中国通用航空政策法规_通用航空政策法规
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中国通用航空政策法规现状研究
发布时间:2011-10-31 11:55:31/新闻类别:/点击次数:310次/评论次数:0（未完成稿）杨笑侬
通用航空对完善交通运输网络、改善区域经济平衡、参与社会抢险救灾可以发挥重大作用。然而，中国由于法规的不完善执法环节存在的巨大问题，造成通用航空发展严重滞后，已经成了中国最为落后的一个行业。中国唯一规模小于美国1%的行业； 其中私人飞机是只有美国万分之一规模的行业； 合理交通运输体系中唯一几乎完全缺失的行业； 唯一从生产要素、日常生产活动凡事都需要审批的行业； 唯一由军队进行日常活动审批的行业； 一.前言
我写这份白皮书，旨在分析中国通用航空的政策法规。一方面让业界和公民了解法律，了解其正当权益；另一方面发挥公的参政意识和法律意识，帮助党和政府完善法规。
我的观点只代表我本人和公司的观点，不代表任何其他机构和局方意见。但我对我罗列出来事实负责，包括我介绍的国外空管理现状。
我列出的国外航空管理现状，反映了现代大部分国家的管理现状。除了欧美等发达国家以外，还包括巴西、菲律宾、非洲家等第三世界国家。我可以对其真实性负责。二.法制环境
2004年7月1日《行政许可法》实施之后，被人视为意味着中国“跑批文”现象的终结，各行各业都发生了很大变化，向场调节、自律和事后监管转变。
而通用航空业则是全国独一无二的全批文行业，成为自成立公司、买飞机到每一次飞行都需要批文的行业，中国计划经济制的“活化石”。
通用航空业一方面参考美国FAA引进了CCAR-91部、CCAR-145部、CCAR-61部适航、维修、飞行员管理体系等成熟航空管理体系和严格的资格认证体系，又保留了计划经济体制下完全国有情况下的一系列基于政府审批的规章制度，使得用航空领域成为既有美国科学而严格的管理，又有最多的行业审批制度的行业。具体表现在：
成立公司需要审批； 购买飞机需要审批；
建立飞机起降场地需要审批； 培训人员需要审批； 每天的飞行都需要审批；
……
也有很多存在不合理性。在这些审批中，只有一小部分列入了国务院行政审批目录，大部分属于不合法的行政审批项目。即使列入了行政审批项目的更严重的是，在这样一个几乎凡事都需要管理部门审批的行业中，管理部门的人员对于行业的了解却非常贫乏。这导致行雪上加霜，除了少数几个海上石油服务、飞行培训等业务单纯、有政府背景的企业以外，全行业都在艰难的度日。
政府部门的人甚至在一些最基本的问题上，都普遍存在观念的误区，几个主要的通用航空问题，这些人员的看法仍然与国主流看法严重相左。
在实际执法过程中，一个典型的错误是，把资格认证和行政许可混为一谈。例如民航有飞行员驾驶培训学校的认证，但并有法规规定学员必须要到认证过的学校学习，只需要认证过的教员带飞。所以，学员完全可以用自己的飞机或朋友的飞机请教员带飞后申请飞行执照。三.购买飞机
我国当前状况：国家的基本政策是鼓励发展通用航空，然而如果你想购买飞机，却必须经过中国民航总局的审批。发达国家状况：无限制
涉嫌触犯法律：行政许可法。未设定和公布办事程序、条件、依据、格式样本等；未列入国务院行政审批目录；未能在规时间批复。
不合理性：公民有权支配其合法所得；
建议： 取消；至少修改为50座以下取消，50座以下制订相应程序，列入国务院行政许可目录； 四.注册飞机
我国当前状况：公民拥有航空器，除证明是共和国公民和拥有产权以外，还须提交“局方认为必要的其他文件”，通常是购批文、“主体资格”、适航性证明等。
发达国家状况：主要证明只需要“证明是公民和拥有产权”，并缴纳费用 法规本身问题：附加不合法的行政审批
涉嫌触犯法律：行政许可法，所谓“局方认为必要的其他文件”不明确。
不合理性：根源在于登记部门仍认为买飞机需要某种资格；其次在于对什么是航空器没有定义，自制飞机无法登记；而如民航不允许登记，应该说明民航无权监管他们，然而事实上民航又管理他们不允许他们飞。
建议：取消所谓购买和运行飞机的主体资格，取消购机批准；除非民航确认无需对其监管或产权不合法，否则应该准许公航空器登记请求； 五.适航审定
