合作治理视角下的上海市社区戒毒研究_社区戒毒研究
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合作治理视角下的上海市社区戒毒研究
摘要：上海市自2003年率先将专职禁毒社会工作者引入社区禁吸戒毒工作，经过将近11年的实践，上海市的社区戒毒工作取得了一定的成效。但是政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒过程中，出现了如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失等一系列问题。本文在合作治理理论的视角下，从府际合作、政社合作、家庭参与以及企业参与四个方面，就如何解决目前社区戒毒工作中出现的问题，从而提高社区戒毒的成效提出了行之有效的对策建议，以期形成卓有成效的具有推广价值的社区戒毒模式，为我国的禁吸戒毒工作作出一定的贡献。
关键词： 社区戒毒；合作治理；府际合作；政社合作
上海市的社区戒毒工作一直走在全国前列。它以政府购买社会服务的方式，于2003年在上海市政府的主导下成立了独立的非营利性民间社会团体--自强社会服务总社，下设工作站、社工点，向社会公开招募社工，开展社区戒毒、帮教及就业培训指导等工作。2008年6月1日起《中华人民共和国禁毒法》施行，社区戒毒以法律的形式确定下来，社区戒毒作为一种全新的戒毒模式登上了历史的舞台，成为了戒毒的第一战线。上海市对社区戒毒也由浅入深，经过将近11年的实践，以及全市各部门的不懈努力，目前上海市社区戒毒工作正在向着规范、统一的方向推进，社区戒毒工作也初显成效，取得了上述一系列成效，但政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒工作中仍旧存在者如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失以及社区戒毒家庭支持系统脆弱等一系列问题，这些问题制约了社区戒毒的进一步开展，导致上海市吸毒人员数量仍在逐年增加，复吸率仍然居高不下。
社区戒毒概念
目前学术界对社区戒毒并未形成统一认可的社区戒毒概念。张凯等认为：“社区戒毒是在各级司法机关的指导下，以优化配置社区戒毒机构为目标，针对吸毒者而建立起来的矫治系统。”王国庆认为：“社区戒毒就是以社区为单位，将被公安机关初次查获的吸毒人员，通过与戒毒人员签订戒毒协议，帮助吸毒人员戒毒的戒毒模式。”徐晶认为，“社区戒毒是指公安机关依法将符合社区戒毒条件的毒品成瘾者置于社区内，由政府机关负责，相关行政机关提供指导与协助，以社会团体和社会志愿者参与为主，以使毒品成瘾者戒除毒瘾为目标的一种强制教育矫治措施。”综上所述，本文认为，社区戒毒是指在政府部门、非政府组织、家庭以及社会公众等的共同参与下，以社区为单位，对符合社区戒毒条件或走出强制戒毒场所并与禁毒社工签署一定期限的协议书的戒毒人员进行戒毒治疗、帮教、救助与职业技能培训和指导，从而使戒毒人员重新回归社会的一项综合戒毒模式。
上海市社区戒毒的工作成效
自2003年，上海市政府就以购买服务的形式将戒毒工作的任务外包给了自强社会服务社，因此上海市社区戒毒的成效如何取决于自强社会服务社的工作成效。上海市自强社会服务社专职禁毒社工队伍在2003年初创时仅130余名，历经近11年发展，禁毒社工队伍规模逐渐壮大。截止2011年10月底，自强社共有禁毒社工678名，其中社会招聘632人，占总数的93%，公安或教育系统选聘的46人，占总数7%；男女性别比例为1：1.5，平均年龄34岁，其中35周岁以下的青年社工人数为440名，占总人数的64.9%；平均从事禁毒社工年限为3.8年。这些禁毒社工分布在全市15个区县、150余个街道（镇）。社工与服务对象的配比比例为1：28。从队伍素质上看，有97.1%的社工具有大专及以上学历，具有社会工作师（助理）、心理咨询师（助理）等专业资质的禁毒社工占总人数的49.9%。由此可见，上海市禁毒社工队伍正逐步发展壮大，队伍的职业化、专业化水平在逐步的提高。
