我国现行政府审计的利弊分析_浅析我国政府绩效审计

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我国现行政府审计组织模式的利弊分析及改革建议

我国现行的政府审计组织模式是按照有关法律规定，审计机关设立在政府，在政府首长领导下实施审计监督；审计机关是政府的专门从事审计监督工作的一个职能部门；政府掌握着确定审计机关工作任务、确定审计长人选、分配审计经费等主要权限，是审计报告直接的和主要的使用者或受益者。显而易见，国家审计实质上是政府的“内部审计”，审计工作是“政府监管工作的重要组成部分”。

这种审计体制的优势和意义来自于审计监督与政府经济监管职能的高度结合。中国在20世纪80年代初建立审计制度时，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上，国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府中。当时中国基本上仍处在计划经济时代，正在进行经济体制改革。改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、国有企业财务混乱等。这些问题大都是由政府来处理和解决的。政府急需建立审计这样的监督制度以加强其经济监管职能。这样把审计建立在政府系统，对审计来说就非常有利——政府和政府首长对审计工作的开展可提供必要的支持和便利条件，工作容易开展；审计机关以政府工作为中心，可更加直接有效地实施监督。这些有利之处或体制优势的存在和发挥无论是对政府加强经济监管还是审计事业的发展都是非常必要的。20几年来，中国国家审计在政府的领导和支持下，已经形成了比较完整的审计组织体系和审计监督法律规范体系，依法全面履行审计监督职能取得了显著成效。

但现行审计体制也存在一些问题，诸如审计独立性缺乏、审计结果披露受到限制、审计监督留有空白、审计目标和工作重点不稳定等。在审计实务中，安排审计工作任务、培养和任命审计领导干部、确定审计检查对象等工作无不受到来自审计机关之外的人为因素和行政意志直接或间接的干预和影响。由于一些地方政府和有关部门领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理审计问题的现象还比较普遍。如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话，或者讲审计工作如果能够很好地配合政府工作的话，独立性问题的危害则可能相对有限，因为审计监督的主要目标达到了。但是，在今天中国社会主义民主政治和公共财政制度逐步深化的审计环境下，人大对政府监督的一个十分重要的领域就是政府预算执行，在预算管理领域中建设社会主义民主与法治事关每一个纳税人权益。在《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国审计法》颁布实施后，随着“同级审”和人大对审计工作报告审议力度的加强，审计的服务对象和工作目标事实上开始与人大及其预算监督相联系。在这种情况下如

果处在政府系统之外的人大和纳税人作为审计委托人委托审计机关去审查政府对经人大审批的财政预算的执行情况，而审计机关却又是受制于政府这个人大监督对象的话，那么独立性问题则由于审计机关与政府之间的直接领导与被领导关系而变得严重了。这种明显缺乏独立性的制度安排的直接后果就是预算审计流于形式。

首先，我国宪法规定政府首长要负责审计工作，而一般情况下政府首长更重视财政工作，所以往往是财政工作、审计工作以及审计监督财政工作都是在同一位政府首长领导或控制之下，那么预算审计岂不变成了政府或政府首长自己检查自己？而实际上许多地方的财政工作是由“一把手”主管，审计工作却是由“二把手”主管。如果这样的话，审计机关则更难监督财政工作。其次，尽管预算审计报告要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在得到政府同意和指导后，才能对外披露。也就是说审计报告在提交人大审议之前必须先征求政府的意见，提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计资料了。再次，人大与政府本身就是监督与被监督关系，现在的情况是让审计机关既要为监督者服务又要为被监督者服务。在这种矛盾的制度安排中，审计机关只有把政府的利益和要求放在第一位，这也是现行法律和体制所造成的。由于这些原因就使得预算审计的实际效果大大降低了。

由于预算审计流于形式，而人大又不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督预算，结果是人大对预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段，从而就无法从根本上直接触及财政制度和预算执行的要害。而人大依靠政府所属的审计机关来强化预算监督的效果实际是要打折扣的，因此人大在财政预算监督上所能发挥的实际作用也是很有限的。这就是说预算审计流于形式直接影响了人大对财政预算的监督效果。

再换个角度看，如果审计机关仍然像1996年以前那样不搞或不注重预算审计，或者预算审计报告不提交人大审议，那么审计体制就是限于政府和审计机关之间的“内部审计”。但如果不注重预算审计，或者审计报告不向人大提交，那么中国审计制度存在的意义就要大打折扣——因为这样的审计制度没有用来很好地保护纳税人的“钱”，而没有把人民的权益充分体现出来的制度是没有效率的或不成功的制度。可以说，纳税人、人大和社会对国家审计监督的要求就集中在预算审计中。现在审计机关越来越强调预算审计，这应该说是中国国家审计在还本正源。但由此审计体制问题也就超出了政府和审计系统的范围而逐渐成为全社会所关注的社会性问题——审计结果是否真实、公正、客观影响到人大预算监督权力的实施和纳税人权益的维护。

