国家助学贷款政策的思考_国家助学贷款政策

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新国家助学贷款政策的思考

[摘 要]作为高等教育体制改革的配套措施,国家助学贷款对资助经济困难学生发挥了很大作用,也在执行中逐渐暴露出问题并面临着窘境。2004 年6 月,国家对政策内容进行了调整,推出了新的国家助学贷款政策。新政策内容有了很大发展和进步,实施效果得到了显著改善,但仍没能完全达到预定的政策目标。为了更有效实现政策目标,需要深入分析政策过 程各利益主体,全面统筹,多角度入手对政策加以改进和完善。

[关键词]助学贷款;利益主体;约束监控;风险补偿

国家助学贷款是国家确定的商业银行面向高等院校在读经济困难本专科生、研究生发放的用于支付学费和生活费,并由教育部设立的“助学贷款专户资金”给予贴息的人民币贷款。它是国家配合高等教育体制改革,保证公民获得平等的受教育机会,运用金融手段救助在读经济困难学生,解决经济困难优秀青年求学问题的重要举措;是在社会主义市场经济条件下,完善我国高等教育资助体系,加大对高等院校经济困难学生资助力度的一项重大措施;也是实施科教兴国战略,加速人才培养,促进我国教育事业发展的英明决策。

一、国家助学贷款政策的发展沿革

国家助学贷款是在我国高校收费制度改革和招生规模扩大的背景下提出来的。我国的高等教育在1988 年以前一直是免费的,1989 年开始实行收费,但当时只是象征性地收取200 元。直到1996 年,高等教育实行并轨招生,学费一下子涨到2000 元,1997 年全面并轨招生后学费一度徘徊在3000 元左右。2000 年以后猛涨,2003 年更是高达5000 元左右。高校收费改革,是我国高等教育领域的一项重大改革。其重要意义在于要逐步调整我国高等教育投入的格局,逐步建立起一种由政府、社会、学生家庭或个人共同合理分摊高教培养成本的机制。

随着1999 年以来的高校大规模扩招,越来越多的经济困难学生被大学录取,他们中有的却因高昂的学费而面临着辍学的危险。因此,采取有效措施资助经济困难学生,保证他们不因贫困而失学、保证受教育机会的平等也就成了国家的一项任务。在这样的背景下,国家助学贷款于1998 年提出,1999 年试点,到2000 年全国铺开,截止2004 年6 月底,全国累计实际发放国家助学贷款为52 亿元,获得国家助学贷款的学生83 万人。国家助学贷款对缓解经济困难学生经济压力、资助其顺利完成学业、促进社会公平起到很大的作用,受到广大经济困难学生和社会有关方面的普遍欢迎。但过去长期以来,由于多种原因,国家助学贷款举步维艰,有相当多经济困难学生不能及时得到资助,政策在实践中逐渐面临尴尬境地:一方面,贷款的覆盖率低,且行际、校际和区际结构很不平衡,远不能满足经济困难学生的需求,贷款供需矛盾突出;另一方面,贷款回收问题已经开始暴露,还贷违约率偏高,贷款的高风险显现,银行不愿继续发放贷款,“惧贷”、“惜贷”现象非常严重。

针对原有国家助学贷款政策执行的问题和窘境,为解决贷款的供需矛盾、推动贷款的持续发展,国务院办公厅在2004 年6 月12 日转发教育部、财政部、人民银行、银监会《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》,对原有政策进行大幅度调整,正式推出新的国家助学贷款政策,并在当年秋季开学后全面付诸实施。新的国家助学贷款政策,改革了贷款审批和发放的办法,方便了经济困难学生的贷款申请,协调了国家、高校、学生、银行之间的经济关系,强化了高校和银行的管理职责,健全了贷款的管理体制,减少了银行的经营风险,建立了还贷约束机制和风险防范机制,推动了相关配套措施的建立和完善,一定程度上推动了贷款工作的持续发展,一定程度上缓解了贷款发放的供需矛盾。去年9月至今,有关金融机构按新机制审批全国高校贷款学生23.5万人,审批贷款合同金额21 亿元,有20 多万名学生已得到发放的贷款10 亿多元,新政策初步显示出积极作用。但同时还应指出,新国家助学贷款政策未能从根本上解决困扰商业银行的风险问题,没能有效调动起商业银行和高等院校的积极性,贷款规模虽然出现较大增长,但与经济困难学生实际需求相比仍有不小的差距,远没有达到政策预定的目标,需要切实加以改进和完善。

