曹昭明：从“无限政府”到“有限政府”_无限曹老板

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曹昭明：从“无限政府”到“有限政府”

―浅议政府职能及其转变

衡阳市人民政府副秘书长兼法制办主任 曹昭明

内容提要：当前，摆在各级政府面前的首要问题是如何转变政府职能，实现从无所不能的“无限政府”到有所必为的“有限政府”,这是我国政府职能转变的基本方向。本文试从政府职能内涵，我国政府职能现状，我国政府职能转变方向、价值取向及如何转变政府职能等方面进行浅析，对政府职能转变谈点学习见解。关键词： 政府职能 职能转变 价值取向

一、政府职能与我国政府职能概述

（一）政府职能内涵

纵观中、西方政治学研究，对政府职能的定义有很多种、我认为政府职能是指政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，即明确政府在公共事务中应该做什么，不应该做什么的问题。政府职能从属于国家职能，是国家职能的具体化,同国家职能一样具有鲜明的阶级属性，政府职能的目的是维护统治阶级的根本利益。同时政府职能又具有比国家职能更明显的社会性，它还必须履行一些如解决就业、读书、就医，老年保障、环境卫生等社会公共事务的职能。从根本上讲，政府职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。因此，政府职能包括政府的政治职能和社会职能两方面，且两者之间存在着辩证统一的关系。首先，政治职能有赖于社会职能的实现，社会职能寓于政治职能。不论是资本主义国家还是社会主义国家，维护国家安全、巩固政权，维护社会稳定等政治职能都要通过实行公共服务等社会职能来实现。故二者是相互渗透、相互依存，相互统一的。其次是政治统治职能与社会职能的相互统一是一种多样性的、包含差别的、变化着的统一，体现出一种辩证的关系。如在资本主义国家与社会主义国家政治职能与社会职能的统一性是有差别的。在资本主义国家政治职能与社会职能仅仅是一种方式的统一，而在社会主义国家这种统一还是一种目的统一。因为在社会义国家是无产阶级专政，他们代表的是广大劳动人们群众的根本利益，具有目的上的一致性。另外政府职能还具有历史性，是一个历史范畴。这是指政府在一定的历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和活动的内容与方向，随着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会发生相应的变化。

（二）我国政府职能现状

从建国以来到目前为止，我国政府职能基本上形成了一个无所不包、无所不能的“无限政府”，特别是计划经济时期，尤为突出。其主要表现在以下两个方面：一是职能范围无限，它包括了政治、经济、社会等各个领域的事情，在社会上形成了一个“凡事找政府”的深刻印象。二是管理方式无限，动用了各种能用来管理经济、政治、社会事务的行政、法律、经济、道德约束等一切手段，而且行政命令成了一种最主要的管理手段。这种全能型的政府造成的结果往往是政府职能越位、缺位、错位，一是“越位”，政府管了不该由政府机关办的事情，干预了市场；二是“缺位”，该由政府机关管理的事情，如服务、监管等方面的事务、政府做得还不够；三是“错位”，本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，以致造成事权不清、相互扯皮。这样，一个无所不为的无限政府最终只能是一个无所作为瘫痪的病态政府。

仔细分析，我国政府职能之所以会形成无限政府这种状态的原因主要有： 一是长期形成的“无限政府”心里意识。“无限政府”心理缘于人性本善论，只不过是人性本善意识在集合体身上的投影，由人的本性是善的推导出政府的本性也是善的，从而民众认为政府是追求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的；政府是无所不知的；政府是讲信用，说话算数的。当然官员也有“无限政府”心理，但与民众的“无限政府”心里的动机是不同的，在很大程度上存在私利的一面，希望自己能代表民众拥有更多的权力。正是基于这些认识，我国开始了漫长的“无限政府”管治，这种“无限政府”心理便是我国“无限政府”产生的意识基础。

二是我国经济发展水平决定的。建国后，我国是在一穷二白的基础上开始进行社会主义经济建设的。当时生力水平低下，资源短缺，人口众多，商品匮乏，在这种情况下我国实行了计划经济体制，一方面充分发挥了统揽全局，协调各方的优势；但另一方面因实行生产、销售、消费上的配额制，以至于出现凭票购买粮食，肉类，火柴等日常品的现象。这是我国“无限政府”产生的经济基础。

