关于货物暂准进口的ATA单证册海关公约_ata单证册
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《关于货物暂准进口的ATA单证册海关公约》
对中国海关制度的影响
摘要：为简化和协调暂时进出口货物的海关手续，降低暂时进出口货物的通关成本，提高国际贸易效率，有效保护海关税费利益，《关于货物暂准进口的ATA单证册海关公约》应运而生。本文介绍了《ATA公约》的产生背景、主要内容、基本原则，并介绍了伊斯坦布尔公约对ATA公约的发展，同时将ATA公约与我国海关制度进行比较，进而就该公约对我国海关制度的影响做出分析。
关键词:暂时进出口货物 公约 海关
随着经济全球化浪潮的不断涌动，暂时进出境的货物占国际间货物流动的比例越来越大。生产厂家、经贸组织为了提高本企业的知名度，扩大国际市场的占有份额，经常参加在世界各地举办的各类展览会、交易会或类似的展出活动，为了推介新产品，寻求合作伙伴，各企业的销售人员也经常携带商业样品向各国的用户进行宣传和展示。特别是在第二次世界大战以后，跨国公司的兴起，直接促进了国际经贸活动中人员和货物的流动。随着国际间科技、教育、文化和体育交流活动的日益频繁，工程技术人员、学者、医生、演员、运动员、记者等专业人士需要经常携带专业设备到国外进行工作和在国际间旅行。
上述展览品、商业样品和专业设备等暂时进出境货物，都必须通过两个或两个以上的海关办理暂时出境、暂时进境和复出境、复进境手续，这些手续包括申报、查验、提供担保和结关放行等，且各国海关对这些制度的规定不一。暂时进出境货物的所有人或携运人为了通关，要填制各国海关不同样式、不同文字的申报单、寻求担保人或提供担保金，手续繁琐、费事费力，影响了暂时进出境货物的边界通关和贸易效率的提高。
为了统一和简化货物暂时进出境制度，早在1900年，一些国际组织就提出了要求统一暂准进境制度的建议，1923年，国际联盟（the League of Nations）召集海关专家研究简化海关手续问题。但是，直到第二次世界大战结束后，国际贸易的迅猛发展，各国间使用暂准进境单证才迈出实质性的步伐。1954年，奥地利和瑞士两国成功的对商业样品暂时进境采取了三联单制度（a triptyque system）受此启示，世界海关组织（the World Customs Organization）的前身——海关合作理事会（the Customs Cooperation Council,CCC）起草了《关于商业样品ESC单证册的海关公约》（the Customs Cooperation regarding DSC Carnets for commercial samples），1956年3月1日，海关合作理事会通过了该公约。该公约中的ESC单证册就是ATA单证册的前身。1958年，国际商会国际局（The International Bureau of Chamber of Commerce,IBCC）向海关合作理事会建议，将ESC单证册的使用范围扩大到专业设备和在展览会、交易会、会议及
类似活动中供陈列或使用的货物。
海关合作理事会于1961年12月6日，在比利时的布鲁塞尔通过了《公约货物暂准进口的ATA单证册海关公约》（the Customs Convention on the ATA Carnet for the Temporary Admiion of Goods,i.e.ATA Convention）,简称ATA公约。ATA是法文“暂准进口”（Admiion Temporaire）和英文“暂准进口”（Temporary Admiion）的首字母组合。
1963年7月30日，ATA 公约正式生效。由于建立的ATA 单证册制度具有简便（simplicity）、灵活（flexibility）和诚信（reliability）的特点，ATA单证册成为最重要的货物暂时免税进境的国际性通关文件。
一、ATA公约的原则与适用范围