由于涉及到飞行安全，适航有个非常严密的体系。适航是我国最早引进美国航空规章的领域，总体来说科学性较强。
由于航空的神秘性和专业性，外界非专业人员一般不敢介入适航领域，适航领域的技术人员很少了解其他法规，加之较少航人员了解通用航空规章，往往从严按照运输航空掌握，导致一些问题。主要反映在：
最大的问题在于：管理和审定全部由局方人员完成，而且全国分区而制，往往用忙不过来推脱没有利益的事；没有社会独的审定检查机构；
和国籍登记一样，适航审定往往有非规章要求的其他非法定要求，例如要求有主体资格、要求飞机交友航空公司托管；
几乎所有零部件、飞机都需要审定，遍布全世界。实际上根本无法按照行政许可法要求在规定时间内完成，而且即使由于方原因不能完成也不允许豁免、不允许社会收费机构完成； 审定常常需要用户支付法定以外的差旅费、加班费，否则拖延。
建议：适航部门应该将审查交由经认可的社会独立机构审查；并且用户可以自由选择，不得限定； 消除适航规章中局方认为必要的其他文件之说，符合行政许可法规定； 航空器适航应该只管航空器本身，不牵涉其他事宜； 明确由于局方无法在受理期限内完成审查可以豁免；
对部分项目由审查制度改为采取认可制度，尤其针对通用航空；
中华人民共和国适航管理条例中规定：“任何单位或者个人设计民用航空器，应当持航空工业部对该设计项目的审核批准文件向民航局申请型号合格证。民航局接受型号合格证申请后，应当按照规定进行型号合格审定；审定合格的，颁发型号合格证任何单位或者个人生产民用航空器，应当具有必要的生产能力，并应当持本条例第六条规定的型号合格证，经航空工业部意后，向民航局申请生产许可证。”
像这样1987年制定的，明显带着计划经济甚至*遗风的条款，出现在适航管理规章中。这里先不说航空工业部已经不在了，又出现了数个审批。我个人由于兴趣研制航空器，为什么需要先经过国家批准？TC和生产许可证申请应该仅限于需根据TC取适航证的情况。通用航空的航材标准也应该与运输航空有所不同，尤其是自用类通用航空器。
有个重要的基本概念是，民航有权制定航材适航标准，但无权要求自用类航空器使用该标准的航空材料，除非其目的是为取得认可面向市场销售。这是国外航空发达国家的惯例。正因如此，美国才会产生鲁坦那样的创造不着陆环球飞行和私人天世界纪录的人。
将检查标准与行政审批混为一谈，是适航管理法规问题的主要错误。六.非经营性通用航空登记
一个基本的概念是，如果一个公民拥有相应飞行执照，且航空器拥有三证和第三者责任险，其就具有了实施私用飞行的权利这是几乎所有主流国家的做法，其他类似行业例如汽车行业等也是这么管理的。
公民有权利在自己的领土上依法运行航空器，无需任何特殊资格。非经营性需要所谓主体资格登记才能运行是个错误。因航空器、飞行员执照都已经登记。
而且，该登记管理办法有个逻辑错误。其要求提交该办法中提到的所有材料，包括飞机证件、飞行员执照、基地机场等多内容。实际上是假定公民购买飞机必须聘请飞行员等等，这是不符合法制精神的。
CCAR-91部已经明确规定了运行私有小型航空器的条件，该登记办法设置附加条件，是不合法的。建议：取消《非经营性通用航空登记管理规定》，按照CCAR-91部管理。七.成立通用航空公司
民航总局在CCAR-91部规定了申请非运输商业营运人的条件。法理上来说，任何法人都有资格申请案规章审定，经过审之后履行一定的工商税务手续之后就有权运营商业性服务。
但民航还有一个典型计划经济色彩的“筹建通用航空公司审批”，规定未经批准不得筹建通用航空公司。并且为筹建设定了册资金、运营类别、飞机数量、人机比例等不科学的条件。更有意思的是，这个行政许可没有列入国务院行政审批目录，格来说是非法的。
那么如果我的公司拥有一架自用飞机，是否有权申请CCAR-91部审定？审定之后是否有权提供商业服务？ 建议：取消《通用航空经营管理规定》，按照CCAR-91部执行。八.机场或起降场所管理
如果你要建设一个飞机或直升机起降场地，地方政府同意没用，空军和民航会要求你经过他们审查或审批。更多的直升机飞机起降场明显既有利于发展经济，又利于抢险救灾、国防~~~但由于这一莫须有的要求，无法建设。而这一个问题的关键点在于：谁规定了飞机或直升机必须在机场起降？
