政府性投资建设项目工程价款结算的审计调查与思考_政府投资项目结算审核
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政府性投资建设项目工程价款结算的审计调查与思考 随着城市化进城和经济发展, 政府性投资从项目数量和投资额都比以往有很大的增加, 用于政府投资项目的支出已占当地全部政府性资金的比重也较大, 作为以全部政府性资金为笼头的审计监督重点, 对政府性投资项目的监督也是审计机关的重要职责, 为此, 必定要对工程项目价款的相关内容进行监督。但在审计中却碰到“审计职责、审计的监督权、合同执行、法律法规的严肃性、国家利益的维护、建设管理的制度水平”等一系列的关系与矛盾。为此, 就把价款结算管理中存在的问题、原因及审计的难点作一些探讨。▲▲
一、工程价款结算管理存在的主要问题
(一)施工单位高估冒算现象严重。
现在部分施工企业受利益的驱动, 抱有蒙混过关的侥幸心理, 故意抬高工程造价, 存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法, 施工单位就普遍存在着高估冒算的现象, 这主要表现为重复计算、变更减少部分未扣除、未按招标规定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定额或建设单位高价签证等代写论文。就以我市审价情况为例, 据不完全统计2006 年度, 市本级政府性投资建设项目工各送审的结算额为80829 万元, 经审定的结算额为74197 万元, 核减结算价为6623 万元。从我局的组织审价情况来看, 某些工程虚假水分很多, 核减率很高, 如某一工程施工单位送审价590.32 万元, 经审计, 审定价为429.01 万元, 净核减161.31 万元, 净核减率达到27.32%;
(二)建设单位管理存在不足
1、工程管理不够到位, 导致工程价款结算增加, 建设资金造成损失。主要表现:
(1)事先考虑不周、设计深度不够、某些领导对完工的具体装饰不满意等原因, 出现了在施工期间多次变更施工图, 出现返工重装, 造成工程结算增加, 建设资金损失。如某大楼及附属用房在土建和装饰工程的施工中, 建设单位多次变更施工图纸, 调整部分房间的使用功能, 由于变更不及时, 管理不当, 就直接增加了施工工程价款结算14 万元, 造成了损失浪费。
(2)对整个工程未能统筹合理安排。如某公司筹建处既有边坡爆破工程, 同时又有塘渣回填项目, 却一边爆破的塘渣未利用,一边还要支付回填用的塘渣款, 增加了工程价款结算, 导致建设资金损失。
2、建设单位违规出具签证单和订立补充合同, 改变招标投标文件和原施工合同中的实质性内容, 致使工程价款结算增加。主要表现在:
(1)签证变相提高材料价格, 弥补了施工单位低价中标的损失。如某院校的主体安装工程施工合同均采用固定单价或固定总价合同, 招标文件规定施工所用材料由施工单位自主报价, 中标后材料单价不得调整, 说明材料价格的市场风险及投标让利都由施工单位自身承担, 但在施工过程中, 建设单位对材料指定了品牌, 并通过工程签证单对此材料价格进行了调整, 直接增加了工程结算造价127.21 万元, 弥补了施工单位的低价中标的损失。
(2)签证改变招标的主合同。现在普遍存在着通过订立补充合同或签证单的形式来改变工程价款结算。如: 某院校的桩基工程合同中明确价款采用“固定价格合同(综合单价)方式确定, 本合同价款不随价格浮动和政策因素而调整”, 但后在施工期又签订了桩基工程补充合同, 把原合同的材料供应单价由78 元调整为每米84 元, 建设单位的任意签证直接导致工程价款结算的增加10.47 万元。
(三)中介审价、代理质量有待于进一步提高
1、中介审价力量有待加强, 行业监管有待于加强。目前价款结算主要是委托中介审价机构审核, 就如我市从事审价的中介机构主要13 家, 全部为乙级, 各中介机构的力量与内部管理也存在一定的差异, 审价人员的资质比较单一, 基本上都有是城建类的资质, 不利于水利、交通等专业工程的审核。且目前对中介机构审价中的公正、客观、真实性, 也基本上处于无人监管的状态, 会导致审价人员有意无意地错算, 造成多付给施工单位工程结算款。如: 我局对某一大楼工程已经中介机构审核的一结算进行了抽审, 发现由于重复计算、重复列支、应扣未
扣等原因造成定案结算多计工程款计23.97 万元, 审计就直接为国家挽回损失。
2、招标代理单位责任心不强, 职能部门审查不力, 导致建设资金损失浪费。
随着招标代理制的推行, 现在所有建设项目的招投标都采用了委托招标代理单位编制标底的做法, 但由于招标代理单位内部复核机制形同虚设, 而职能部门又未能对招标代理单位编制的工程量清单和标底进行审查, 就容易出现工程量清单与实际不符,不仅会给结算审核带来纠纷, 而且容易造成结算价款的增加。如:某院校的二幛楼工程施工承包合同采用固定总价合同形式, 因招标代理单位在招标文件工程量清单中, 将116.2 米Φ200 钢柱(实际工程量为5.27 吨)错计成116.2 吨, 有关职能部门及有关专家在评标、审标却未能发现如此大的差错, 而导致合同总价虚增83.37 万元(施工单位投标单价为7515.23 元/ 吨), 也无人去追究该项相关的招标代理人及评标专家的过失责任。
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二、从审计调查情况看, 产生上述问题的主要原因:
(一)监管权力存在欠缺。目前对涉及工程价款结算相关的建设单位、审价机构、招标代理机构、监理部门、设计部门的监督性尚不够, 会发生因上述部门的不当行为而导致工程价款结算增加, 发现了问题对他们制约处理措施也基本上无。
(二)审计查出的问题重视性也不够。许多结算中存在的问题, 我们在审计报告中已经向建设单位书面指出, 但是从审计回访的情况看, 上述部分应该由建设单位纠正的问题都没有得到纠正, 损失现在都由国家为其
买单, 兹长了建设单位的康国家之慨,有关部门也未引起重视, 出台相关制约制度。
(三)随意变更签证没有得到控制。施工单位多数会以低价中标, 通过建设单位的签证形式来补偿, 从我们审计的情况看, 现在工程结算中存在的问题, 多数都是由建设单位随意签证而造成的, 一是签证违规, 二是签证数量多。建设单位的签证也压制了审计监督权, 基本上建设单位签证就是工程结算的依据, 审计对其签证监督的权力受其签证享受合同条款同等权力的制约, 建设单位签证权力就过大。
(四)审计监督权与合同权力的矛盾。审计机关开展工程结算审计已多年, 成效也比较明显, 但始终受所谓于享受合同同等权力的建设单位签证的限制, 工程价款结算中高估冒算都直接或间接地与建设单位的签证有联系, 审计机关对违反招标、主合同、材料高签、虚假的补充合同、签证单不予认可, 而目前许多施工单位对审计决定不服, 不通过行政复议和行政诉讼途径进行救济, 而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时也往往撇开审计机关所作的审计决定, 一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治, 认为工程价款的确定应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论为准, 诉讼案件因审计结果而起, 诉讼结果又大多与审计结论相矛盾, 挑战了审计的权威性。
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三、对上述价款中存在的问题, 为此提出如下审计建议:
(一)建立变更签证会审制度, 加强对补充合同、签证单的管理。针对签证是工程结算存在问题的重要原因, 就应该严格控制施工现场签证, 按投资额确定项目变更审批额度, 对超过额度部分, 要经党政联席会议或党组集体讨论审查确认, 必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算, 以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生;确需进行的设计修改, 引起工程量变化需要增加投资的, 应当按程序报批。
(二)赋予审计部门工程结算的最终监督权。因为涉及合同的至高无上, 特别是现在的环境下, 审计部门对补充合同及签证单监督权还不够明确, 建议在合同的条款中明确, 后订立的各种补充合同、签证单位等结算依据必须由审计机关最终审定才可作为结算依据, 以监督、纠正建设单位随意违规签证而出具违背主合同及招投标的任何条款, 提高材料价格, 促进加强工程管理, 提高建设资金的使用效益。
(三)加强对中介机构的监管。我局对中介机构审核的工程结算进行了部分抽查, 都不同程度地因审价人员应扣未扣、审核不清、听从认可建设单位签证等原因造成价款多算。因此首先应强化社会中介机构行业管理, 建立健全统一的执业规范、职业道德准则, 加强从业人员风险意识和责任意识, 进一步还可建立信用市场, 以信用记录来强化道德威慑;通报工程审计中存在的问题和值得借鉴的做法, 努力为中介机构提高工程审价质量创造良好的条件;最后还应建立有效的监督约束机制, 审计机关应结合日常的建设项目审计, 不定期对社会中介机构的审价工作进行检查、监督, 促进社会审价完善内部自律机制, 强化其质量约束机制。
(四)设立政府投资项目的结算审核中心。目前每年政府投资项目都在上亿元, 随着经济的发展, 政府性投资项目的投资更加会逐步加大, 但我们审计目前人力的有限, 价款审计的面很低, 为提高建设资金的使用效益, 审计认为有必要, 专门设立工程价款审计中心, 专门对政府性投资项目的工程价款进行审计。并定期对价款结算审计中发现的问题向社会通报, 用社会的力量来监督各方, 也可把设计、监理、施工各单位工作的优劣作为以后投标时信誉加分的依据。
(五)司法机关和国家行政执法机关都应正确行使法律赋予自己的权力。审计决定是一种具体行政行为, 是国家权力的体现,一经作出, 就产生法律效力, 非经法定机关和法定程序不能撤销或变更。被审计单位等对审计决定不服, 只能根据规定先申请行政复议, 对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。人民法院也只能通过行政诉讼程序变更或撤销审计决定, 而不能通过民事诉讼程序否定审计决定。此外, 根据法理上的先行后民原则, 人民法院审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件后, 应将审计机关已经依法作出的审计决定作为审理证据。如果当事人对该证据有异议的, 人民法院应告知当事人按照行政复议和行政诉讼程序提出申请, 民事诉讼程序暂时中止, 待行政复议或诉讼程序结束后,再恢复民事诉讼程序。审计决定正确的, 按照审计决定进行判决;如果审计决定被变更的, 按照变更后的结果进行判决。这样既维护了国家法律的权威, 也促使当事人积极行使行政救济权。
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