ATA 公约包括前沿和七章28条，还有附件《ATA单证册样本》。公约的主要内容是规定ATA 单证册制度使得暂准进口的货物在一年有效期内，在各国海关享受免税进口和免于填写国内保管文件等通关便利。因此，ATA单证册又被国际经贸界称为“货物通关护照”（或“货物免税通关证”）。
（一）ATA公约主要确立了以下原则
1、自由选择原则。自由选择原则包括了自由选择相关实体性公约和自由选择使用ATA单证册两层含义。由于ATA公约是一个独立的程序性公约，它的实施依赖于另外12各独立的实体性国际海关公约，它们分别是1960年10月6日在布鲁塞尔签订，1962年9月15日生效的《包装品暂时进口海关公约》（简称“包装品”公约）；1961年6月8日在布鲁塞尔签订，1962年7月1日生效的《专业设备暂时进口海关公约》（简称“专业设备”公约）;1961年6月8日在布鲁塞尔签订，1962年7月13日生效的《公约便利在展览会、交易会、会议或类似活动中展示或使用的货物暂时进口海关公约》（简称“展览会和交易会”公约）；1964年12月1日在布鲁塞尔签订，1965年12月11日生效的《关于海员福利用品海关公约》（简称“海员”公约）；1968年6月11日在布鲁塞尔签订，1969年12月5日生效的《科学设备暂时进口海关公约》（简称“科学设备”公约）；1970年6月8日在布鲁塞尔签订，1971年9月10日生效的《教学材料暂时进口海关公约》（简称“教学用品”公约）；1952年11月7日在日内瓦签订，1955年11月20日生效的《便利商业样品和广告材料进口的海关公约》(简称“商业样品”公约)；1956年5月18日在日内瓦签订，1959年4月18日生效的《商业道路车辆暂时进口海关公约》（简称“商业道路车辆”公约）；1956年5月18日在日内瓦签订，1959年4月1日生效的《私用航空器和游船暂时进口海关公约》（简称“航空器和游船”公约）；1972年2月2日在日内瓦签订，1975年12月6日生效的《集装箱海关公约》（简称“集装箱”公约）；1954年6月4日在纽约签订，1956年6月28日生效的《关于旅游的海关便利及旅游公用文件和材料进口公约附加议定书》（简称“关于旅游便利公约”议定书）；1954
年6月4日在纽约签订，1957年12月15日生效的《私人道路车辆暂时进口海关公约》（简称“私人道路车辆”公约）。ATA公约仅仅对实施ATA单证册的原则和程序做了规定，要具体实施还必须至少加入一个具体种类货物暂时进境的国际海关公约。因此，ATA公约第3条第1款规定，ATA公约缔约方应加入“专业设备”公约或“展览会和交易会”公约。在此基础上，ATA公约缔约方可自由选择加入其他的国际海关公约。同时，成为ATA公约的缔约方，并不意味着其所有的相关暂时进境和出境都必须使用ATA单证册。只有暂时进境货物的所有人申请成为ATA单证册的持证人后，他才承担ATA公约规定的义务，同时享受相应的权利。如果暂时进境货物的所有人认为暂时进境国的国内立法能提供更大的便利，或出于其他考虑，也可以放弃使用ATA单证册，而选择暂时进境国国内立法规定的手续。
2、最便利原则。ATA公约规定的仅仅是最低限度的便利。缔约方可以单方面或以签订双边或多边协定的方式提供比ATA公约规定的更大、更多便利。其中第17条规定：本公约规定了应给予的最低限度的便利，这不妨碍缔约各方实施其单方规定或按其所订双边或多边协定的规定，给予或以后可以给予更大便利。
3、国际担保链原则。国际担保链原则是指整个货物暂准进口过程中，ATA单证册为货物提供的有效的国际担保连环系统。在采用ATA公约的61个国家与地区中，ATA单证册的签发与担