没有人。如果有的话，只有*和之前，当全国飞机都属于空军的时候，空军有这样的内部规定。
在当前，懂得航空知识的人，都知道直升机可以在各种各样的环境下起降；水上飞机可以在开阔水面起降；大多数通用航飞机也可以在草地或者开阔地起降。
所以，在国外，机场有很多种表述方式，“airdrome；airfield；airport”等等。其基本意思只是表示一个起降场地。当然3C,4D等各种级别的机场需要审定，但你大可以在你牧场竖起一块牌子，叫什么什么AIRPORT, 尽管看来看去只是一块地。
哪怕你只是在你公司院子里设置一块直升机坪，我们的民航机构还会要求你制定《飞行程序》。其实，如果你希望你的直机场成为国家航行资料的一部分，要登记到航图上，也许会有必要这样做。但如果你只是做一个私人起降点，谁有权利要样做呢？难道你的客厅放个酒柜，就要按照酒吧标准办审批？
更何况，公民拥有其物权空间，并受法律保护。其在自己围墙内使用合法航空器，政府无权干涉。你可以禁止其飞入公共域，但你无权管他在“私人空间”的事。
同样的道理，其实适用于其他所有通用航空飞机和起降地。政府有权制定标准，但如果公民无疑申请其标准，政府无权干涉除非政府出台一个法规，规定所有飞机、直升机必须在机场起降。但这明显是不科学的。我不相信有人能写出这么愚昧的定。至少不能这么规定私人飞机，那是别人的私人财产，别人有权处置，就象别人有权把自己的车不停在车库里面，或者到沙漠里去一样。
建议：明确只有开放机场才需要审定 明确飞机并不一定需要到机场起降。九.空域管理
低空开放的本质不是低空是否开放，而是政府能有权管制或者使用多高的空间。例如政府可以在太空放置一颗卫星，但政无权在居民房顶上3米的地方装置一颗摄像头监控着居民。这个高度可以规定得很低，但不可能是零。也不可能是所谓“离三尺”。
政府无权管制居民在自己的院子里使用其汽车，那怕其没有上牌照；同样的道理，政府无权管理其在自己的院子里一定高内使用其合法的航空器。
基于这个道理，我们知道禁止公民在其私人空间做不侵害其他人利益的事，是违反宪法、物权法的行为。十.飞行计划
航路因为需要仪表飞行、流量有限，飞行计划管理往往较为严格。我国民航航班飞行计划已经改为备案制，无须空军审批但奇怪的是，在国外更为自由的、以低空目视飞行为主的飞行计划却仍然是审批制，而且在《通用航空飞行管制条例》里民航外，还需要经过空军批准。成为中国唯一日常生产活动需要经过军队批准的行业。并且，这一明显具有行政许可特征的行为，却没有列入行政许可目录。十一.飞行管理
之所以用飞行管理（AIR TRAFIC MANAGEMENT）一词而不用飞行管制(AIR TRAFFIC CONTROL)，是因为管制一词人误读或者误解，以为我国的天空是由空军“军事管制”的。而实际情况是军队只是按照国外ATC一样从事空中交通管制，际执行行政职能，不应该被误读为军事管制。
如果解释为“军事管制”是更加不对的。这样大范围、长期的军事管制显然是不对的、不符合我国国际形象，甚至可能是违的。
我国飞行管理明显落后国外。低空目视飞行由飞行员自己负责航线与安全，与空管人员无关。但中国不仅低空飞行仍由空人员指定航线航路，并且认为控制成“一个空域同时只允许一架飞机飞行”。
而这是没有法律依据的。其依据是《中华人民共和国飞行规则》中“除等待空域外，一个飞行空域，在同一个时间内，只允安排一至三批航空器飞行。各批航空器飞行活动的高度范围之间，通常应当保持2000米以上的高度差。”然而，这是关于第四章机场空域的，不应该适合于其他空域。
飞行管理中，最明显不符合常识和直接违反相关法律的，是没有界定何种范围、何种高度的飞行是需要接受管理的。
超过一定高度、或者接近机场区域、或者规定的空中禁区、限制区的飞行需要审批可以理解，也可以建立核实程序；然而统地全国领空任何高度甚至离地一米的飞行都要受管制是不严肃和不负责任、不可行的，甚至是侵犯物权法的。理由如下政府只有权批准公共区域的飞行。
即使空军批准我们飞行，我们也无权进入别人房子极低的范围。例如，我们飞到某人别人上空10米的地方，一定是不能被许的，即使民航和空军批准你在这一领域活动。这是因为根据物权法，拥有这一物权的人或机构，也拥有这一物权地表之一定高度空间的权利，不得侵犯。
