突破制约“三农”问题的体制性障碍（全文）_突破体制障碍

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突破制约“三农”问题的体制性障碍

张运清

重庆大学贸易与行政学院 重庆 400030

摘 要：要从根本上解决“三农”问题就必须破除制约“三农”问题的体制性障碍，比如，户籍制度、农村税负制度、农村公共产品供应制度、城乡分割社会保障制度、农村富余劳动力就业制度及农村土地征用制度等。为此，必须尽快建立相应的新机制，以破解“三农”问题这一世界性难题。关键词：“三农”问题 制度 城乡

三农问题的核心是农民问题，而农民问题的实质是农民收入增长缓慢的问题。农民收入低，说到底是农民的就业问题没有得到保证。为什么农民就业问题是一个很大的问题呢？在我国市场化的过程中，一向以勤劳聪慧著称的农民又为什么逐步被边缘化了呢？从浅层次看，是由于人类社会由农业经济向工业经济、知识经济的转型，农民由于没有文化作为依托，也就逐步被边缘化、逐步被沦为社会的弱势群体。但问题并不是那么简单，看问题也不应该这么肤浅。笔者认为，影响农民增收的关键在于城乡二元分割。是什么导致的城乡二元分割？是社会公平的缺失和不合理的经济政治体制所导致。在当今中国越来越来突出的“三农”问题，在呼唤着社会公平。要破解“三农”难题，就必须从体制入手，建立科学的以人为本的社会公平机制。

一、废除城乡分割的户籍管理制度，鼓励城乡互动

有效率的社会应该为各种生产要素自由流动创造更加公平合理的条件。可在我国城乡分割的二元户籍制度下，一个人刚一出生就决定了自己的身份到底是“城里人”还是“乡下人”，人为地将城市和农村分割开来。农民由于被城里人诬称为“乡巴佬”、“乡巴瓜子”，也只能面朝黄土背朝天，在农村“打牛腿”，城里没他们的份、更没他们的位置。由于城乡分割，农民因其居住在农村，也就烙上农民的烙印，也就是社会上流传的末等人十等人：“十等人种大地，交粮纳租又受气”。这种二元分割的城乡户籍制度，不知将多少农民挡在城里大门之外？！这条不可逾越的鸿沟，也就侵犯了农民的人身自由权，剥夺了农民迁徙流动城市的自由。使农民不能享有与城里人同样享有的公民权利。谁叫他们是“农民”

呢？农民只因为是农民，也就丧失了作为一个公民应该真正享有的公民权、受教育机会、发展机会和就业机会。这就根本违背了市场经济最起码的公平竞争原则，这是不符合以人为本的科学精神的。所以彻底废除不合理城乡户籍制度，还农民以自由迁徙的人身权利，是发展社会主义市场经济公平竞争的必备条件，也是实现城市资本与农村富余劳动力自由组合，优化资源配置的必然选择。现在党中央提出了要全面建设小康社会，而小康社会建设的重点、难点是在农村。是重点解决农民的小康问题。没有农民的小康，也就没有全国的小康。“三农”问题始终是我国现代化建设绕不过的坎，不解决“三农”，我国的整体发展就会受到严重制约，也会影响社会的安定。所以，现在中央痛下决心想尽一切办法来尽快解决“三农”问题。笔者认为，彻底废除城乡分割的二元户籍制度，打破城乡壁垒，实现城乡协调互动是时候了。它符合五个统筹的要求，为此，各级政府和各个部门都应该为农民进城创业开绿灯、铺好路；都应该为进城农民投资建厂兴办实业、进城务工经商服好务。要彻底打破户籍屏障，也要鼓励城里人到农村发展事业，施展才华、实现抱负。力求真正实现城乡资金、人才、信息、资源、技术、劳动力的充分共享和合理流动，一切社会财富在我国城乡之间充分涌流，这是解决“三农”问题的先决条件。否则，就会出现日益严重的“四农”、“五农”等问题。为此，我国的户籍制度应与国际惯例接轨，建立全国统一的、以身份证管理为主的一元户籍制度，任何一个公民都有选择居住权的权利，只要有稳定的收入和居住条件，都应该可以注册为当地户口。