保，是由国际商会国际局（IBCC）所成功创设的国际海关担保连环系统来保证运转的。每个国家只能有一个担保协会（National Guaranteeing Aociation,NGA）。担保协会自己签发ATA单证册，也可以授权地方商会签发或者没有国家商会时由首都城市的商会组成的组织。由于世界上所有国家都有商会，并且相互之间有着经常的联系，在相当了解和相互信任的基础上有着很好的合作关系。同时商会有熟悉海关复杂程序并受到海关信任的职员。因此，当对有关ATA单证册税费的支付提起索赔及关于ATA单证册的不规范性引起争议时，商会职员能与海关协商。因此，商会特别适合行驶ATA单证册的担保职能。国家担保连环系统中的每一个国家的担保协会担保，万一由另一缔约国家商会签发的ATA单证册下的货物不能在暂准进口的国家的海关规定期限复出境，它会向本国海关支付未能复出境的进口关税及其他税费。根据ATA公约第6条第2款，担保协会的偿付责任不应超过进口各税总额的110%。暂时进境国的担保协会在垫付了进口各税款后，向出证国的担保协会进行追偿。而最后出证国的担保协会再向ATA单证册的持证人追偿。如果持证人不能根据担保协会的要求付款，担保协会即可要求持证人的担保人即银行或保险公司付款。如果后者拒付，担保协会可依国内法对持证人及其担保人采取法律行动。因此，持证人有责任偿付担保协会由于其不遵守ATA单证册有关规定所引起的全部税费。当关于某批货物的ATA单证册已被无条件注销或当ATA单证册有效期满1年内，海关当
局未向担保协会提出索赔时，担保协会提供的担保责任也自动终止。但如果事后发现注销是采用非法或欺诈手段获得，或有违反暂时进境或过境规定的条件的情况下，仍可向担保协会提出索赔。当ATA单证册在货物复出境时未正常核销引起追索时，暂时进口国的海关当局可在一发现有违反ATA单证册规定的情况时就向本国担保协会提出索赔。公约第7条规定，在海关当局提出索赔之日起得6个月内，担保协会有权提供货物已复出境的证据。如果未能在限期内提供上述证据，担保协会应立即缴纳抵押款或暂付税款。如果缴付之日起3个月后仍不能提供复出境证据，改抵押款或暂付税款就不予退还。一旦发生追索情况，暂时进口国的担保协会应尽快把追索情况传递到“姐妹组织”，以使其能在规定时间内提供复出境的证据或对所应支付的进口税费提出异议。如果最终向海关支付了税费，根据国家商会国际局“议定书”第9条的推定，担保协会之间的款项补偿应在海关税款缴纳凭证之日起2个月内汇付完毕。
4、ATA单证册海关间通用原则。该原则表明，ATA单证册是ATA公约的核心与支柱，应为启运国、过境国和目的国的海关监管依据，同时，ATA单证册也是货物免税暂准进出口的国际担保凭证。
5、海关监管互认原则。ATA公约第8条规定，暂时进口国海关当局在ATA单证册的复出境凭证上予以签注，就构成了复出境的证据。如货物在复出境时，未按上述规定签注，暂时进口国
海关当局也可接受其他复出境证件（如另一缔约方海关当局的进境证明）。可见，ATA公约缔约国各方在监管实践中应承认他国海关监管结果，以此作为开展国际担保的必要条件。
（二）ATA公约的适用范围
1、暂时进境货物。ATA公约所指的暂时进境货物主要包括;适用“专业设备”公约和“展览会和交易会”公约的暂时进境货物。适用其他国际海关公约的暂时进境货物。主要是指“包装品”公约、“海员”公约、“科学设备”公约、“教学用品”公约、“商业样品”公约、“私人道路车辆”公约、“商业道路车辆”公约、“航空器和游船”公约、“关于旅游便利公约”议定书及集装箱公约。上述公约中除“商业样品”公约外，加入的缔约方较少。同时，ATA公约还适用国内立法的暂时进境货物。各缔约方可以通过国内立法接受ATA单证册，以代替暂时进境的国内海关单证。但这仅是单方行为，不能要求其他缔约方也提供类似的便利。
2、暂时出境货物。ATA单证册也适用暂时出境货物，以代替暂时出境的国内海关单证。当然，缔约方是否接受ATA单证册代替国内出境单证，不必通知海关合作理事会，是其单方面行为。
3、过境货物。ATA公约第3条第3款规定，缔约方对过境货物，可接受其按同样条件签发和适用的ATA单证册。对于过境货物，缔约方如接受ATA单证册，必须通知海关合作理事会。一般情况下，ATA单证册在每一过境国的入境和出境地海关签注。但是，暂时进境国或过境国不应以货物经过的国家未进行过境签
注为唯一理由，而拒绝接受ATA单证册。
