当宪法的实施遇到障碍时，同样应当有一定的国家机关运用国家权力，来将其付诸实施。第二，宪法是国家的根本法，具有最高的、直接的法律效力。在一个国家的法律体系中，不同的法律规范性文件的效力是有等级、层次划分的。法律规范的效力等级决定了，司法机关在审理具体纠纷案件时，当两个效力不等的法律规范性文件的内容相抵触时，应当适用效力高的规范性文件；当具体法律规范与宪法规范发生冲突时，无疑应当适用宪法。
第三，宪法既是国家的根本法，又是独立的法律部门，有其特殊的调整对象和范围。在宪法调整的特殊领域，宪法原则的具体化表现为宪法性法律的形式。宪法的适用也包括宪法性法律的适用，如选举法和国家机关组织法的适用。
第四，宪法的司法适用具有宪法本身的依据。不少国家都在宪法上明文规定了宪法的直接效力和适用。在我国现行宪法中也同样可以找到相应的依据。宪法序言明确确认：宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力。”宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”司法机关在审理具体案件的过程中，应当具有依据宪法追究侵犯公民基本权利的行为的职责。
（三）宪法司法适用的范围
宪法司法适用的范围，也即通过司法的诉讼途径解决宪法争议的案件范围。在大多数情况下，司法机关只需直接依据具体法律、法规来处理纠纷案件。而人民法院审理具体案件，涉及宪法问题，需要引用宪法的，主要表现为以下三种情况：
第一种，既有宪法规范又有相应的具体法律规范，但对法律规范是否符合宪法规范发生争议的案件。
这类案件实际上涉及违宪审查问题。对法律规范性文件违宪的审查权属于最高国家权力机关。但由于法律规范性文件是否符合宪法的争议，往往是在具体的法律诉讼中发生的，受理具体诉讼案件的各级人民法院可以依照法定程序，交由最高人民法院向全国人大常委会提出对规范性文件的合宪性进行审查的要求，启动违宪审查程序。在最高国家权力机关对违宪争议作出裁决之后，依法对具体案件作出处理。
第二种，只有宪法的原则规定，尚无相应的法律、法规的具体化；尤其是涉及公民的宪法权利，而普通法律没有相应的明确规定的案件。
从法治和人权保障的意义上说，司法机关不能因为没有具体法律、法规的规定而拒绝对争议案件的处理，而应当直接适用宪法相关条款的规定作出裁决。
第三种，虽有具体法律的规定，但由于具体法律规范存在着模糊、不周延等的局限，需要依据宪法原则与精神来阐明其意义，或者直接依据宪法来裁决的案件。
在这种情况下，由于具体法律规定不明确或存在着法律漏洞，应当同时引用宪法或者直接依据宪法对具体争议案件作出裁决。最高人民法院关于侵犯受教育权案的法释[2001]25号批复，确定以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利，应承担相应的民事责任，实际上可归入此类案件。
三、宪法监督
（一）宪法监督的概念和主要内容
要使宪法规定的内容在现实生活中得到实现，离不开对宪法实施的监督。有效的宪法监督制度是维护宪法作为国家根本法的权威，保障国家制度和社会制度的巩固和发展，实现公 29 民的宪法基本权利的重要条件，也是衡量一个国家的民主和法制发展的重要标志。
宪法监督有广义与狭义的不同理解，广义上的宪法监督，是指为了维护宪法尊严和保证宪法的实施，所采取的各种办法、手段、措施和制度的总和。它在监督的主体、对象和内容上都是广泛的。
狭义的宪法监督，特指享有宪法监督权的国家机关，依照法定职权和程序，对国家机关和特定组织的行为是否符合宪法进行审查，并对违反宪法的行为予以纠正和必要的制裁的专门活动。它与违宪审查是同一意义的。宪法理论研究的宪法监督主要是狭义的。
宪法监督的主要内容有：
第一，审查法律、法规和其他规范性文件的合宪性。
第二，审查国家机关及其工作人员、各政党和社会组织的行为的合宪性。第三，处理国家机关之间的权限争端。第四，处理选举争论。
前二项内容直接涉及立法与行为是否符合宪法的问题；后两项是因为争议的内容事关宪法的实施，而归入宪法监督的范畴。
（二）宪法监督的主要模式
宪法监督首先要确立由什么机关来行使监督权，监督主体的不同，决定了宪法监督的不同体制。现代世界各国实施宪法监督的体制主要有以下三种：
1． 代表机关监督制
即由立法机关或最高国家权力机关行使宪法监督权，保障宪法的实施。20世纪以前，大多数资本主义国家把立法机关作为宪法监督机关。现在的比利时、瑞士等国仍采用这种体制。社会主义国家则是由最高国家权力机关行使宪法监督权，这一做法起源于1918年的苏俄宪法。现在采取这一体制的国家逐渐减少。
2．司法机关监督制
即由普通法院行使宪法监督权，审查立法和行政是否符合宪法，保障宪法实施的制度。又称为司法审查制度。实行这一体制的有美国、印度、澳大利亚、加拿大、埃及、巴西、日本等64个国家。除日本外，均为英美法系的国家。