二、对新国家助学贷款政策的分析

与原政策相比,新国家助学贷款政策内容凸显五大变化:第一,改革财政贴息方式。改革以往在整个合同期间内,对学生贷款利息给予50 %财政补贴的做法,实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴、毕业后全部自付的办法,借款学生毕业后开始计付利息。第二,延长还贷年限。改变以往自学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4 年内还清的做法,实行借款学生毕业后视就业情况,在1 至2 年后开始还贷、6 年内还清的做法。第三,改革经办银行确定办法。改变以往由国家指定商业银行办理国家助学贷款业务的做法,实行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。第四,建立国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系,由财政和高等院校按当年贷款发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金,给予经办银行适当补偿,具体比例在招投标时确定。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50 %。第五,建立学生还款约束机制。加强贷后跟踪管理,借款学生在享受政策优惠的同时,将受到更严格的还款约束。

新的国家助学贷款政策,虽然较原有政策有了很大进步,但具体内容远非尽善尽美,某些环节执行中仍饱受争议。即使被广泛关注、普遍赞誉的五大变化,依然存在一定先天设计上的不足:第一, “借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴,毕业后全部自付”的贴息方式,虽然体现了党和政府对经济困难学生的救助,但也增加了国家的财政负担。同时,现今就业市场竞争激烈,高校毕业生的择业期相应延长,对那些毕业时没有及时找到工作的借款学生而言,国家助学贷款在毕业后开始计利付息,使他们的困境雪上加霜。第二,还贷年限由4 年延长为6 年,一定程度缓解了借款学生毕业后所面临的还贷压力,但对比国际通行的8 到12 年还贷期,期限明显偏短。近年来,大学毕业生就业薪酬水平下降,再加上马上面临成家和养家的负担,要求借款学生6 年内还清贷款,压力过于沉重。第三,招投标方式确定经办银 行,虽然符合市场经济要求,但实施的前提是多个商业银行的竞争。国家助学贷款风险高、成本高、利润低,银行等金融机构避之唯恐不及,银行间经常相互推脱,谁都不愿意发放。在不足以吸引银行积极参与的情况下,招投标方式很难实施,经办银行最后只能由政府指定。第四,风险补偿专项资金对减小商业银行的风险有其积极意义,但它并没有全额补偿银行的损失。而风险补偿专项资金分担方式又明显带有计划体制的残余,一方面造成负担分配不均,另一方面也压抑了高校的积极性。第五,新国家助学贷款政策设计的还款约束机制,因高校学生毕业后去向不定、流动性强,在我国信用体系缺失、金融制度不健全、银行间缺乏合作和信息沟通的现实下,缺乏切实有力实施途径,对违约借款学生约束力有限。而公开违约贷款学生名单的做法,易使人联想到“窃钩者诛,窃国者为诸侯”,引起非恶意违约的借款学生的心理不平衡。

三、完善国家助学贷款政策的思路

公共政策具有对资源和利益进行权威性分配的作用,直接关乎各当事人的利益。作为一项具体的公共政策,国家助学贷款政策涉及四方当事人:国家、高校、学生和银行。这四方当事人地位迥异,彼此利益差别很大,政策需求和政策期望也区别明显。设计国家助学贷款政策,要充分发挥政策目标的导向作用,具体深入地分析各利益主体,准确把握他们的需求和期望,全面地统筹把握所有要素和问题,坚持科学原则、效率原则和可行原则,多点切入、多角度入手,及时有效地在政策中予以回应。

