欧盟共同外交与安全政策的法律性质与特点_欧盟共同外交安全政策

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欧盟共同外交与安全政策的法律性质与特点

邹国勇原载《武汉理工大学学报》（社科版）2002年第3期

欧盟是当今世界一体化程度最高的区域性国际组织，随着经济一体化的发展，欧盟正逐步朝政治联盟方向迈进。欧盟12个成员国于1992年2月7日在荷兰的马斯特里特签订了《欧洲联盟条约》、附件和《最后文件》（统称《马斯特里特条约》，以下简称《马约》），为欧盟确立了三根支柱机构，正式将共同安全与外交政策确定为欧盟的一个重要组成部分，作为与欧共体（第一支柱）和司法与民政事务合作（第三支柱）并存的“第二支柱”。共同外交与安全政策是欧盟政治一体化的核心内容，代表着欧盟未来的发展方向和前途，本文就其法律性质与特点作初步探讨。

一、共同外交与安全政策的法律性质

欧盟的共同外交与安全政策，从法律性质上来说，它属于欧盟成员国政府间的合作。这可以从如下几方面反映出来：

（一）从历史发展看其法律性质

1952年初的普利文计划就有建立欧洲防务共同体的尝试，后因法国国民大会的否决而告失败，但协调欧共体成员国间外交政策的努力并未终止。1961年，法国再次提出建立政治和防务共同体的“富歇计划”，戴高乐特别想把西欧六国在外交甚至防务上组织起来，使之符合法国的道路，建立具有独立性的欧洲人的欧洲。其他国家则逐渐认清了戴高乐的意图，对戴高乐退出北约、在东西方之间搞平衡、建设所谓第三种力量的做法心存疑虑，因而这项计划也遭失败。欧共体成立之后，成员国经常通过非正式的方式在外交政策方面进行合作。1969年12月，欧共体成员国的国家元首和政府首脑在海牙会议上，决定实施欧洲政治合作(European Political Cooperation, EPC)计划，以加强外交方面的合作与协调。但这种欧洲政治合作是一种政府间的合作机制，但这一机制没有纳入共同体框架之内，它完全独立于欧共体框架之外，同委员会没有任何联系。1974年12月，在巴黎会议上决定成立欧洲理事会（European Council），以定期讨论欧共体的大政方针和成员国政府间的政治合作，它同欧洲政治合作一样，在共同体的创建条约中找不到正式的法律依据。1987年实施的《单一欧洲法》第三部分把欧洲政治合作从一种非正式的机制转变成正式的合法框架，第一次为欧洲政治合作提供了法律依据。然而，《单一欧洲法》规定下的欧洲政治合作仍是一种政府间的合作安排，因为它没有修改共同体创建条约，也没有从法律上正式并入欧洲共同体的框架。根据《单一欧洲法》第31条，欧洲政治合作同欧洲理事会的活动一样，不受欧洲法院的司法审查。《单一欧洲法》不过是对欧洲政治合作的实践进行了编纂。继《马约》规定了共同外交与安全政策之后，1997年欧盟成员国在荷兰签订的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）又对这部分作了较大幅度的调整，但都没有改变其政府间合作的性质。

（二）从法律框架来看其法律性质

根据《马约》，欧盟共同外交与安全政策的法律框架由两部分构成：第一部分是《马约》的共同条款，它明确规定欧盟总的对外关系法律框架中包括共同外交与安全政策，它规定欧盟主要目标是通过实施共同外交与安全政策，加强其在国际事务中的地位，因而，欧盟应特别在对外关系、安全、经济和发展政策领域保证对外交往的连贯和一致性。第二部分即《马约》的第五部分，对共同外交与安全政策的宗旨、事项、范围、实施及联盟与成员国的职权范围划分，作了原则

性的规定。《马约》第11条第1款规定，联盟应界定和实施包括外交和安全政策所有事项的共同外交与安全政策，其宗旨是依照《联合国宪章》的原则维护联盟共同的价值、根本利益和独立；以各种方式增强联盟的安全；按照《联合国宪章》、《赫尔辛基最后文件》以及《巴黎宪章》所确定的原则和宗旨来保护和平、加强国际安全；促进国际合作；发展和巩固民主与法治，尊重人权和基本自由。上述规定表明，共同外交与安全政策的创立是欧洲政治一体化的一个进步，但实践中还不成功。《马约》有关共同外交与安全政策的条款是成员国政府间相互妥协的结果，它仍是政府间合作的性质。欧盟成员国仍是独立的主权国家，都没有放弃外交与安全的核心——国家主权，在共同外交与安全政策上，欧盟超国家权力的作用微乎其微，国家主权仍是核心要素。

（三）从实施机构看其法律性质

欧盟共同外交与安全政策的实施是在欧盟各相关机构的分工协作下进行的，是欧盟成员国政府间的一种合作与协调。负责实施共同外交与安全政策的机构主要有欧洲理事会、欧盟理事会中的外长会议、政治委员会和欧洲委员会等。欧洲理事会是欧盟的最高决策机构，也是负责共同外交与安全政策的最高机构。根据《欧盟条约》第13条，欧洲理事会确定共同外交与安全政策，包括具有防务意义事项的原则和总指导方针，决定联盟在成员国具有重要共同利益的领域要执行的共同战略。第17条还规定，欧洲理事会可以决定何时实行共同防务政策，并考虑西欧联盟并入欧盟的可能性。