三是政治上的高度集权制度。由于建国不久，国内外各种颠覆敌对势力没有完全消灭，阶级斗争在一定范围内还存在，并有暴发的可能。国家为巩固政权，维护社会稳定的需要，才在经济，社会事务中采取强力的行政手段进行行政干预。这是我国“无限政府”产生的政治背景。

四是社会化程度低。各种协会、行业、自律组织没有发展起来，一些本可以由社会自身解决的问题因没有健全的自身管理及处理组织和机制，作为人民民主专政国家性质的我国政府必然要担当本应由中介组织承担的大量职能。这也在一定程度上迫使我国政府成为了一个无所不能，无所不包的万能政府，这是我国“无限政府”产生的社会基础。

（三）转变我国政府职能的必要性

随着经济快速的发展，社会的不断进步，我国现有的政治体制对经济发展，社会进步的阻碍作用越来越明显，政府职能已难以适应当前我国经济、社会发展的需要，政府职能急需得到有效转变。

一是经济体制转变的需求。在我国社会主义市场经济已经建立并逐步完善，计划经济体制已成功向社会主义市场经济体制转变。市场经济是一种以市场机制为基础,来配置社会资源和调节人们关系的一种经济运行方式和经济调节手段，它是一种自由经济,是一种契约经济,是一种法治经济。在这种经济体制下，市场成为经济发展的大舞台，企业成为经济活动的主体，而不再是政府的附属物，价值规律成为经济活动的调节器。政府职能应当体现在政府只是经济运行过程的调节者、经济活动秩序的制定者和维护者、执行经济活动规则的仲裁者以及战略规划的制定者，政府行政的方式要突出以市场和效率为中心。因此，政府要在角色、管理方式、内容等方面进行转变，以与当前社会主义市场经济体制适应。在角色上，政府不能替代企业，对企业的决策权，生产经营权等越俎代庖，而是转到为企业服务上来。在管理方式上，要以由行政手段为主逐步转向以经济手段为主，运用法律手段，再辅之以必要的行政手段。在内容上政府对经济的调节要从微观上的干预转向宏观调节上来。例子：在计划经济条件下，我们不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还过多，审批制还在经济生活中起主要作用。有人把中国经济形象地称之为“审批经济”或“政府管制型经济”。在现实经济运作过程中，确实存在着政府对市场的过度替代问题，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府职能到位的却没有真正管得起来。否则，我们很难理解一些地区存在的企业为上一个项目要盖100多枚公章的事情。湖北省领导曾指出：政府审批制度成了经济快速发展的“顶门杠”。中国工商部门反映，现在企业登记注册前审批事项仍超过300项。一个项目从立项到开工，要经过一二十个部门审批，盖上几十个公章，一年半载办不成一件事。一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然很多。（说明过去政府对企业，市场干预过多，过度依赖于行政手段，造成行政效率低下）

二是适应WTO规则的需要。我国加入WTO后，WTO对我国经济及政府职能提出了更大的挑战，根据WTO无歧视原则、可预见的和不断增长的市场准入条件原则、透明度原则、促进公平竞争和通过实现资源有效配置促进经济增长原则等的要求，政府对市场干预必须适度，对市场监管要有力，对宏观经济调控要有效率，政府政策及行为要统一透明。其中，加入WTO对政府影响的深刻性在于：中国的政府体制是建立在高度集中的计划经济基础上的，政府的职能及其运作方式具有较强的指令性特征，行政干预、政府补贴、政策保护是政府行为的主要体现；而中国的经济仍是政府主导型经济，政府直接介入经济运行，政企不分，职能交叉，具有与市场明显的相悖性。这些随着加入WTO都将要做出根本性的变革。为应对挑战,政府职能也必须作相应的转变或调整:一是加快法制建设,营造与WTO规则相一致的法律环境;二是创造符合WTO规则的公平竞争的市场环境;三是改革政府管理体制;四是充分利用WTO的规则,引导和保护国内产业健康发展;五是改革外资管理体制,提高利用外资的规模和水平;六是强化和改善政府的经济管理职能,维护国家经济安全;七是在不损失效率的前提下解决好公平分配问题。例子：对此，上海市领导曾指出：我国加入WTO以后，企业固然会受到强大的外国企业的压力，但是政府面对的挑战最大。WTO对政府提出的不是产品质量与价格的挑战，而是一种体制性挑战，是用WTO的法律框架体系来约束参加方政府的行政职能和行政程序。这种挑战是全方位的、深层次的，政府要担负的责任也最大。

