借鉴国外经验 完善我国转移支付审计方法 中国期刊网_种养结合国外经验借鉴

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借鉴国外经验 完善我国转移支付审计方法--中国期刊网

我国现行的财政转移支付制度始于1994年分税制改革，经过十几年的发展和完善，初步建立起政府间财政转移支付制度的框架，在平衡东西部地区差异，促进经济均衡发展及西部大开发等多个方面取得了明显的成效。但是从近几年中央预算执行审计调查了解的情况看，该制度还很不完善，具有明显的过渡性特征，原财政包干体制中的转移支付因素与分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存，双轨运行，没有能够有效地控制地区间公共财政能力差距的扩大，其横向平衡效应大大降低。对此，国家审计机关作为国家经济监督机制的重要组成部分，应充分发挥审计作为国家经济发展“免疫系统”功能，紧紧围绕党和国家在新时期的中心工作，充分运用自身的特点和优势，借鉴国外发达国家好的经验做法，采取切实有效的措施，推动我国财政转移支付制度的科学化、规范化和法制化。

一、西方发达国家转移支付审计的经验

尽管西方各国的审计制度不尽相同，但国家审计机关对转移支付审计基本上都是遵循全方位监督的原则，不仅重检查而且重管理；重视审计的深度、广度和力度，重视阶段性、集中性、专项性的事后检查，重视对财政转移支付全过程的监督。笔者认为，美国、德国对政府间财政转移支付的审计比较有特点，具有一定的代表性。

（一）美国的转移支付审计

1984年美国联邦政府就颁布实行《单一审计法案》明确规定凡每年从联邦政府取得10万美元以上财政转移支付援助的州政府和地方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如市政建设、环境保护、医院及学校等都必须接受国家独立审计师的年度审计。

1.审计的目标。第一，改进地方政府对联邦政府财政援助项目的财务管理；第二，对联邦政府财政援助的项目制定统一的审计要求；第三，提高审计资源利用的效率和效果；第四，使联邦政府机构和部门相信并依靠独立审计师遵守单项审计完成的审计工作。

2.审计方式。美国联邦政府对转移支付的审计主要是在财务合规性审计的基础上开展绩效审计。财务合规性审计，旨在查明财务工作是否恰当，被审计单位提交的财务报告是否公正、是否严格遵守有关的法律和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效的方式管理或利用其资源；查明效率低下的原因，包括管理信息系统、管理程序或组织机构不完善的原因。

3.审计程序和内容。美国联邦政府审计所采用的审计程序包括审计前期准备、拟订审计方案、实施现场审计、编制审计工作底稿和提出审计报告等。审计前期准备工作包括：了解审计对象、评估内控制度重要性和审计风险。拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计人员、审计监督等。实施现场审计步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、清点和审查。

4.审计报告的要求。独立审计师必须遵守美国会计总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦政府财政援助的财务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于管理联邦财政援助项目的控制措施；接受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编入一份审计报告中。

（二）德国的转移支付审计

德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，先由各州分别测算自己的财力指数并经州审计部门审查并签署意见，再上报联邦政府财政部。联邦政府财政部按照财政平衡法等法律规定，确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。二是各州的审计部门有权针对具体项目检查财政转移支付资金使用情况。主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的，其经济效果如何。

1.审计方式。德国转移支付审计采取多种审计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政管理部门预算及其经济经营活动的大体情况。（2）重点项目审计，主要涉及转移支付中较大的投资项目进行重点审计。（3）制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。

2.审计标准。德国宪法规定联邦审计院的重要审计标准为合规性和效益性。合规性是审查现行的管理规定和原则是否得到了遵守，包括记账方法的正确性和管理部门措施的合法性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过程中是否讲求经济性、效率性和效果性。

3.审计程序和内容。德国的转移支付审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计人员或组建审计团队、规定审计时间、检查组织顺序。如果转移支付项目历时数年，那么审计人员就有必要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，确定审计重点，阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被审计单位的领导或职员面谈、落实审计方案、要求提供信息和材料、审计过程的记录、控制与调整工作程序、就审计结果与被审计部门或者其他涉及到的部门进行谈话，目的是决定审计结果。