我国的国家助学贷款政策,无论是先前的还是现行的,从执行效果上考察,没有完全实现预定目标,还存在着一些比较突出的问题。出现这种结果,原因是多方面的,但政策方案设计不合理,是一个不容忽视的重要方面。为了使国家助学贷款政策更具可行性和持续性,更有效资助经济困难大学生,更大程度地满足其借款需求,需要对其进一步加以改进和完善。完善国家助学贷款政策,需要深入分析政策过程各利益主体,全面统筹,多方面入手,做好以下几方

面工作:

1.努力实现贷款形式的灵活多样。其一,国家助学贷款发放主体的多元化。除主要依靠商业银行外,经审查合格的其他金融机构,如信用合作社、各类储金会、各种基金组织,甚至个人都可以发放国家助学贷款。其二,国家助学贷款对象要多元化,既可以对在读高校学生,也可以对其父母;既可以对全日制高校学生,也可以对非全日制高校的一部分学习刻苦又比较优秀的学生。只要国家财政部门或放贷主体对贷款对象进行审查,所有以助学为目的的贷款都可得到国家财政的贴息补贴。其三,国家助学贷款发放要灵活化。可在高校所在地集中发放,也可以在生源所在地分散发放,建议主要通过后者进行。其四,国家助学贷款种类要多样化,既有信用贷款,也有担保贷款和抵押贷款。信用助学贷款风险最大,抵押助学贷款风险最小,担保助学贷款风险介于上述两者之间。贷款风险越大,贷款利率越高。其五,助学贷款 的还款应该更加灵活。适当延长还款时限,尤其是延长从毕业到还第一笔贷款的时限,每项还款额占总还款额的比重从较低的比率逐渐增加。同时,还贷途径应该多样化,可以经由银行等金融机构,也可以通过社会保障系统,甚至是国家税务机关。其六,国家助学贷款的额度要更加合理。贷款总额的确定要考虑各地的经济发展状况,而贷款的个人额度,要联系各地消费水平和学费水平,要区别对待研究生与本科生。

2.切实强化学生贷后的约束监控。制度经济学认为,良好的制度可以有效防止“坏人做坏事”,要确保借款学生如期归还贷款,不能把希望全部寄托在借款学生的道德自律上,应该通过加强相应制度建设,完善对贷款学生的监督约束。具体说来,第一,我们要以国家助学贷款学生个人信息查询系统为依托,对借款学生的基本信息、贷款和还款情况等及时进行记录。第二,发挥学校、校友会和银行的作用,借助银行记录和网络渠道(含高校网站、同学录网站以及其他需登记访客信息的网站),甚至可以要求贷款学生间相互承担连带监督责任,全面加强对贷款学生的跟踪管理。第三,利用换发第二代身份证的契机,实现居民身份证号码的唯一化和终身化,并与金融服务和社会服务的使用、医疗养老保险的办理挂钩,加速我国的金融信用体系的建立和完善。第四,加大负强化惩戒的力度,在新闻媒体及全国高等学校毕业生学历查询系统网站公布违约借款学生名单,限制或取消其以后享用信贷、信用卡等金融服务的资格,当其申请有关执照、证件或办理出国手续时要接受附带审查。