4、邮运货物。除邮运货物外，ATA公约对货物的运输方式（不论是由公路运输、铁路运输、海洋运输、内河运输、航空运输的货物，还是携运货物，分运货物）没有做限制性规定。但ATA公约第26条规定，对于邮运货物，缔约方如接受ATA单证册，必须在签约、批准或加入公约时通知海关合作理事会，如不接受ATA 单证册，缔约方可提出保留(enter a reservation)；缔约方也可在任何时候撤销此项保留。这是ATA公约容许缔约方提出的唯一一项保留。
二、ATA公约与伊斯坦布尔公约
（一）伊斯坦布尔公约
1987年，国际商会国际局提出建议，对ATA单证册的格式进一步修改，海关合作理事会接受了新格式的ATA单证册，并于1989年11月4日生效。2004年，在世界海关组织的要求下，为方便ATA单证册在国际上的使用，国际商会对ATA单证册的格式和内容做了第二次修改，将单证册改成了A4大小，调整了凭证和存根位臵。ATA单证册制度的建立，不仅简化和提高了海关手续，还大大方便了暂时进境货物的所有人和携运人，促进了贸易效率的提高，结果令人满意。但有关的暂时进境的国际海关公约越来越多，仍不能完全满足某些货物暂时进出境的需要，于是，1990年6月20日，海关合作理事会在伊斯坦布尔通过新的暂准进口公约《货物暂准进口公约》（Convention on Temporary
Admiion,i.e.Istanbul Convention）,简称伊斯坦布尔公约，并将ATA公约修改为《关于暂准进口单证的附约（ATA单证册和CPD单证册）》，成为伊斯坦布尔公约的附约A。1993年11月27日，伊斯坦布尔公约生效，目前，伊斯坦布尔公约与ATA公约同时使用，但是，将来伊斯坦布尔公约将取代ATA公约。
(二)ATA 公约与伊斯坦布尔公约的区别
1、结构区别。ATA公约是一个独立的程序性公约，它的实施依赖于另外12个独立的实体性国际海关公约。ATA公约第3条规定，ATA公约方应加入“专业设备”公约或“展览会和交易会”公约。在此基础上，缔约方可自由选择加入其他的国际海关公约。伊斯坦布尔公约由主约和13个附约组成。其并没有对加入除附约A以外的某一项附约进行指定，缔约方有权选择加入除附约A以外的任何一项或几项附约，同时，伊斯坦布尔公约结构紧凑，公约内部增强了逻辑联系，不仅有程序性规定，还有实体性规定，为将来可能成为暂时进境的其他货物纳入到公约中创造了条件。
2、适用范围。伊斯坦布尔公约比ATA公约适用的货物范围要广，不仅包括了所有现存的关于暂时进境的公约和议定书中规定的货物，还包括了许多未有规定的货物。
3、适用的暂时进境单证。ATA公约中，适用ATA单证册作为货物暂时进境的单证，但是是否包括“运输工具”未做规定。仅对加入“私人道路车辆”公约、“商业道路车辆”公约、“航空
器和游船”公约的缔约方，适用ATA单证册。伊斯坦布尔公约附约A中，暂时进境的单证分位ATA单证册和CPD单证册，ATA单证册用于除运输工具外的暂时进境货物，CPD单证册用于运输工具的暂时进境。ATA 单证册，担保协会负责缴纳的款项不超过进口各税的110%，对于CPD单证册，担保协会负责缴纳的款项不超过进口各税的总额和适当的利息。对于ATA单证册，担保协会应从海关提出追索之日起6个月内，提供复出境或ATA单证册已正式核销的证明，若上述证明未能在期限内提供，担保协会应立即交付押金或暂付款，3个月后转为实收款项。对于CPD单证册，担保协会应从海关发出CPD单证册不予核销通知书之日起1年内，提供复出境或CPD单证册已正式注销的证明，若上述证明未能在期限内提供，担保协会应在3个月内交付押金或暂付款，该押金或暂付款自交纳之日起1年内转为实收税款。CPD单证册的有效期只能延长一次且延长期不能超过1年，而ATA单证册没有限制。