司法审查制度起源于美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”案。美国联邦最高法院在该案的判决中宣告，“违宪的法律不是法律”，“阐明法律的意义是法院的职权”，开创了联邦最高法院审查国会立法是否符合宪法的先例，进而确立了由普通法院实施违宪审查的体制。
3．专门机关监督制
它是在普通法院之外，设立专门的机关来行使宪法监督权，保证宪法的实施的制度。由于各国的历史、文化背景不同，专门机关的名称也不同，主要可分为两类，即宪法法院模式和宪法委员会模式。前者以德国为典型，后者以法国为代表。
一般认为，宪法法院的模式起源于1920年奥地利宪法。宪法法院是专门审理宪法问题的司法机构，其主要职能就是审查法律、法规等是否符合宪法，保障宪法的实施。有些国家的宪法法院的职权还包括：行政权限争执裁决权；弹劾案审判权；以及受理公民的宪法诉愿等。法国的宪法委员会则被认为是专门的政治性机构。
（三）我国的宪法监督制度我国在宪法监督体制上实行的是最高国家权力机关监督制。这一体制由1954年宪法首先加以确立，宪法明确规定了全国人民代表大会有权监督宪法的实施。1975年宪法对宪法监督未作规定。1978年宪法恢复了1954年关于宪法监督的规定。
1982年宪法在总结我国历史经验和教训的基础上，对宪法监督制度作了比较详细、具体的规定，在一定程度发展了我国的宪法监督制度。它的主要内容有：
第一，明确宣布宪法的最高法律地位，强调要维护宪法的尊严。这对保障宪法实施有重要意义，也是处理违宪的依据。
第二，扩大宪法监督机关的范围。1954年和1978年两部宪法规定，全国人大行使宪法监督权。现行宪法在确认全国人大的监督权的同时，赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权。力图使宪法的实施得到最高国家权力机关常设机关的有效保障，以期及时解决宪法实施中的问题。同时宪法规定全国人大常委会具有解释宪法的权力，把宪法解释与宪法监督统一起来，便于宪法的监督实施。
第三，赋予全国人大各专门委员会协助最高国家权力机关实施宪法监督的职能。全国人大组织法第37条规定，各专门委员会的任务之一是：审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令、指示和规章，地方性法规和决议等，提出报告。
第四，明确地方国家权力机关在本行政区域内，保证宪法实施的职责。宪法第99条规定：地方各级人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。反映了建立自上而下的保证宪法实施的体系。
第五，采取事先审查和事后监督相结合的方法。事先审查，是在法律及其他规范性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查。如宪法第116规定，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。事后审查，是在法律及其他规范性文件颁布之后，在执行和适用过程中所进行的合宪性审查。
现行宪法确立的宪法监督制度符合我国人民代表大会制度的国家体制，具有权威性和统一性的特点。但是，它也存在不够完善之处，主要表现在宪法监督难以有效运行，监督范围狭窄，缺乏程序保障等。
如何对现行的监督体制进行改革和完善，从而构建符合我国国情和实际需要的、富有实效的宪法监督制度，是我国宪法理论与宪政实践中的一个极为重要的问题。理论界对此提出了各种看法和主张，比较集中的内容表现为两个方面：
一是宪法监督机构的设置。理论界提出了各种主张，其中有代表性的是：（1）在现行的最高国家权力机关监督体制下，增加设立宪法监督的专门委员会，也可以将原有的法律委员会改为宪法和法律委员会；（2）实行普通法院违宪审查体制，赋予人民法院主要是最高人民法院以违宪审查权；（3）实行专门机构违宪审查制。又具体分为设立宪法法院，由宪法法院行使违宪审查权；在全国人大之下设立一个与全国人大常委会平行的宪法委员会专司违宪审查职责两种意见；（4）实行宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制。也就是由宪法委员会与最高人民法院共同行使宪法监督的权力的体制。
二是宪法监督程序的完善。宪法监督的有效性与监督程序的科学性、可操作性有密切联系。现行宪法对监督程序的规定十分简略，有必要制定专门的宪法监督法，对宪法监督的具体方式和程序作出完整的规定。宪法监督法的内容应当包括：宪法监督的主体和范围，违宪 31 案的提出和受理，违宪案件的调查和审议，违宪制裁的形式和责任，裁决的作出和生效，违宪案件的纠正等。
建立中国特色的宪法监督制度，必须与我国人民代表大会制度的改革与完善相结合，它应当与人民代表大会制度的根本政治制度相兼容的，符合社会主义民主和法治国家建设需要的，并且是具备有效性与可行性。我国的改革是渐进的，宪法监督制度的改革与完善也只能是渐进的，分阶段进行。现时期的合适方式是建立在全国人大之下的独立的宪法监督委员会，而从长远的目标看，则应当实行宪法法院式的监督体制。