3.适当增加发放贷款的利润回报。商业银行等经办单位是自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,追求的是利润最大化,是成本—收益的最佳配比。国家助学贷款作为一个新的信贷业务品种,具有准公共产品的性质,其额度小、环节多、成本高、风险大,虽然国家免征其利息收入营业税,但利率仍按人民银行公布法定贷款利率和国家有关部门利率政策执行。经办单位发放国家助学贷款,支出了高昂的经营成本,承担了巨大的借贷风险,而利润和回报却不能得到保证,国家助学贷款的准公共性与经办单位的营利性形成矛盾。要调动商业银行等经办单位的积极性,必须运用借贷利润这一经济杠杆,做好两方面工作:第一,适当提高国家助学贷款的利率。提高利率后的贷款,经由财政的补贴,借款学生最后实际承担的利息水平,应远低于一般商业贷款。第二,从其他方面扩大商业银行的等经办单位的利润回报。对国家助学贷款的经办银行,可以给予更多方面的税收减免和优惠,可以要求高校(甚至当地政府财政系统)同等条件下优先使用发放国家助学贷款银行的金融服务,既使国家、学校和银行间结成紧密的战略协作关系,也增加了银行的利润回报。

4.充分发挥经办单位的管理作用。国家助学贷款政策在执行中,商业银行等直接经办单位承担着大量的工作和几乎全部的违约损失。新国家助学贷款政策虽然加强了学校的责任,但学校承担的责任还非常有限,并没有改变商业银行承担绝大部分责任的格局。商业银行等经办单位虽然承担巨大责任和风险,却没有被赋予相应的管理权限,它们只是政策的被动执行者,对高校和学生缺乏约束力,从而大大限制了其管理作用的发挥。为充分发挥商业银行等经办单位的管理作用,可以尝试以下途径:第一,提升商业银行等经办单位在国家助学贷款管

理中的地位,甚至可以考虑在相关部门的监督下,委托其行使国家助学贷款管理方面的行政职能。第二,建立健全国家助学贷款的管理体制。商业银行等经办单位,可以向学校派驻专门人员,也可以从学校招募兼职人员,以此加强对国家助学贷款工作的管理。第三,加强金融机构间的合作和信息交流,银行和其他金融机构通力合作,共同编织跟踪约束借款学生的恢恢天网。

5.稳步健全违约风险的补偿机制。从世界范围内看,即使在金融信用制度比较健全的发达国家,国家助学贷款的违约率也是偏高的,其经营风险明显高过其他类型贷款,一般需由国家或相关组织对承办银行的风险予以补偿。我国金融信用制度不健全,政策方案的设计不完善,贷款的违约率和经办单位承担的风险远高于国外。商业银行等金融机构对贷款顾虑重重,出于规避风险考虑,根本不愿意发放。为解除商业银行的后顾之忧、推动国家助学贷款工作的顺利开展,应借鉴国际通行做法,引入第三方制度安排,完善国家助学贷款的风险补偿机制。国家应加快培育建立国家助学贷款的专门担保机构,如基金会、社团组织、担保咨询公司等,专门的担保机构负责向贷款学生提供担保。对违约拖欠的贷款,由专门担保机构进行追讨,并全额补偿贷款商业银行本金的损失。如果专门担保机构追讨失败,则由国家财政承担最后担保人的责任和权利:一方面补偿专门担保机构的损失,另一方面对违约学生拥有债权人权利。

6.积极筹集助学贷款的配套资金。国家推行助学贷款政策,是一项利国利民、功在当代、利在千秋的英明之举。在政策实施过程中,政府财政既要补贴贷款利息,又要培育建立专门的风险担保机构,还要最终补偿专门担保机构的损失,支出非常庞大。我国正处于加速发展阶段,各方面都需要大量的建设资金,财政状况整体非常紧张。对于国家助学贷款所需要的大量配套资金,如果全部由国家财政拿出,会大大加重政府的财政负担,在广大经济欠发达地区,问题可能会更加突出。为解决这一难题,应该拓展思路,通过多渠道向多方面筹集。除增加财政拨款数额外,可以要求受益的高等院校,在享受政策福利的同时,也出资分担一部分配套资金;可以面向社会发行助学债券和教育彩票;可以发展慈善事业,鼓励并接受社会各界的捐赠;甚至还可以发展国家助学贷款证券化的“二级市场”,通过二级市场筹集资金;等等。

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