宏观服务型财政效益审计的研究_企业效益审计问题研究

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宏观服务型财政效益审计的研究

——基于我市财政效益审计实践

摘要：宏观服务型财政效益审计是对一级政府、一个部门或一个单位在一个财政年中的全部财政活动进行综合审计。目前，我国财政效益审计的主要注意力集中在专项资金上，触及宏观服务型效益分析的非常少。本文在总结我市近几年宏观服务型财政效益审计探索实践基础上，从审计过程和程序、审计目标、审计的范围、审计对象、审计内容、评价标准体系以及技术方法等方面对其基本模式进行了全面研究；揭示了宏观服务型财政效益审计的一些独有特征；进而讨论了宏观服务型财政效益审计与科学发展观、专项资金效益审计、政府绩效评估以及宏观经济等新时期普遍关注的话题的相互关系。

主题词：宏观服务型、财政审计、效益审计

一、宏观服务型财政效益审计概况

宏观服务型财政效益审计是通过对一级政府、一个部门或一个单位在一个财政年中的全部财政活动进行宏观综合分析，以评价其提供公共产品和公共服务的总体成效，可分为政府级的综合效益审计、部门财政支出效益审计、单位财政支出效益审计以及活动（一项活动，如提高儿童健康水平，包含若干个专项资金）财政支出效益审计等类型。政府级的综合效益审计分全国性和地方性宏观综合效益审计，其中地方性宏观综合效益审计又可细分为省、地（市）、县等综合效益审计。近年来，我国财政资金效益审计有了一定的进展，但绝大部分注意力放在了单个专项资金的效益评价上，而针对一级政府或一个部门某段时期全部财政活动的宏观服务型综合分析触及较少。2006年以来，我市一直坚持开展全市年度财政资金宏观服务型综合评价，取得了较好的效果，积累了一定的宏观服务型效益审计经验，本文就是在此基础上总结提炼完成的。

本文所提的宏观服务型财政效益审计，类似于西方国家的政府公共支出绩效考评。20世纪80年代以来，随着新公共管理运动在世界范围内兴起，西方国家在实践中纷纷开展了一场声势浩大的政府财政管理改革，如英国的“效率稽核”，美国的“政府再造”，新西兰的“预算与财务管理制度改革”，澳大利亚的“财政管理改进计划”

1等等。20多年来，西方国家通过实行政府公共支出绩效考评制度，在促进政府提高管理效率，充分发挥财政资金效能，改进政府形象等方面都发挥了重要作用。

在具体评价过程中，各个国家考评的侧重点又有所不同。如澳大利亚公共支出绩效考评的范围侧重于政府部门，即该部门一个财政年度所有财政资金的总体效益状况；美国公共支出绩效考评的范围侧重于活动，而不是单个项目；西班牙公共支出绩效考评的范围侧重于单个项目和专项资金。澳大利亚公共支出绩效考评工作的具体实施步骤主要有：一是制定部门事业发展目标。部门事业发展目标是编制部门预算和年度绩效计划的重要依据，由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。二是编制年度绩效计划，设计绩效考评指标，年度绩效计划与部门预算紧密联系。三是编制年度公共支出绩效考评报告。在一个财政年度结束后，政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。四是开展绩效考评，评估财政资金的使用效益。先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行考核，再报议会审议通过。五是绩效审计。绩效审计是由审计部门对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督。

二、宏观服务型财政效益审计基本模式

宏观服务型的财政效益审计与传统审计一样，要遵从审计法、各项审计法规和文件的规定。其模式与传统财政审计和一般专项资金效益审计类似，但又有自身特点。本文从审计过程和程序、审计目标、审计的范围、审计对象、审计内容、评价指标和标准体系以及技术方法等几个方面对其审计模式进行说明。

1、宏观服务型财政效益审计程序

宏观服务型的财政效益审计阶段和程序与一般专项资金审计基本相同，也分为：准备阶段、实施阶段、报告阶段和整改阶段。但它毕竟不同于专项资金效益审计，每一阶段仍有其自身的特点。（1）准备阶段：要对被审计机构的基本情况和有关人员、文件进行初步调查，确定审计方案；还要制定宏观目标，准备大量宏观的、微观的评价指标和标准。（2）实施阶段：根据宏观目标收集证据；总结、评价和分析全部证据。（3）报告阶段：根据审计证据提出审计结论，并进行综合分析，提出加强和改进管理的建议，形成宏观服务型财政效益审计结果报告并向被审计单位征求意见；编写宏观服务型的财政效益审计工作报告并向本级政府、人大报告，同时公告审计结果，以便公众对审计结果和建议的认可。（4）整改阶段：跟踪调查，促进

报告建议的有效落实。

2、宏观服务型财政效益审计目标

宏观服务型财政效益审计首要任务就是：通过审计，揭露管理不善造成的效益差、效率低问题，揭露决策失误造成的严重损失浪费、国有资产流失等问题，提出改进建议，促进改进管理，从整体上提高财政资金管理水平和使用效益，更好地为实现政府的绩效目标服务。宏观服务型财政效益审计揭示的是效率的总体状况、重大决策的总体情况以及财政资金、国有资产管理的总体水平，而不会拘泥于单个专项资金的效益好坏。当然，宏观服务型财政效益审计同样要分析单个专项资金，只不过是从统计学的观点来分析若干个专项资金中效益好和坏的比例，以及此类问题形成的原因和相关管理漏洞。

3、宏观服务型财政效益审计的范围

宏观服务型财政效益审计主要从整体上和全局上去看问题，既包括经济效益，又包括与此相联系的社会效益。其范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统检查，可以确定为以下几方面：对政府制定的政策和决策进行评估；对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管等方面的经济性、效率性、效果性进行评价；对政府提供的公共服务的经济性、效率性、效果性进行评价；对国有资产管理、行政效率、廉洁自律状况等方面的状况进行评价评估；对财政资金的管理和使用的经济性、效率性、效果性进行评估。