外长会议是和共同外交与安全政策关系最为密切的机构。根据《欧盟条约》

第16条，成员国需要在理事会中就具有普遍利益的各项外交与安全政策事务相互通报信息并进行磋商，以确保通过协调一致的行动尽可能有效地施加联盟的影响。欧盟理事会应在欧洲理事会确定的总指导方针基础上做出对确定和执行共同外交与安全政策必要的决定。它将确定共同立场，采取联合行动、向欧洲理事会建议共同战略并以联合行动和共同立场来执行它们。此外，第18条第4款规定，理事会还可在其认为必要时任命负责特定政策问题的特殊代表。在共同外交与安全政策下，理事会的决定应以一致通过议决，在某些特定情势下可以特定多数议决；在程序问题上，则可以多数议决。

根据《欧盟条约》第25条的规定，政治委员会的职责主要体现在三个方面：第一，对联盟外交与安全领域内的国际形势进行追踪和监测；第二，在欧盟理事会的请求下或自发地对理事会应该采取的政策措施提出建议；第三，对共同外交与安全政策的实施进行检查。

欧洲委员会代表欧盟超国家的利益，其作用在于提出有关政策和法律建议，帮助实施欧盟的政策，监督对欧盟法律的遵守，在理事会里协调成员国的利益，并在对外关系方面代表欧盟向外国和国际组织派驻代表团，具体实施共同外交与安全政策。欧洲委员会在共同外交与安全政策方面的实际参与权虽然有所扩大，但仍比在“第一支柱”下有限得多，它还称不上一个“政府”，而更像是一个“欧洲秘书处”，共同外交与安全政策仍是政府间的活动。

二、共同外交与安全政策的特点

（一）必然性

欧盟实行共同的外交与安全政策，是其总体战略利益的需要，也是欧盟政治一体化深化的必然结果。欧盟拥有近4亿人口，是世界上最强大的经济集团，堪称“经济巨人”，其国内生产总值超过8万亿美元，具有挑战美国唯一“超级大国”地位的经济、外交和军事潜力，但在国际政治舞台上却常只能作为美国的小

伙伴。实行一致和有效的共同外交与安全政策，对扩大欧盟在世界舞台上的政治影响，维护其经济与政治利益，加强经济一体化和政治一体化的协调发展，增强西欧的凝聚力，具有重要的战略意义。法国总统希拉克说：“欧洲对于建立多极世界的作用是不可或缺的。在成功地启动欧元之后，欧盟的雄心壮志是在国际舞台上充分发挥作用，担负起全部职责，这就需要切实的欧洲外交政策和确实的独立防务能力。”随着经济一体化的推进，必然要求将政治一体化提上议事日程。如今，经济货币联盟已经实现，政治联盟也逐步开始建设。冷战结束后，欧盟对美国的独立性增强，意欲在政治上实现更紧密的联合，在国际舞台上发挥与其实力相称的作用。科索沃战争后，欧盟认识到，要使欧盟有所作为，必须大力推进欧洲政治一体化。另外，推进政治一体化是欧盟一体化自身发展的内在逻辑要求，而共同外交与安全政策是欧盟政治一体化的核心内容。在此情势下，建立共同外交与安全政策也就成为必然的趋势。

（二）发展的不平衡性

经过战后几十年的发展，欧盟实现了共同的关税和农业政策，发行了共同货币，实现了经济一体化；在对外经济关系上，欧盟自《马约》生效以来在实施共同的贸易政策和对外经济援助方面卓有成效 ；在共同的外交政策方面，欧盟对国际上的一些重大问题采取“共同立场”，“用一个声音说话”和“采取联合行动”，取得了较大的进展，尤其是20世纪90年代欧盟在对东欧国家的转型援助、监督东欧和前苏联国家的选举、向前苏联冲突地区派遣军事观察团、促进中东问题和平解决、促进巴尔干地区的稳定与民主等方面，起到了范围虽然有限但政治影响广泛的重要作用。然而在共同安全与防务方面，虽然建立欧洲共同防务是政治家们长期追求的目标，迄今为止，欧盟在共同防务建设方面的进展是有限的，多是“纸上谈兵”，有人甚至认为“欧盟没有长出牙齿”，如果没有美国，欧盟将无所作为。尤其是东欧剧变、苏联解体之后，在中东欧地区发生了残酷的波黑战争和科索沃战争，欧盟作为世界上经济一体化程度最高的地区和当今世界的重要一极，却只能借助于美国的军事力量平息欧洲的“家务事”，明显地暴露了欧盟共同防务方面的不足与滞后，成为欧盟建立共同外交与安全政策中的薄弱环节，体现欧盟在共同外交与安全政策方面发展的不平衡性。