三是构建和谐社会的需要。在当前中共中央提出了构建社会主义和谐社会的要求，而且指出我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这就要求我们在搞好经济建设，提高人们生活水平，促进物质文明发展的同时，更加注重政治文明和精神文明的建设，相应地政府职能上也必须有所转变，在管理重心上要转向社会管理，发展社会管理的硬件，提高社会事业投资的比例。不仅要不断提高社会事业投资的绝对数，而且要提高社会事业投资的相对数。要制定尽可能完整的社会指标体系、人文指标体系。要把繁荣文化提到应有的高度。同时政府应当大力扶持社会组织，从治理国家来讲，政府是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力。要积极发挥行业组织，自律组织，中介组织管理社会的作用。要发挥政府作为规范社会行为规则的制定者作用。不论是从现实上看，还是从理论上来讲，要消除社会的不和谐，关键还是要从制度入手。从制度入手，才是科学执政；从制度入手，才是民主执政；从制度入手，才是依法执政。政府作为管理者就应着制手制定管理社会尤其是公共服务方面的宽松政策，把解决社会公平正义，提供就业机会，降低医疗、教育成本，维护民工、农民、残疾等弱势群体的利益作为重要的内容，用制度来保障和谐社会的实现。

二、我国政府职能转变的历程，基本方向及价值取向

（一）我国政府职能的调整过程

早在1978年12月举行的中共十一届三中全会就提出，我国经济管理体制的一个主要缺点是权力集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性。自那时起25年来，按照精简、统一、效能的原则，围绕政企分开、下放权力这一中心内容，我国于1982、1988（明确提出政府职能转变）、1993、1998和2003年先后五次进行了不同力度的政府机构改革，这些改革对理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力，都不同程度地起到了积极作用。

（二）我国政府职能转变的基本方向

随着社会主义市场经济的建立和完善，政治体制改革的逐步深入，我国政府职能也在不断的转变和调整。通过20多年的实践，我国政府职能逐步找到了正确的转变方向。国家发改委改革司司长范恒山在《政府职能转变的方向及改革任务》中指出，中国政府职能转变的基本方向是：从无所不为的“无限政府”转变成有所必为的“有限政府”，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。胡锦涛在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强宏观调控，减少规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。2003年4月10日刊登在南方日报上的一篇理论文章《转变政府职能：有限才能有效》，作者指出现代政府是典型的有限政府，其职能应切实转到经济调节、市场监管、社会管理、和公共服务上来，全面实现“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，这是我国现代政府职能的转变趋势，其核心是从“无限政府”转向“有限政府”上来。“有限政府”是指政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到国家法律明确规定和有效制约的政府。

要正确理解有限政府的内涵，我们必须从政府的职能、权力、责任三个方面思考：

一是政府职能有限：公共管理哲学中关于有限政府的理念，按所主张的政府职能的大小，可以分为“最弱意义的国家”、“最低限度的政府”、“福利国家”、“掌舵式政府”四种。美国著名政治哲学家诺齐克主张“最弱意义的国家”，主张政府职能仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能，征税必须保持在最低的水平，任何比这种功能更多的国家都会侵犯人们的权利。20世纪最伟大的古典自由主义学者奥地利的哈耶克主张最低限度的政府，政府可以建立保障竞争性市场正常运转的法律框架、实施强制义务教育、保持经济稳定和防止大的衰退、管理外交关系与国防，他强烈反对政府的再分配功能，只主张有限的济贫功能。福利国家理论不仅主张政府要保护产权，从事济贫、义务教育等最起码的公正职能；而且进一步主张政府要建立福利国家体系，实行国民收入的再分配。“掌舵式政府”是1970年后期适应知识经济时代要求而提出的政府职能理论，认为政府的职责是“掌舵”而不是“划桨”，政府应该集中精力提高国家国际竞争力，发展教育、高科技；政府的其它非核心职能如公共事业等，都可以由民营企业和非政府组织参与提供。从上面可以看出，不论是那种有限政府，其政府职能是有限的，不是无所不能，无所不包的，它仅限于维护社稳定，调节经济，发展教育，提供医疗保障等社会公共事务，对公民、企业自己能作主且不影响公共利益的事情政府要少管或不管。二是政府权力有限