4、管理机构。在ATA公约中，如出现通过协商不能解决的争议应由争议各方提请缔约各方召开会议，对争议进行审议并提出解决的建议。会议应在缔约各方提议下由海关合作理事会秘书长召开。因此，缔约各方会议是ATA公约的管理机构。同时，应缔约方或国际商会国际局的请求，常设技术委员会（the Permanent Technical Committee）。召开会议讨论ATA公约中在解释和运用过程的法律和操作问题，并发表了二十多份意见。虽
然这些意见没有强制效力，但经海关合作委员会批准后，这些意见都很有价值，为各国海关、国际商会国际局、出证协会、担保协会和单证册使用者提供有益的帮助。伊斯坦布尔公约专门设立了行政委员会（the Administrative Committee）,对公约进行管理。缔约各方是行政委员会的成员，海关合作理事会根据委员会确定的时间，并在至少两个缔约方的主管行政部门提出要求时召集委员会会议。
5、复出境期限。ATA公约第4条、第5条规定，凭ATA单证册进境的货物，其复出境期限绝不应超过该单证册的有效期。而伊斯坦布尔公约第7条规定，暂时进境货物（包括运输工具）应当在被认为足以完成暂时进境目的地期限内复出境，具体期限由每个附约分别规定，而且海关可以批准比每一附约规定的更长的期限或者延长原定的期限。
三、ATA 公约对中国海关制度的影响
我国海关经国务院批准于1993年8月27日加入世界海关组织通过的《关于货物暂准进口的ATA单证册海关公约》及其相关公约《关于便利在展览会、交易会、会议或类似活动中展示或使用的货物暂时进口海关公约》，《货物暂准进口公约》及其附约A《关于暂准进口单证的附约》。加入公约后，我国承担接受其他缔约方签发的ATA单证册的义务，同时也享有其他缔约方接受我国签发的ATA单证册的对等权利。国内企业凭借ATA单证册，可以方便的向国际市场推介和展示自己的产品，提高企业和产品的知名度，巩固同合作伙伴的关系，创造新的贸易机会，扩大市场份额，增强企业的国际竞争力。所以，国内企业是加入公约的最大受益方。加入公约后，国内的工程技术人员、学者、医生、演员、运动员、记者等各类专业人士，可以方便的携带相关的专业设备到国外进行工作和在国际间旅行，开展科技、教育、文化和体育事业，推动政府和民间的交往与合作。同时，我国引进了国际海关对暂时进出境货物的监管模式，研究、学习和实施公约，不仅是了解国际暂准进口制度，借鉴国际海关先进管理方法的过程，也是建立现代海关制度的重要内容，有利于海关参与国际事务的交流与合作，提高中国海关的地位。世界贸易组织、国际商会、亚太经合组织等国际组织和各国商会都是公约制定和实施的积极推动者，我国加入公约必将进一步密切同上述组织的关系。
虽然ATA公约在降低货物暂时进口成本，促进区域间经济合作，有效保护缔约国利益等方面有很大益处，但我国在对外交往相当长的时间中都未对ATA单证册给予充分重视，这一方面是在相当长的计划经济时期，对外交往不活跃，对外交往主体并不熟悉国际商事规则，另一方面也与我国固有的与ATA公约内容不尽一致的海关管理制度有关。
（一）申报制度。申报是指海关行政相对人在货物、物品及运输工具进出境时，依据《海关法》及有关法律、法规、规章的要求，在规定的期限、地点、采用电子数据报关单和纸质报关单形式，向海关报告实际进出口货物的情况，并接受海关审核的行
为。[1]而ATA单证册的目标是使用ATA单证册，作为一种通用的国际海关单证，可取代各国在货物暂时免税进境时所需填写的国内单证，它不仅用于暂时免税进境货物，还可用于过境货物，也可用于代替出口国暂时出境时所需的单证。因此，ATA公约主要要求当事人提供ATA单证，而《海关法》则要求提供纸质报关单证，以及提单、运单、装箱单、检疫证明、担保函等，在申报单证的形式要求上存在较大差异。