随着禁毒社工队伍的不断壮大，近几年来，上海市禁毒社工在社会各方的支持下，社区戒毒工作也取得了一定的成效：截止到2011年，共开展个案服务17865个，档案36310份，建档率达到100%；历年推荐服务对象参与各类技能培训1166名，推荐就业达6938名，推荐就业率达到19.1%；认定戒断毒瘾三年以上5054人，戒毒率达到13.9%；2009年服务对象违法犯罪人数仅546人，比2005年的2490人下降了78%。
虽然自强社会服务社在面上取得了上述的成效，但是根据自强服务社禁毒报告，截止到2008年3月，全市19个区县，224个街道乡镇，共有吸毒人员达3.5万，15个区县吸毒人数超过千人，2005年以来，平均每年新发现吸毒人员5000人，新滋生吸毒人员近千人。由此可见，虽然随着自强社会服务社禁毒社工队伍不断壮大，上海市社区戒毒工作取得了一定的成效，但是目前来看，上海市吸毒人员的数量仍在进一步上升，社区戒毒工作的任务仍然比较严峻，需要社区戒毒相关部门在社区戒毒工作中发挥更大的作用。
上海市社区戒毒存在的问题
（一）社区戒毒府际合作薄弱
禁毒办参与的各部门较多，组织过分庞大，实际却比较松散，工作效率低下。一些部门领导兼任禁毒办的领导，无精力开展禁毒办的工作。时常出现禁毒办的工作没有进入合理的全程状态，各部门责任划分不明确，缺少分工，缺少一系列工作机构和责任制度，缺乏社区戒毒专干、社区医生、禁毒志愿者等各方面单位所组成的社区戒毒工作小组。而大量的社区戒毒工作都由公安机关或者社工来承担，同时社工却缺乏相应的权力来保证其承担的义务的实施。各相关部门之间也缺乏信息沟通来实现资源共享，一些职能部门只是挂个名义，并没有实质性的工作实施，这种府际之间合作的薄弱现实，最终导致各部门共同参与的社区戒毒工作往往只是流于形式，并没有发挥其应起到的作用。
（二）社区戒毒政社合作缺失
在社区戒毒的治理实践过程中，上海市政府作为社区戒毒的主体并作了不懈的努力，但严峻的毒品形势，需要最大限度的动员社会力量，利用各种资源，采取各种措施方能有效解决问题。其中，社区戒毒治理中一支非常重要的力量即是非营利组织--自强社会服务社，上海市自强社会服务社是打赢禁毒防艾人民战争的可靠力量，其所拥有的众多独特优势使其在参与社区戒毒过程中发挥越来越重要的作用，比如运作成本低的优势、社会沟通方面的优势、容易与社会边缘群体接触的优势、调整的灵活性优势和价值取向方面的优势等，但是，上海市自强社会服务社作为一个重要的社区戒毒主体，在参与社区戒毒治理过程中其效用的发挥并不尽如人意，禁毒办虽然将社区戒毒工作外包给自强社会服务社，但是在实际的操作中，仍然将自强社会服务社作为禁毒办的一个下设机构来对待，并没有把自强社会服务社当做社区戒毒工作的合作主体，两者之间缺乏合作，这种政社合作的缺乏在社区戒毒的实际工作中表现出下面一系列问题：（1）政府对自强社会服务社行政干预较多；（2）自强社会服务社缺乏独立性和自主活动能力；（3）禁毒社工流失情况严重；（4）禁毒社工疲于应付上级下达的考核指标。
（三）社区戒毒家庭支持系统脆弱
家庭被定义为社区戒毒多中心治理主体之一，是因为它与社区戒毒人员的生活最为接近，能够给予社区戒毒人员所需关怀最直接的基础治理主体。但是目前来看，在上海市社区戒毒工作中，家庭支持系统脆弱，社区戒毒人员的其他家庭成员并没有参与到社区戒毒工作中，这也使家庭并没有发挥其应有的作用，这种家庭支持系统的脆弱主要体现在以下几方面：（1）部分家庭消极和被动应付社区戒毒工作。（2）家庭不能够给社区戒毒人员以科学的指导与帮助。
（四）社区戒毒企业参与动力不足
社区戒毒人员能否成功戒毒毒瘾，重新融入社会，过上正常的生活，一个十分关键的环节就是在回归社会阶段，能否得到家庭的关心和帮助，能否不受歧视的成功就业，从而实现自力更生。对于社区戒毒人员而言，就业不仅是谋生手段，更是融入社会的中介。失去了就业机会不仅意味着不能自食其力，而且也阻断了社区戒毒人员个人与社会连接的纽带。