自由而自治的公民在组成政府时，保留了自己的绝大部分基本权利，如自由从事经济活动的权利、私有财产神圣不可侵犯的权利、获得公平对待的权利、免于迫害的权利、自由从事创造活动的权利等等；公民让渡给政府的权力极其有限，政府所获得的权力仅仅是仲裁纠纷、保护产权、维护秩序、促进公平的权力。同时，对授予政府的这一权力，人们也极不放心，担心这一有限的权力被滥用。于是人们费尽心思建立了限权政府。有限的权力也不能集中到一个机构手中，必须由不同的机构依据不同的原则和法定的程序、在不同的领域和不同的地域实施周期不同的调控。自然法原则认为人们拥有不可剥夺的权利，这种理论是政府权力有限论的理论基础，也可说是有限政府的终极原则。我国的政府更是这样，政府由人民选举产生，政府的一切权力属于人民。三是政府责任有限

权力与责任是相互统一的，相互依存的，有权力就必然会产生责任，如果把权力与责任比作一个数轴的两边，权力往一边延伸多长，责任必然向另一个方向延伸多长。既然公民只向政府让渡了有限的权力，政府的职能范围既然是有限的，那么，政府的责任必然是有限的。而且这些有限的责任都是至关重要的。如政府负有保护产权不受侵犯、维护市场秩序不受破坏、保护国家安全与社会稳定、促进社会公正，解决就业、读书、就医，老年保障等社会问题。

（三）我国政府职能的价值取向：

在我国这样一个人民民主专政的社会主义国家里，其有限政府就是指由人民当家作主的我国政府的规模、职能、权力和行为方式等方面都受到代表我国最广大人们利益的法律明确规定和有效制约的政府。它应是一个既符合社会主义市场经济发展，又体现我国国家性质和人们群众根本利益的政府，其价值取向也就是转变后的我国政府职能的内涵应具有以下几个方面：

1、服务政府：从人民与政府的关系来讲，我国的政府应是人民的公仆，人民是政府的主人，政府应全心全意为人民服务。因此我国的政府应是一个在以人为本，构建设和谐社会理念指导下，通过法定程序，按照我国绝大多数人民的意志组建起来的全心全意为公民和社会服务为宗旨的服务型政府。

2、法治政府：从政府治理方式来讲，法治政府就是按照法治的原则运作的政府，我国政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都必须受我国法律规范和制约。党的十五大已正式把依法治国作为治理国家的基本方略，在政府管理方面要求的必然是依法行政，建设法治政府。

3、责任政府：从政府体现的权力与责任关系看，政府由人民选举产生，政府基于人民的授权而享有权力，同时因政府的一切权力属于人民，它又具有不可推卸的保护人民生命财产安全，维护社会稳定，促进社会全面协调发展的责任，因此政府更应是一个责任承担者。我国的政府是人民当家作主的政府，政府是全体人民利益的集中代表者，政府的一切行为都要对人民负责，政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；同时政府还必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。

4、透明政府：也称阳光政府，是指政务公开和透明度高的政府。我国政府是代表全体人民的利益，他所作的一切都是为了实现最广大人们群众的利益。因此，除了法律、法规规定不宜公开者外，凡与民众切身利益有关的事项均须公开，以保障人民群众的知情权，接受人们群众的监督。要公布的事项主要包括：行政决策、审批、收费、任免、处罚、规章；许可、发证、办照、登记、注册、年审等。

5、诚信政府：就是指政府要对公众真切地怀有善良意志并对公信守诺言。这就意味着我们的政府不能向全社会实行信息封锁，隐瞒真实情况，或者是向一部分人封锁信息而同时又向另一部分人开放信息，造成知情的不平等和竞争的不平等，同时政府制定的各种政策和决议一旦形成，就不能随意改变，而且要切合实际，落到实处。

三、如何转变政府职能，建立有限政府。

（一）正确理顺政府与市场、企业、社会的关系，准确界定政府职能。

1、理顺政府与市场的关系，使政府的权力归政府，市场的权力归市场，搞好宏观调控，培育良好的市场环境和有效率的市场，减少和规范行政审批，加强市场监管，整顿和规范市场秩序。