反过来说，政府无权管理私人区域空间的飞行。
另一方面，如果我有一个牧场或庄园，另外我还有一架合法的航空器。我在我拥有权利的物权空间使用我自己的合法航空器政府为什么有权力管理？ 只有权管制一定高度以上的天空。
如果空军真的飞一米都要管，是不是连建房子也要空军审批呢？或者扔飞碟也要审批？ 十二.飞行培训 所以，我们必须为飞行管制设定一定的高度，国外通常设定为600-3000米。所以，问题不应该是所谓低空开放，而是政我们一些私人飞机的客户自身拥有航空器，希望学习私人飞行执照，希望使用自己的航空器在当地请教员教学，然后按照CCAR-61部申请私人飞行执照。请问除了CCAR-61部规定的条件是否还有其他条件？ 反方看法：学习私人执照，必须到经过审定的飞行学校按照审定过的大纲学习。
我们的看法：学员取得体检合格证和理论考试合格，并取得学员执照后，可以聘请教员按照大纲教学，完成学习之后申请践考试。考试合格即可申请私人飞行执照。根据《行政许可法》的原则，任何机关如果设定了考试资格，无权强制要求公到自身机关审定过的培训机构以获取某种资格。十三.机场准入和收费、安全管理
通用航空当前面临的一个尴尬是，很多开放的机场甚至国际机场随意拒绝接收通用航空飞机。而这涉嫌违反民航法和国际航组织公约。
开放机场有义务接收各种合法航空器，无权随意拒绝接收。可以想象如果一架飞机飞临某机场或备降机场，燃油有限而机拒绝接受会造成多么严重的后果。
即使通常的开放场所，也无权拒绝为某部分客户提供服务，更何况机场这样承担社会责任的机构。
机场的一个重要意义，是连接航空运输网络。其中包括连接运输航空体系和通用航空运输体系。只有连接起来，才能形成盖全国的完整交通运输体系。正是由于机场的这一点，造成了我国通用航空运输无法形成能力，是国民经济体系的重大缺失运输机场的另一个重大问题，是没有针对通用航空的安全隔离区和飞行程序。由于通用航空涵盖直升机、水陆两用飞机等种航空器，应该针对VFR轻型飞机设计相应的飞行程序，并设置相应的隔离区。因为通航飞机有可能来自没有安检措施的降场，需要设置隔离区并采用比较宽松的安检措施。十四.航空油料保障
航空油料包括航空煤油和航空汽油。但各地航空油料部门为了经济利益，普遍只储备航空煤油而不储备航空汽油，给通航展造成了不便。
民航有必要立法规定航空油料部门必须储备航空汽油并提供服务。这就如同汽车加油站不能根据是否赚钱而选择性地提供项服务而不提供其它服务，只为某部分客户服务而不为公众提供服务一样。十五.其他
政府部门因为某些非营运人原因，强令通航营运人停飞，而不给予赔偿或补偿，是违法的；
所有“局方认为必要的其他文件”，都是不合法的。局方出明确的要求以外只有权规定“局方认为可以给予许可的其他方式”。法规中牵涉到军队的部分，如果军队履行行政审批职能，则必须同样遵守人大发布、胡锦涛主席签署的《行政许可法》；果军队不直接管理而通过空管局或民航管理公民，公民则只对民航机构负责。十六.关于通用航空与飞行的常见错误看法 如果要低空开放，国家需要投资巨额设备监控
这个说法如同警察说，如果要允许在沙漠开车，就必须要先安装红绿灯。如果这个人不是愚蠢，就是要挟。当然他们可能会换个说法，说需要监控敌机。但显然的是，公民的通用航空飞机不飞并不能帮助他们监控敌机。飞机起降需要机场
这是因为普通人认识到的一般是大型客机和战斗机等，自然得觉得飞机起降需要机场。但实际上大部分飞机并不需要一定机场起降。有机场当然好，但一块空地也不错。更何况还有直升机、水上飞机等。
当全国所有飞机都属于国家的时候，政府当然有权要求飞机到机场起降，以保障国有资产不被鲁莽的飞行员损坏，这是我脱胎于空军的民航管理体系自然的觉得飞机应该在机场起降，并要求机场经过审批的原因。
但现在通航企业有多种经济成分，而且出现了私人飞机。政府无权要求其必须要到机场起降，也无权要求其必须到某个标的机场降落。理论上来说，他们有权让飞机降落到任何地方——只要地面允许其降落且不会对第三方造成损害——这是可在事后监管的，且一般情况下他们不会自杀或疯狂。