二、废除农业税等农民不合理负担制度，建立全民统一标准纳税制度

农村税费改革以后，如不随之改革农村仍然存在的不合理的制度，随时就会出现农民负担反弹，就难以跳出黄宗羲定律的怪圈。如农村税费改革后，县乡村臃肿的机构和庞大的人员队伍谁来养活？农村债务负担沉重，这些债务包袱谁来承担？农村税费改革后，农村水利设施老化失修、交通闭塞、电网老旧、农电昂贵、校舍破旧、危房较多等，都急待旧貌换新颜，再说农村信息化建设更是滞后，所有这些谁来买单？所以必须跳出依靠盘剥农民的旧思维模式来解决农村税费改革后出现的极为严重的问题，要让全社会都来反脯农业、支持农村发展、提高农民收入。还要对高收入群体加大征税力度，要把所征税实行首先用于农村的财政转移支付；对垄断行业如电信、供电系统、地税系统不合理的畸高收入加以整顿，整顿出来的不合理收入用于提高农民收入；加大反腐力度，将腐败分子的黑色收入和灰色收入纳入农村建设。要城乡统一税制标准，还社会公平。只有这样才能还农民一部分合法公正平等的国民待遇。

根据西斯蒙第提出税制制定的三个原则：其一是本钱不可侵犯原则；其二是最低扩大再生产资金不可侵犯原则；其三是最低生活消费不可侵犯原则，税制的制定不是随意的，它的制定必须和纳税人的纳税能力相对应。2000年，我国城市居民人均可支配收入6280元，按照城市个人所得税缴纳标准，年收入在9600元（月收入800元）以下者无需缴纳任何税费；而2000年农民人均收入2253元，低收入者只有几百元，但他们都要照章纳税，许多农民是靠出外打工挣的钱才能缴齐各种税费，所以目前的农村税制是到了非改不可的时候了。农村税制的改革可以循序渐进分阶段来进行，第一步对那些不合理的三提五统、教育集资资金等农民负担彻底取消；第二步将农业税和特产税并入个人所得税，并在局部地区进行城乡统一的税制制度改革试验；第三步在全国实行统一的城乡税制改革。

三、废除不合理工农产品剪刀差制度，建立合理有效的公共产品供应制度

在新中国成立后，国家为加速工业化，通过价格剪刀差，来牺牲农民，让农民为工业化付出沉重代价。农民在全力以赴为工业化献身、出血的同时，却又没有谁来反脯农业。农民却没有得到应有的资金、设施、技术和智力投入。农村公共品的供应与城市相比却存在着巨大的差距，甚至连修筑公路、挖河修渠、兴修水利设施、义务教育、民兵训练等也要农民自己负担。任何一种具体的公共产品供给制度，都是由公共产品的决策机制、公共产品的成本分担机制和公共资金的管理机制构成。而其中的公共产品决策机制处于供给制度的核心地位，决定了公共产品的成本分担机制和资金管理机制。我国现行的农村公共产品供给制度是计划经济体制的产物。明显带有不尽合理之处的是：中央政府与地方政府在农村公共产品供给的职权责任划分不够合理；农村公共产品供给范围、数量多少，都是由上级来决定，反映不出农民的真实需求。不合理的农村公共产品供给制度是加重农民负担的制度根源之一。为此必须建立公

平合理有效的公共产品供应制度。

四、建立健全农村社会保障制度

目前，要真正解决困扰人们的“三农”问题，还必须尽快建立健全农村社会保障制度。这是搞好农村计划生育、控制农村人口泛滥，实现可持续发展的关键举措。我国很快进入老年人社会，所以尽快提高农村养老保障的社会化程度，在农村设置养老保养基金管理中心，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理，就成为迫在眉睫的一项紧迫的任务。同时还要尽快建立农村合作医疗制度，重点解决农村缺医少药、因病返贫等看病难问题。政府还应该尽快在广大农村建立最低生活保障制度，通过完善个人所得税和财政转移支付制度，扩大资金来源，实现全国城乡统一标准最低生活保障制度。要在农村建立由农民自己组成的社会保障农民协会，从而监督农村社会保障组织的活动和行为更加有利于农民。