4.审计结果的处理。（1）

审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生前提出建议；可以在转移支付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部门提出建议。（2）审计结果的贯彻。审计完成后，对审计结果的处理采取由联邦审计院、被审计单位等多种形式贯彻审计结果

二、借鉴国外经验，发挥审计在规范化转移支付制度中的作用

建立规范化的转移支付制度是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就，需要经过相当长时期的不断积累经验，改进和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索，针对转移支付制度存在的主要问题，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监督措施，促进转移支付办法及相关指标体系的不断完善，并为最终形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。审计机关应在以下五个方面发挥作用：

（一）深化对中央财政专项拨款的审计，促使其规范化和透明化。目前，我国财政部门的专项拨款具体项目有100多项，几乎每个业务司局都管理着十几项专项补助资金，有的专项拨款的政策依据年代跨度长达40年，同时，在申请、分配和管理方面不透明、不规范，由此产生三大问题：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是专项补助缺乏科学的测算标准，效果不佳；三是截留、挪用专项资金现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下”的力度。由于立场和角度不同，有些问题只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。例如，审计署京津冀特派办在对某省中央财政专项补助资金的审计中就发现相当长时期内专项补助项目设置过多导致一些项目建设内容重复且管理部门较多，以及个别专项补助设置缺乏科学性等问题。二要有针对性地开展转移支付专项审计。可考虑选择部分有代表性的重点省（市），以中央补助地方专款的项目类别、设立依据、规模大小、管理方式、达到的目标或取得的效果等为专题，开展全面、彻底的审计，逐项摸底，分类总结，并予以适当披露，以促进专项拨款资金的管理和使用进一步规范化、透明化，充分发挥中央补助地方专款的导向性作用。

（二）开展转移支付资金的专项审计调查，揭露体制和制度方面的问题。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的力量，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计调查，全面了解我国财政转移支付的现状、问题、效益，进而从宏观层面发现转移支付制度设计、中央与地方的事权与财权划分、转移支付规模的确定、项目设计的依据、数据和信息的真实和准确等方面存在的问题，并提出改进建议，促使专项拨款规范化，以有效地实现公共财政水平的均等化，促进经济社会均衡发展方面的重要作用。

（三）将上级财政补助资金纳入本级预算执行审计，以实现对转移支付资金的全面监督。按照预算法第五十六条规定，接受返还或者补助款项的县级以上地方政府应当向本级人大常委会报告有关情况，但实际上，一些地方同级人大对这部分资金情况不清、规模不明，监督无法到位。例如审计发现某省向人大所做的预算执行情况报告及附表中，均未反映当年中央财政补助的各类资金。此外，地方的审计部门对转移支付资金进行全面审计的很少，而地方财政部门也常常以“上级拨款”为由，逃避同级人大的监督，这部分资金实际上已成为地方预算执行监督的“盲区”。因此，今后在开展预算执行审计时，要把对这几部分资金纳入审计范围，加大审计力度，以形成对转移支付资金全方位、多层次、全过程的监督。

（四）对转移支付专项资金开展效益审计，促进规范化转移支付指标体系的建立。在当前审计机关还不具备全面开展效益评估的情况下，可选择财政转移支付规模较大的专项资金开展效益审计。根本目的：一是针对财政部制定的《中央对地方过渡期转移支付办法》，指出项目设计的合法性及合理性、项目规模的适当性、相关指标设计的科学性、相关数据和信息的真实性和完整性等问题，推动财政部门尽快修改和完善转移支付相关管理办法；二是采取适当的方式方法，对按“因素法”设计的转移支付资金使用的真实性、合法性及其经济效益和社会效益情况进行全方位的评价或评估，通过建立和完善转移支付审计评价指标体系，推动规范化转移支付指标体系的建立和完善。

（五）切实加强对审计结果的调查研究，促进有关部门完善相关法律法规。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，预算法中也无相关内容。这使得现行的转移支付缺乏专门的法律依据，大部分转移支付所依据的是仅仅是一些部门规章。对此，应可加强对转移支付审计结果的汇总研究，重点分析法律规范方面存在的问题，指出产生的原因，进而推动有关部门完善转移支付和预算法律的规定，尽快启动财政转移支付方面的立法工作，同时也为中央与地方财权的划分及相关法律法规的制订和修改完善提供强有力的支持和保障。