根据统计，截止2010年底，上海登记在册的3万多名社区戒毒人员中，虽然禁毒机构积极组织推动以及禁毒社工的积极介入，社区戒毒人员的就业率平均在20%左右，有的社区就业率可以达到40%，但是总体来看，超过70%的社区戒毒人员是没有工作的，这些没有工作的社区戒毒人员中，除了社区戒毒人员本身学历相对较低、技能不足以及就业观念不适宜等因素外，影响其成功就业的最主要的原因是企业不愿意接收社区戒毒人员。虽然《劳动法》规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视，《就业促进法》也规定，各级人民政府创造公平的就业环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。近年来，上海市有关部门也大力鼓励企业吸收社区戒毒人员，但是实际情况却是在社区戒毒人员求职的过程中，一旦企业知道他们的过去，了解到他们“吸毒”的历史，企业便会对他们另眼相看，很少录用他们。企业不愿录用社区戒毒人员，不愿参与到社区戒毒人员的帮教中来，这使大批的社区戒毒人员失去了融入社会的途径，失去了与社会连接的纽带，这也最终导致其回归失败，重新染上毒瘾。
完善上海市社区戒毒的对策建议
（一）强化社区戒毒府际合作是先行
针对毒品问题在上海市的流行和蔓延形势及目前领导干部对此问题的认识状况，我们必须采取措施，不断强化相关部门领导干部的责任感，落实相关部门在禁吸戒毒工作中的责任，确保社会的和谐发展。
首先，要进一步提高相关部门领导干部对社区戒毒工作重要性、紧迫性的认识，确保政府的“责任到位、工作到位、措施到位”。按照国家有关法律法规和文件精神，应建立工作责任制，将社区戒毒工作纳入政府目标管理体系，落实责任，下大决心解决好相关部门各级干部特别是基层领导干部的认识问题，使每一位领导干部都充分认识到社区戒毒工作的重要性，自觉把社区戒毒工作摆到重要议事日程。其次，在领导干部中间普及有关社区戒毒的知识，正确认识社区戒毒的本质意义。纠正部分领导干部仍延续以往打击惩罚为主的思想，加深对社区戒毒以人为本理念的认识，以科学发展观的视角从上海市的社会、文化以及经济发展的深度来认识社区戒毒工作的艰巨性和重要性。
（二）增强社区戒毒政社合作是关键
在社区戒毒工作中，为了增强上海市政府与自强社会服务社的合作，首先，上海市政府禁毒相关部门必须克服“单中心”的治理惯性。由于市政府拥有社会的主要资源，用行政手段来对社区戒毒进行适当的干预仍然是社区戒毒治理过程中的重要环节。然而，要达到综合治理社区戒毒的目的，就需要在具体的治理实践上要形成多部门合作行动的局面，克服政府“单中心”的治理惯性。在区（县）一级禁毒委员会的组织、协调、指导下，社区戒毒工作小组履行法定职责，共同做好戒毒工作，改变社区戒毒只属于公安系统管辖的旧观念。充分利用各部门的自身资源优势，找准工作切入点，使各部门合作参与社区戒毒工作，实现最佳综合效益。其次，积极培育非政府组织的发展。在社区戒毒的治理实践中，上海市政府作为社区戒毒的治理主体，应该给予另一重要主体--非政府组织一些活动的空间，积极倡导和鼓励非政府组织积极参与到社区戒毒的治理中来。政府可以通过合同外包等形式将社区戒毒中的某些公共服务职能转交给非政府组织，既可以有效降低公共服务的成本，还可以提高公共服务的质量，从而构建以政府为主导的合作治理机制。根据上海市的特殊情况，最具操作性的做法是在政府的协调和引导下，充分发挥非政府组织的作用。
（三）鼓励社区戒毒家庭积极参与是基础
社区戒毒是一项十分复杂的系统工程，需要政府、非政府组织、家庭、社区戒毒人员及其亲友的共同努力才能实现，一名社区戒毒人员大体上都要经历脱毒治疗阶段、康复教育和心理调适阶段以及重返社会阶段，家庭作为社区戒毒人员最重要的生活依靠，扮演着独特的角色，因此家庭应该充分发挥其无可替代的作用。为了鼓励家庭积极参与社区戒毒工作，首先，应该积极修复家庭关系。要想鼓励家庭成员努力为社区戒毒人员创造一个良好的戒毒氛围，就必须保证，社区戒毒人员与家人的关系是和睦的。这一时期不但不能出现新的矛盾，而且要将以前的矛盾有效化解，避免由于家庭关系紧张等原因而再度复吸。在这种非常时期，应该鼓励其他家庭成员积极修复与社区戒毒人员的关系，号召家庭成员要团结一致，摒弃对社区戒毒人员的成见，用亲情去感化社区戒毒人员，减轻社区戒毒人员受歧视等各种心理问题，正视社区戒毒过程中面临的各种问题。让他们感受到亲情的可贵和家庭的温暖，从而坚定戒断的决心与信念。