（三）运行机制的缺陷性

欧盟的一体化已达到了很高的程度，但在其运行机制上仍存在严重的缺陷与不足，如机构重叠、官僚政治等。在共同外交与安全政策方面，其运行机制的以下缺陷阻碍了其自身的发展。

首先表现为运作机制的权责受限、行动不协调、效用欠佳。共同外交与安全政策在运作机制上有别于欧共体事务。委员会在欧共体事务上有点像政府，但在共同外交与安全政策上作用较为有限。欧洲议会只有受咨询的权利，理事会主席也权力有限，独立行动能力较弱。理事会秘书长虽是共同外交与安全政策的“首席代表”，但仅停留在书面上，并无多少措施能保障其履行职能。

其次是决策机制上的效率低下。欧盟决策机制的主体是理事会，现在虽然增加了可以进行特定多数表决的场合，但协商一致实际上仍占主导地位。这种决策方式虽然有利于求得妥协与合作，却以牺牲效率为代价。在决策机制上，共同外交与安全政策这方面表现尤为明显。有关共同外交与安全政策事项的决定，在绝大多数情况下都必须由理事会以全体一致通过。虽然《阿约》增加了特定多数表决方式，但其应用范围相当有限，而且需要至少62张赞同票，而且必须由至少10个成员国的代表投票（《欧盟条约》第23条第2款）。此外，任何成员国都

可以本国政策为由反对以特定多数表决，只能在一些无关成员国痛痒且容易达成一致的问题上实行特定多数表决制。这样就使成员国经常处于争吵与讨价还价之中，很难达成一致，要采取一致的共同行动则更难。由于国家主权观念的制约、国家利益上的分歧以及不同的政治考虑，多数表决制在共同外交与安全政策上短期内不可能成为普遍适用且具有约束力的决策机制。

此外，欧盟成员国之间、成员国与欧盟委员会之间的外交、安全和防务政策协调机制还不完善，不能有效运作。在共同外交与安全政策上，尽管有形式上的规定，但缺乏达成共同政策的有效保证，对于违反共同政策、立场的行为也无相应的制约机制。这些问题的存在大大制约了欧盟共同外交与安全政策作用的发挥。

（四）长期性

随着欧盟一体化进程的加速，加上英、法、德等欧盟大国也不甘心自己沦为世界上的二流国家，出于共同的需要、共同的利益、共同的观念与理智的联合，出于历史的联系与现实的考虑，西欧各国捐弃前嫌，顾全大局，走到一起，致力于共同外交与安全政策的建立。然而，由于下列因素的影响，共同外交与安全政策的实现是一个长期的、艰难的过程：

1.《马约》和《阿约》使欧洲政治一体化迈入了一个新的发展阶段，涉入了外交、安全、防务等传统国家主权范围，但超国家权力与国家主权之间的矛盾并未消失。一方面，各成员国想尽可能少地向欧盟让渡国家主权，以保持自身的独立性和行动权力，另一方面各国相互依存程度的加深和一体化的深化，又使它们不得不为了更长远的利益目标而进一步将部分国家主权让渡给欧盟。这种矛盾在短期内不可能消除。

2.国家利益的分歧和主导权的争夺。维护和加强国家利益是一个国家对外行动的基本动因。西欧各国之所以走向联合，是因为联合比单独行动能带来更大的国家利益。但各国的具体利益与欧盟的共同利益并不总是一致的，譬如说英、法、德三大国的利益并不总是相同。由于利益的不一致而导致欧盟在共同外交与安全政策上经常产生分歧甚至冲突。在当今世界中，英、法两国是核大国，联合国常任理事国，而德国是欧盟经济的火车头，它们在不同时期、不同领域先后充当了欧洲一体化进程的主导力量。法、德、英三国为争夺欧盟一体化的主导权也难免会产生各种摩擦。以争夺欧盟共同防务的主导权为例，西欧共同防务的主导权最先掌握在法国手中，德国是帮手，在科索沃战争后，英国也热衷于推动欧盟共同防务，目的也是为了争夺主导权，而两德统一后随着经济实力的壮大，不甘心长期作为一个政治侏儒，在冷战后而一跃成为欧盟防务主力军。这种国家利益的分歧和主导权的争夺也必然会制约欧盟共同外交与安全政策的发展，3.美国出于其全球战略的需要，希望将欧盟整合进美国一极独霸世界的战略中去，使欧盟成为美国推行其全球战略的小伙伴。美国对欧盟实行共同外交与安全政策保持着一定警惕，特别是对欧盟发展独立防务力量一直持一种矛盾的态度，即在保持北约在欧洲安全的主导地位和美国在北约中的领导地位的前提下支持西欧在北约内建立“欧洲安全与防务实体”，同时又反对建立任何重复北约职能或与之竞争的西欧防务实体。美欧在欧洲防务建设的长远目标上是相互冲突的，美欧之间围绕欧洲防务安全的协调与斗争将是长期的，而美国对欧盟经济政治一体化的影响又举足轻重，这就决定了欧盟要实现共同外交与安全政策，特别是实现防务自主仍需有一段漫长的路要走。

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