可见，如何消除现行审计体制弊端，把预算审计落实到实处，从而满足人大预算监

督需要，是当前审计体制改革所应考虑的重要内容之一。

我国审计体制改革选择“双轨制”与“立法论”两个观点最大的不同就在于“双轨制”改革只是把现行国家审计机关的部分职能职责和工作体系从政府系统中转移到人大系统，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建了新的审计体系。由此“双轨制”的特色或优势得以形成：

第一、考虑了以强化预算监督为重要标志的中国社会主义民主政治的发展对审计监督的需要，并具有逐渐积累起来的实践基础和必备的政治基础。

第二、克服了现行预算审计监督中所存在的体制弊端，预算审计与政府保持了必要独立性。

第三、基本可保留现行审计体制优势，不会对现有政府经济监管形成大的影响。第四、不要对现行审计机关进行大的机构改革和隶属关系调整，既不会对审计工作造成大的冲击，也不会使国家投入较多的人力、财力、物力，改革成本相对较小。

第五、改革采取的是渐进方式，是在人大预算监督逐渐加强的过程中完成的，实现途径比较稳妥和有序。所以综合分析，“双轨制”在中国现实政治经济环境下实现了审计独立性和改革现实可能性的最佳结合。

随着国家公共财政制度的建立和实施，“双轨制”下独立的预算审计监督就为中国国家审计朝着以审查公共财政支出经济性、效益性和效果性为目标的绩效审计的转变奠定了非常有利的制度基础。

（一）、“双轨制”改革的实现基础

1、审计监督与人大预算监督的结合日益增强。当前，人大正在一定层面上推动着审计监督朝着有利于加强预算监督的方向发展，而审计机关对人大的服务也在不断加强。这符合当今世界国家审计发展规律，意味着审计在未来中国政治架构中的定位越来越重要，同时也反映出了人大制度在进一步完善特别是人大监督权力在进一步到位。双方结合关系的深入发展，构成了中国实现“双轨制”改革的实践基础。

第一、预算审计与人大预算监督的结合目前正处在不断发展中，并有加快发展的趋势。

第二、人大对预算审计的要求在增加，而审计机关对人大的服务也在增加，两者之间是一种明显的因果关系。

第三、预算审计与人大预算监督的深入结合既意味着是对“双轨制”改革的实施在实践和经验上所做的积累，也意味着审计体制改革必要性将愈加凸显。

2、“双轨制”改革与中国政治制度发展要求相联系。“双轨制”改革有利于完善人大

制度和加强人大预算监督，这是完善中国政治制度和改善党的领导所需要的，由此形成了“双轨制”改革所必备的政治基础。

首先，《中华人民共和国宪法》规定了人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，“双轨制”以特有的途径发展了预算监督机制从而有利于完善人大制度，这是符合中国政治制度发展要求的。

其次，由于党的领导事实上存在于国家权力运用的各个方面，因此党内监督机制与国家监督机制紧密结合在一起，如何通过构建国家机关间的权力约束机制来改善党的领导就非常重要。“双轨制”改革有利于强化人大对政府的监督机制，这是完善权力约束机制的重要方面，而且按民主集中制原则建立起来的人大制度也提供了充分保障审计监督效应的制度基础，所以在加强党的领导而又实施党政分开，党不便直接干预、管理和监督国家预算执行中的具体事务情况下，党的意志特别是监督意志可通过人大立法机关的监督职责和行为得以体现出来，这样“双轨制”改革在加强人大监督机制的同时也就有利于加强和改善党的领导。

（二）、“双轨制”改革的实现途径实现“双轨制”应该立足现实、着眼未来。即在不修改宪法的情况下，最大限度推进审计监督与人大立法监督的结合，并为修改宪法积极做好实践和经验上的准备。为此可分三步走。

第一步、人大继续加大对审计机关在预算审计上的指导，对预算审计的重点、方向、程序、处理、报告、落实等各个方面不断提出合乎法律程序的要求，并用适当的审计规范体现出来。逐渐改变人大在利用审计工作上的滞后性和被动性，逐步提高人大预算监督上的主动性和能动性，即改变过去的那种你报什么我就看什么、你怎么报我就怎么看的局面。

第二步、人大在预算监督的组织、技术和人员等方面开始进行资源储备，即在人大财经委或预算工作委员会下，增加预算与审计方面的专业人员，成立审计室或审计委员会。目前有些地方人大已在预算工委或财经工委下设预算监督处，增加审计方面力量，实质上正在向专门职能化的审计机构演变。审计室或审计委员会的职责主要是，负责人大与审计机关之间的联系与协调；传达和执行人大对预算审计工作的指示；负责人大对预算审计规范的制定与检查；参与或监督审计机关的预算审计，对发现的问题直接向财经委或预算工委汇报；对审计机关向人大提交的审计报告的全面性、公允性、真实性进行评估；向人大有关部门和人大委员就预算和预算审计问题提供技术支持或咨询。

第三步、随着审计室或审计委员会专业人员队伍的不断壮大和职责的不断到位和强化，到时机成熟的时候，对其进行机构和法律上的明确定性和定位，即正式启动修改宪法程序，产生有预算审计性质的组织机构，并调整现行审计机关。至此，中国审计史和人大史都

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