其次，向社区戒毒人员家庭成员提供必要的支持。家庭成员对社区戒毒人员的家庭教育功能是家庭参与社区戒毒工作的一个重要功能。因此，要增加家庭的教育功能，首先是家庭成员自身要积极学习和了解毒品及戒毒的有关知识。因此，有关部门应积极组织策划，以示范引导，全面开展如“家庭学苑”、“成长快乐”、“爱心支教”、“我能为亲人做什么”等活动，通过聘专家，开讲座，请成功戒毒人士及其家属互动座谈、交流体会，为戒毒人员家属提供吸毒成瘾的机理、什么是复吸、复吸的诱发因素、如何应对复吸和减少伤害以及相关的“后续照管”等知识和信息，帮助、指导并提高戒毒人员家属转观念、变认识、树信念、增信心，以帮助戒毒人员家属构建家庭支持，改善家庭亲情关系。通过这些系列活动的成功实施，初步建立起家庭对戒毒人员的接纳、宽容、尊重，进而不断完善促进戒毒人员坚持操守的戒毒家庭支持系统。
（四）引导社区戒毒企业积极参与是有效补充
解决社区戒毒人员就业问题是促进社区戒毒人员巩固前期戒毒矫治成效，促进个体康复的现实需要，也是维护社会和谐稳定的需要。尽管社区戒毒人员中绝大多数人员有戒毒的决心和愿望，但是回归社会后如果生活问题不能得到妥善的解决，生活无路，就业无门，再次吸毒、重新犯罪的可能性极大，由此也会带来严重的社会后果，因此解决社区戒毒人员的就业问题就显得格外的重要。在解决社区戒毒人员的就业问题上，虽然上海市部分街、镇已建立就业基地，为社区戒毒人员提供就业岗位，但是这些就业基地提供的岗位数量与社区戒毒人员实际的岗位需求之间存在着极大的差距，这对于社区戒毒人员就业问题的解决来说，帮助作用微乎其微。因此，社区戒毒人员就业问题的根本解决，需要企业的积极介入，只有调动企业参与社区戒毒工作的积极性，才能解决社区戒毒人员的经济生活问题，才能使社区戒毒人员最终成功融入社会。为了引导企业积极参与到社区戒毒工作中来，首先，加强社区戒毒人员职业技能培训与创业培训援助，从而使社区戒毒人员具备一定的工作能力。其次，积极出台相应的经济补偿性政策。可以采取向企业提供经济补偿或税收优惠的方式调动他们雇用社区戒毒人员的积极性。例如，规定对那些原因吸纳失业时间长达一年以上的下岗、失业社区戒毒人员的企业，可根据具体情况给予一定的经济补偿或税收优惠，鼓励他们配合政府政策，帮助这些人实现再就业。政府相关部门应该积极出台这样一些鼓励企业接收社区戒毒人员的经济补偿性政策，引导企业积极参与到社区戒毒工作中来，只有这样才能从根本上解决社区戒毒人员的就业问题，才能保证社区戒毒人员成功融入社会，从而提高社区戒毒的成效。
总结
2008年《禁毒法》首次将社区戒毒作为三大戒毒体系之一以法律形式颁布，表明政府对毒品控制之决心。社区戒毒是一个新的举措，戒毒阶段处于一个生理脱毒之后回归社会的过程，社区戒毒人员生活在社区，社区自然成为戒毒人员的活动场所。社区戒毒是传统强制性戒毒的变革，是一项系统性工程，有赖于政府各职能部门与非政府组织、企业、家庭以及公众等社会各方共同参与，形成良性的合作互动机制，从而实现社区戒毒人员社会回归的目标。因此，仅仅依靠政府单中心的治理力量遭遇到了严峻的压力与挑战，如何倡导社会多方力量共同参与到社区戒毒工作中，如何继续发挥政府的主导性作用，如何积极培育非政府组织的发展、鼓励非政府组织参与社区戒毒工作，如何鼓励家庭积极参与社区戒毒工作，如何引导企业积极参与社区戒毒工作，就成为我们必须认真加以思考和探索的迫切问题。
针对以上问题，本文在合作治理的视角下，提出了完善上海市社区戒毒的对策建议。首先，强化社区戒毒府际合作是先行；其次，增强社区戒毒政社合作是关键；再次，鼓励社区戒毒家庭积极参与是基础；最后，引导社区戒毒企业积极参与是有效补充。社区戒毒工作是一项艰难而又复杂的系统工程，只有政府、自强社会服务社、家庭、企业以及公众等各治理主体合作共治，充分发挥各类社会主体的作用，才能突破目前上海市社区戒毒工作中遇到的上述困境。
参考文献：
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潘波，同济大学经济与管理学院
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