这就如同汽车。高速公路有一定的标准，但个人有权利不选择任何公路。有的人就喜欢越野，他驾驶上百万的越野车驶到漠或者山上，也是宪法保障的个人自由。飞机是需要空管人员指挥的在航路上仪表飞行或者进入机场空域，飞机确实应该接受地面人员指挥。这如同你在十字路口要接受红绿灯或者警察指挥但并不意味着，没有警察指挥你就不能开车。
飞机也是这样，在机场空域以外或者航路高度以下（通常是3000米），飞机可以选择目视飞行。在目视飞行的情况下，可以通过观察和遵守目视飞行规则飞行。
在美国，按照目视飞行则飞行的飞机超过10万架，他们不需要空管人员指挥。他们的义务是打开应答机和电台，必要时接空管人员指挥。
飞机必须要政府加强管理，否则不安全
可以想象，如果让一个不了解现代文明的人，站在一条宽10米的公路边想象双向汽车交通，他一定会出一身冷汗。他会想两辆时速72公里的汽车相距2米交汇而过的时候，只要0.05秒的误差就会两辆车相撞而车毁人亡。于是他规定只允许这路单向行驶，每小时变换一次~~~~
当他站在马路边看着车辆疾驶而过，他会想象任何人扔一个石头可能就会造成车毁人亡，于是他会禁止任何人靠近公路~~这就是中国对于小型飞机管理的现状。他们在办公室里想象小型飞机没人指挥会相撞的场景，或者某个疯狂或愚蠢的飞行靠近机场会撞上航班~~~
然而，他们没想到的是，可能疯狂的是他们自己。世界上绝大多数国家低空都是对数十万目视飞行开放的，而因此造成飞相撞的极为罕见——每年难得一起。低空管制是为了国防需要
首先我已经说明没有明确高度的低空管制的不合法性，其次至少30年来军队未曾发现一起低空敌机侵入事件，已经说明这造成每年千亿元损失的不合理状况是何等荒谬。
对公民的管制对防范敌机毫无意义，事实上还损害了飞行员储备和航空工业的民众基础，有损国防建设。十七.通航管理官员应有的理念
每当我与一些抱着错误理念的民航和空军通航管理官员交往时，我常常为其中很多人感到深深遗憾。他们大多数是工作认的，也为通航付出了很多努力。但往往他们所做的饭而制约和阻碍了这个行业的发展，在某种意义上他们的工作毫无价值至还产生副作用，通用航空业反常的落后就是明证。公民有权利做不违法的事；
超出法规限度的所谓严格执法也是违法；
如果你的行为阻碍了通用航空发展，那么无异于间接杀人； 做好你的工作，你能挽救更多生命； 十八.通航业界促进法制建设的措施
通用航空公司和其他用户实际上饱受各项法规错误、违宪、相互矛盾或者执法中非法行为带来的蹂躏，在各种毫无必要而难的审批艰难度日。法律会让我们飞得更好 清楚你的权利 抵制非法的行政审批
通用航空行业从业人员应该认识到，其拥有抵制违法的行政审批的权利，并主动抵制非法的行政审批要求，创建一个合法的和谐的通用航空环境。
尽量不要依靠关系解决问题，尽量拒绝行贿；
某些通航从业人员习惯通过关系、行贿解决运行中遇到的问题，而这只能让相关部门更加不愿意放弃各种非法行政审批项目是一种饮鸩止渴的行为。
人的责任，从而使各部门感到审批只会给他们带来麻烦而愿意放弃不合理合法的权力。聘请律师或法规顾问
通用航空单位可以单独或通过通用航空协会聘请律师或法律顾问，指导自身行为，维护自身合法权利； 统计各项行政审批项目和飞行计划批复情况 从战略上来说，通用航空界应该用法律手段对付各种非法行政审批和审批中的不合法行为，通过法律手段追究相关机构和通用航空单位自身应该统计各项行政许可、飞行计划审批情况，必要时汇总到通航协会或先关机构，为各级部门和机构提生动翔实具体的数据。
必要时可以将数据提交代表或关心通用航空的人大代表，提交人大审查。必要时起诉相关部门和人员
通用航空界有必要就各级部门执法中的典型不合法事件，根据《行政许可法》等相关法规向法院提起诉讼。在某种意义上说，这是一个普通公民的责任和义务。
通用航空协会有义务为会员提供法律援助，维护会员合法权益。在协会律师就位以前，长沙通联航空技术有限公司的律师意为业界提供免费的法律援助。十九.参考资料 《国际民航组织公约》
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》 《中国民航行政许可》
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