4、宏观服务型财政效益审计的对象

宏观服务型财政效益审计的主体是政府审计机关，审计的客体即审计对象与一般财政审计有所不同，包括：公共政策和公共决策的制定和执行者、政府公共管理和公共服务活动执行者、财政资金的管理和使用者、国有资产经营收益的管理者等。

5、宏观服务型财政效益审计的主要内容

宏观服务型财政效益审计需要对政府公共管理活动的各个效益要素进行审计，包括：政府宏观决策的总体水平；政府政策和重大决策的执行力度；政府目标任务的完成情况；财政资金的管理水平；行政效率总体水平，国有资产和经营收益管理水平以及政府现行项目中哪些风险比较大，哪些容易产生腐败，哪些是低效的或无效的等等。宏观服务型财政效益审计的主要内容应围绕上述活动全面延伸。

6、宏观服务型财政效益审计评价指标和标准体系

国家人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组，设计了一套评估体系，用3

3个指标来评估政府的绩效。这套标准体系对于我们开展宏观服务型财政效益审计是一个很好的参考。在建立绩效评价指标体系时，需要考虑建立不同层次的指标体系，如共性指标和个性指标。有些指标可能会适应于性质和业务相似的部门，有的指标可能只适用于某个单位或部门。指标中还包括财务指标和非财务指标，在相当多的部门，非财务指标所占的比例可能会更大一些。宏观服务型财政效益审计评价指标比较宏观，如财政管理方面的指标就可能包括：财政预算目标的执行情况；财政资金管理情况；财政资金的使用情况；财政收入总体情况和质量状况；财政支出结构状况；财政收支的平衡状况；政府债权、债务总体情况；政府各部门财务收支和工作绩效情况等等。宏观服务型财政效益评价指标的建立是一项重要的工程，可能会决定评价工作的实际意义到底有多大，而且指标会因部门而异，因单位而异，需要建立一个系统的、庞大的指标库。对于那些可比性指标，将来也可能需要建立标准值数据库。评价指标的确定将会是建立绩效评价体系的重点和难点。

7、宏观服务型财政效益审计技术和方法

由于评价对象的多样性和综合性，在宏观服务型财政效益审计项目中通常要运用许多其他学科的知识和技术，包括管理学、计算机技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等。宏观服务型财政效益审计除了需要财务审计中常见的技术和方法外，还需运用调查研究、统计分析和经济分析。（1）调查研究是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实、收集信息，也可以用来收集对特定问题的不同观点。调查有面谈调查、电话调查和函证调查。（2）统计分析也是财政效益审计中的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法，找出因果关系、差距及影响原因。（3）宏观服务型财政效益审计还要运用经济分析技术方法进行测评，要分析财务信息和非财务信息，以及对它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法，把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和公正性。

三、开展宏观服务型财政效益审计应把握的几点

开展宏观服务型财政效益审计，建立财政资金的问效和问责制度，是对公共经济管理的保驾护航。它在促进政府改善管理、提高财政资金使用效益，促进政府职能转变，建立行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制等方面发挥重要作用。在具体实践中应注意把握好以下几个方面：

一要坚持以科学发展观统领宏观服务型的财政效益审计工作，大力促进构建社会主义和谐社会，为宏观经济平稳健康发展服务。党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（简称《决定》）。这是我们党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的一项新的重大战略任务，对于促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和和谐社会建设全面发展，不断开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大的现实意义和深远的历史意义。《决定》中专门对完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化提出了明确要求。一定要把宏观服务型的财政效益审计工作和《决定》的精神紧密结合起来，综合运用各种手段，促进加强和改善宏观调控，促进经济增长方式转变，努力实现科学发展，全面支持用发展的办法解决构建社会主义和谐社会中的矛盾和问题；同时，宏观服务型的财政效益审计工作还要突出从完善制度、创新机制入手，以规范化为原则，以公共化为取向，以均等化为主线，促进加快完善公共财政制度，用改革的办法更好地为构建社会主义和谐社会服务。

二是切实推进宏观服务型的财政效益审计与专项资金效益审计有机结合。宏观服务型的财政效益审计所评价的资金往往包含若干个专项资金，专项资金效益评价的成果是宏观服务型评价的基础和重要内容。因此，要从评价一般的专项资金效益入手，以揭露效益上存在的问题为主，综合运用对比分析、因素分析、趋势分析和比率分析等方法将若干个专项资金效益评价成果有机统一到宏观服务型的财政效益分析中。

三要运用新公共管理理论，把宏观服务型的财政效益审计与政府的绩效评估有机结合。宏观服务型的财政效益审计与公共管理有着密切的联系，两者相互影响、相互促进。审计是实现公共管理目标的重要手段和工具，公共管理为审计提供了重要的政治、经济和社会环境，审计离不开公共管理大环境，并受其影响和制约，但审计反过来又可以影响公共管理。提高资金的使用效果，把钱用在刀刃上，最大限度地发挥财政资金的使用效益是宏观服务型财政效益审计主要目标，也是政府绩效评估的一个重要目标。宏观服务型的财政效益审计是政府绩效评估的一个重要组成部分，为政府绩效评估提供有力的决策依据。

四要最大限度地发挥宏观服务型财政效益审计成果的作用。审计结束后，应对财政资金总体效益做出客观、公正的评价，并提出审计建议，对违法违纪问题还应做出审计处理处罚决定。财政效益审计工作报告应上报本级政府和上级审计机关，并受本级政府委托向本级人大常委会报告。同时应依法实行审计公告，财政效益审计报告应该在公共媒体上公布。

参考文献

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