五、建立城乡统一标准的就业制度

改革就业管理体制，实现城乡劳动力市场统一管理。实现城乡劳动力就业市场一体化管理，能最大限度的减少社会管理成本，减少农民进城务工的就业成本。要进一步完善和规范劳动力市场管理，要彻底清理对农民进城务工的不合理限制政策。要严厉惩罚和制止对农民进城务工的乱收费行为，各级政府和社会各方要为农民进城敞开城门，搞好对农民工安全、便捷、周到、及时的各种服务工作，要为农民多办实事，多办大事，多办好事。力求让农民满意，让农民称心。要建立为农民服务责任制，责任落实到每个部门、每个责任人。要建立农民工协会，让协会成为农民工利益的代言人。要建立不公正对待农民工的法律举报制度。对于随意拖欠、克扣农民工工资的行为要依法严惩不待。切切实实地解决农民工恶劣的用工条件和劳动条件，及时解除安全隐患，对于发生的工伤事故要严格依法追究有关责任人的法律责任和刑事责任。

六、建立城乡一体化的土地管理制度 对于近几年来频繁的征用农村土地，为此农民反映极为强烈，干群关系也极为紧张。为什么会出现这种情况呢？关键的问题是各个部门在征用农民的土地的同时，虽然也给农民一定的补贴，但这是以剥夺农民的利益为前提的。把从农民手中征用来的土地又通过拍卖的形式转手给了相关的经营单位，而土地拍卖的价格是给农民补贴的几十倍。这个巨大的差价也就成为政府收入的重要来源，农民却没有从中得到应有的利益，这是对农民利益的粗暴侵犯，也是目前农村干群关系紧张的一个重要原因。要切实解决“三农”问题，就必须从土地征用制度入手，改革土地管理制度，实现城乡土地一体化管理。就要完善配套的法规和政策，确保农民对土地的占有、使用和收益权，要建立土地征用的农民协会，有协会出面，成为农民土地利益的代言人，筑起一道切实能够保护农民利益的铜墙铁壁，使农民的利益不再遭到损失。另外，要积极探索农村土地使用权的流转形式，建立农村土地交易市场，允许农村集体土地的建设用地进入市场出售、转让、赠予、交换、入股等，以促进农村富余劳动力向城镇的有序转移。

由此可见，现在提倡的效率优先、兼顾公平的价值取向值得反思。在社会公平与效率之间，而公平的缺失会使人们价值观的扭曲、道德沦丧、社会评价缺乏公正性、合理性，反而会严重影响效率。到头来反而会造成更大的社会问题。现在的“三农”问题之所以会成为很突出的问题，以致于温家宝在政府工作报告中提出要把它放在重中之重的战略高度来加以解决，根本原因就在于缺乏对农民应有的尊重及人情关怀与人道帮助，而更多的时候是对农民人权的破坏。所以要彻底解放农民，就必须以以人为本的思维对待农民，打破城乡二元壁垒，还农民以公正公平的国民待遇，建立城乡互动协调发展的一体化机制，才能从根本上解决“三农”问题。

参考文献：

[1]勒涛.农民贫困的制度滞后分析 [J].人文杂志，（西安），2004，（1）：186--191 [2]赵丙奇.论农村税费改革中的制度供给缺位问题[J].软科学，（成都），2003，（6）：70--72

作者简介：张运清

重庆大学贸易与行政学院；中国政策科学研究会会员、中国发展战略学会经济发展战略委员会委员；以唯一作者身份发表论文20多篇，主要研究方向：马克思主义理论、当代西方经济学、金融理论与政策； 知识面涉猎经济学、金融学、管理学、哲学、法学、历史学、人口学、社会学、政治学、文学、马列主义、教育学、心理学等诸多人文社会科学各个领域，为政府和企业做学术专题讲座多场。