2、理顺政府与企业的关系，深化国有资产管理体制改革，进一步解决政企分开问题，实行所有权与经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产的保值增值。

3、理顺政府与社会的关系，使政社分开，社会自立，在整顿、规范社会中介组织的同时，充分发挥它们的作用，构建起政府与社会的良性互动体系。通过理顺政府与市场、企业、社会的关系，明确政府的角色，对政府定好位，让政府的职能真正回到“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”上来。

（二）切实推进政府机构和行政审批制度的改革，提高政府行政效能。政府要继续按照“精简，效能，统一”的原则，围绕政企分开、下放权力这一中心内容，切实推进政府机构改革，理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、增强机构活力、提高行政效率。同时各级行政机关及部门要继续深入贯彻实施行政许可法，确保行政审批制度改革取得明显效果。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律。它从许可依据，实施主体，程序，责任等方面对行政许可行为进行了严格细致的规定，为建立有限政府提供了法律依据。去年各级各部门都对实施的行政许可事项进行了清理，衡阳市去年依据湖南省人民政府第196号令对全市的行政许可事项进行了清理，取消了105项，保留了清理后能实行的385项。衡阳市今后将继续根据行政许可法的规定及有关法律的变动情况及时对行政许可事项进行清理，确保行政审批制度改革取得实效。

（三）加快推进行业协会，中介机构等社会组织的发育与规范，积极发挥它们为社会服务的作用。政府要积极引导发展独立公正、规范运作的市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，将现行的一些不宜由政府承担的职能转移给社会中介组织或规范的行业自律机构，充分发挥它们的自我管理，自我约束的作用，更好的为社会服务。现在人们越来越认识到社会中介组织在管理、协调处理社会事务中的重要作用，国务院总理温家宝2004年人大会期间到陕西代表团听取意见时，曾指出政府要转变职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中力量办大事。2005年全国仲裁工作会议再次明确要求，政府要逐步减少对经济纠纷的直接处理，要大力发展仲裁事业，多提倡利用仲裁这种经济、公正、快捷的方式解决经济纠纷案件。

（四）加快电子政府建设，进一步推行政务公开，为群众办事提供方便。政府要适应信息化建设的需要，加快建立政府内网、专网、外网，大力推进网上办公，提供在线服务，特别要加大政府外网建设，一是将政府职能、机构设置、办事程序、办事指南、法律法规等一些可以而且应该公开的信息在政府网站上发布，确保公民知情权，以便民利民，更好的接受群众的监督。二是要与公众沟通，提供交互式服务，比如设立市长信箱，市民留言板，接受网上信访等，及时了解，掌握各种情况，特别是关系民生的重大问题。

（五）充分发挥政府法制机构的作用，加快推进依法行政。我国已建立建全了门类齐全的法律法规体系，但法律法规的执行主要是通过行政机关和部门来贯彻实施的，而各级各部门的法制机构是各级部门的法律顾问和参谋助手机构，一般都设有规范性文件审核及备案审查、行政复议、行政执法监督协调科室，因此充分发挥法制机构的作用不仅能够促进本级政府依法行政，而且能够有力监督下级政府，督促下级政府依法行政。如我衡阳市政府法制办每年要为政府审核各类文件上百件，办理复议案件30多件，协调处理各种执法矛盾50多起，监督纠正各类违法执法行政行为上百起，有效地推进了全市依法行政。

（六）抓好公务员队伍建设，培养高素质的现代公务员。人才是第一资源，要切实贯彻落实好国家的各项方针政策、法律法规，必须要具备一支高素质的公务员队伍。因此一定要严格按照公务员法的规定，切实把好公务员进入、培训关，确保公务员队伍的整体素质。同时建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度，适当提高公务员的待遇，促使公务员勤政廉政、遵纪守法，为构建和谐社会提供可靠的组织和人员保障。

随着市场经济体制的不断完善，我国的政治改革也在不断推进，新一届党中央在“立党为公，执政为民”执政理念下更加注重以人为本、建设和谐社会，在政府机构改革、转变政府职能方面加大了力度，行政许可法的出台，更是为转变政府职能，实现从“无限政府”到“有限政府”转变指明了方向和提供了法律保障。