（二）担保制度。所谓海关事务担保是指与进出口活动有关的自然人、法人或其他组织经海关认可，向海关保证履行某一特定海关义务的法律行为。[2]2011年1月1日起实施的《中华人民共和国海关事务担保条例》对海关事务担保的担保主体、担保方式、担保内容、担保期限、担保责任等有明确规定，ATA公约则属于一种国际间有效的海关担保连环系统。期间关于权利救济期限，担保人资格、担保人责任等问题与我国海关事务担保制度并不相同。在担保人资格方面，我国仅承认银行及非银行金融机构出具的包含，而ATA单证册既可作为国内海关单证，也可作为海关担保的证明，在有效期内，持证人可凭同一份单证将货物带到尽可能多的使用ATA单证册的国家境内反复使用。这种担保连环系统有各国担保协会（主要是商会）组成，并由国际商会国际局（IBCC）进行管理。每个国家的担保协会作为ATA国际担保连环系统的成员，充当自己国家海关的担保人，担保的标的是由另一国家担保协会签发并担保的ATA单证册项下货物在暂准进入
自己国家时可能会支付的税款等费用。该协会因此必须得到所在国海关的批准，同时也应得到国际商会国际局的批准。可见商会既非银行，也非其他金融机构，担保主体与海关事务担保条例中规定的主体并不一致。其次，ATA公约规定，在海关提出索赔之日起6个月期间内，担保协会有权提供货物已复出境的证据。如果未能在期限内提供担保协会应立即缴纳抵押款或暂付税款。如果缴付之日起3个月后仍不能提供复出境证据，该抵押款或暂付税款就作为付讫的税款。而根据《海关法》规定，海关多征得税款，海关发现后应立即退还，纳税义务人自缴纳税款之日起一年内，可以要求海关退还。可见，在担保协会缴纳抵押款或暂付税款后3个月内，如担保协会发现证据要求海关退还款项，海关还应予以退还，从保护当事人的角度，我国海关的做法更为有利，但其并不符合ATA公约的规定。同时，如果担保协会不履行担保，救济途径也十分模糊，如需诉讼，应为行政诉讼还是民事诉讼，如提起仲裁，应为国内仲裁还是国际仲裁都没有明确规定。
(三)监管风险。在ATA单证册运转模式中，商会的职责定位无形中增加了对海关监管风险管理的诉求。在ATA单证册制度中，商会既是ATA单证册项下货物的担保人，海关与持证人之间的协调者以及制度的推广者角色，负责向持证人提供所有与ATA单证册相关的签发、核销和索赔、协助监管等事项。ATA公约中“协助监管”职责专指本国ATA单证册项下货物未按海关要求按时复运入境时，协助本国海关对单证册使用情况进行调查，督促
持证人及时将货物运回或办理相关海关手续，对国外商会签发的ATA单证册无此项协管职责。但协管职责中，商会只负有对ATA单证书面“合理审查”的义务，没有赋予商会查看货物的权利，因此商会无法保证持证人提供货物情况的真实性和完整性，“合理审查”形同虚设。因此，ATA单证册项下货物的通关，实际上只需要通过海关的“一道”监管即可，这无形中就增大了对海关监管的风险管理要求。而海关往往基于对商会审核的信任及对持证人诚信的信任，给予简便灵活的查验程序，较为宽松的查验待遇，因此，不法分子可能乘机而入，浑水摸鱼。
同时，我国只接受展览会和交易会项目下ATA单证册货物，而展品和交易品又主要涉及珠宝首饰、电子元件和零配件、医疗机械等，这些监管货物专业性、技术性和创新性特点突出，对海关执法人员专业技能要求较高，仅仅依赖简单的现场查验难以满足实际监管的需要。另外，ATA单证册填写较为简单，实践中，商会签发的ATA单证册往往将体积小、不易单独列明数量、种类较为庞杂、外形类似的商品归并在一起予以申报，以至于货物与单证无法一一对碰。例如将大量规格不同、成色不同、分量不同的水晶与钻石同写在一份单证册项下，海关人员无法区分，也无法与复带或复运出境的同批货物相比较，因此，ATA单证册货物的复杂性和专业性对海关执法风险可见一斑。
相对于海关庞大的通关监管任务，ATA单证册业务并不引人注意，但随着国际间各种交流日益频繁，ATA单证册业务的发展
潜力不可低估。特别是近年来，我国ATA单证册签证业务量的快速增长，其国际通行、快捷便利的优势日益凸显，对优化海关监管环境、完善海关监管制度，提高海关监管水平也日益迫切。因此，有效运用ATA单证册制度并使其更具合理性、可操作性，对促进我国对外贸易的发展，推动中国海关法律制度与国际接轨有着重要意义。参考文献：
[1]邵铁民.海关法学 [M].北京：中国海关出版社，2010.[2]陈晖.海关法评论 [M].北京：法律出版社，2007.
