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中国司法：挑战与改革

正在美国访问的中国最高人民法院院长、首席大法官肖扬１０月１０日在美国耶鲁大学发表了题为“中国司法：挑战与改革”的演讲，受到耶鲁大学数百名师生的热烈欢迎。

肖扬说，改革开放以来，中国的司法制度和司法实践发生了巨大的变化。他首先介绍了中国诉讼案件增长的情况，指出，２０多年前，中国刚刚改革开放的时候，平均每年的民商事案件只有５０多万件，而２０多年后的今天则上升到了５００多万件。肖扬分析了诉讼增加的三个基本原因：一是中国的经济改革带来了经济生活的活跃，经济交往日益频繁，经济纠纷也相应增加；二是中国社会的全面开放导致人们思想观念发生了很大变化，传统的民事案件如婚姻家庭纠纷增加；三是随着中国民主和法制建设步伐加快，中国人的法律意识和权利意识显著增强，过去那种厌讼、非讼的态度发生了根本的变化，依法维护自己的权利已经成为社会的普遍观念。肖扬指出，诉讼的增多从一个侧面说明中国社会正在变得更加民主，更加开放，更加自由，更加法治，是中国社会不断进步的一个标志。

肖扬说，诉讼的大量增加，对中国司法机构来说，既是机遇，也是挑战。要有效地解决大量诉讼问题，必须提高司法解决纠纷的能力，树立司法的权威。因此，目前是中国司法迅速发展，实现司法现代化的重要历史机遇期。同时，诉讼增多也对中国法院提出了更高的要求，中国的司法系统正面临着巨大的挑战。在汹涌而来的诉讼面前，司法的能力受到了严峻的考验，如何保证司法的公正、效率和廉洁，是摆在中国司法机构面前的重大而紧迫的课题。肖扬指出，面对挑战，中国法院没有退路，只有勇敢面对。最高人民法院向全国法院提出了“公正与效率”的工作主题，并通过改革法院体制、机制和制度，不断提升司法的能力和品质。１９９９年，最高人民法院制定了第一个《人民法院五年改革纲要》，提出了３９项改革措施。如进行了以权力制约为目标的法院内部机构改革，实现立案、审判、监督、执行的分立；进行了以庭审改革为核心的审判方式改革，减少审判的职权主义色彩，强化当事人的举证责任，实现法官的居中裁判；进行了以强化合议庭职能为内容的审判组织改革，减少审判的行政化色彩，实现合议庭、独任法官审判权的统一；进行了以提高司法效率为目标的诉讼程序改革，扩大简易程序的适用范围；进行了以审判流程管理为主要内容的案件管理改革，实现案件管理的现代化、规范化，等等。在加强制度建设的同时，中国法院还适时开展司法大检查活动，纠正少数判决中存在的问题；开展清理积案活动，消除和减少刑事案件中的超期羁押和民事案件的超审限现象。

肖扬指出，应对挑战，需要一支高素质的法官队伍。经过２０多年的建设，目前中国法官的整体素质已经有了很大的改善，审判能力不断提高，司法经验不断丰富。但是毋庸讳言，与发达国家相比我们仍然有很大的差距，法官的整体素质还难以完全满足实现司法公正与效率的需要。为此，最高人民法院提出了“法官职业化”的目标，希望建设一支具有较高职业水平的、专业化的法官队伍。这个目标当然不是短时间就能实现的，但是现在已经有了一个良好的开端。２００２年，中国开始实行全国统一司法考试制度。同时，我们也主张从具有丰富实践经验的律师中选拔法官，这是未来法官队伍的重要来源之一；我们还主张上级法院的法官应主要从下级法院的优秀法官中选拔，以提高上级法院的指导和监督水平。

肖扬说，司法考试仅仅是为司法职业化提供了法律素质方面的保障，但“职业化”不仅仅是“专业化”。一名称职的法官，除了需要具备法律基本素质，还要有高度的司法职业道德。“无知者不能当法官，无能者不能当法官，无德者同样也不能当法官”。法官不仅应该

是一个精通法律者，而且应该是一个德高望重者。２００２年，最高人民法院制定了《法官职业道德基本准则》，要求法官做到六条：一是保障司法公正；二是提高司法效率；三是保持清正廉洁；四是遵守司法礼仪；五是加强自身修养；六是约束业外活动。这是法官职业化的重要条件。

肖扬指出，诉讼并非公民生活中的常事，人们对司法的印象往往是从与司法的有限接触中获得的。要提高司法的公众形象，就必须消除司法机构中的官僚主义作风。为此，最高人民法院提出了“司法为民”的主张，要求司法机构切实维护公众的合法权益，做到优化诉讼环境，减轻诉讼负担，方便群众诉讼，增强司法的“亲和力”，树立中国司法的民主形象。许多法院设立了立案大厅，实行“柜台式”、“窗口式”服务；农村基层法庭则实行巡回开庭、假日开庭、预约开庭等制度，方便了农民诉讼。为了使贫困的当事人能够依法维护自身的权利，中国司法机构实行了司法救助制度，对于贫困当事人实行诉讼费用的减、缓、免，使他们打得起官司。这些政策和相应的措施出台后，受到了当事人和社会的普遍欢迎。肖扬说，中国司法要应对诉讼增多的严峻挑战，必须打牢基础，下大力气提升基层司法的能力和品质。为此，在基层法庭体制上，中国改变了过去完全按照行政区划设置派出法庭的做法，改为跨乡镇设立，减少了派出法庭的数量，实现了派出法庭的规模化和规范化；在基础设施建设上，中国大力改善派出法庭的审判设施，改善交通、通讯条件，提高办案的现代化水平；在法官素质的提高上，中国加强了对基层法官职业能力和职业道德的培养，国家法官学院和地方法官学院每年都培训大批来自基层法院的法官。

肖扬指出，对于一个正向法治目标迈进的国度来说，法律是司法机构和法官必须考虑的首要因素，但是中国传统上又是一个“礼俗”社会，法律不可能成为解决所有纠纷的“灵丹妙药”，法律以外的因素如道德、情理也是司法过程所不可忽略的。判决不仅是单纯的法律责任的判断，更重要的，它是一个可能造成一系列社会影响的司法决策。为此，中国司法机构提出了“审判的法律效果与社会效果的有机统一”问题。之所以提出这个问题，是因为实践中二者经常不一致，简单地援引法律条文进行判决不一定得到社会的认同。因此，对正义执著追求的“理想主义”可能在一定程度上必须让位于解决纠纷的“现实主义”。法官的判决必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机的平衡。肖扬介绍了中国司法调解的情况。他说，为了增强司法审判的社会效果，中国开始重新重视司法调解的作用。中国的民事诉讼法曾经规定民事诉讼“着重调解”的原则，基层司法的调解率多在百分之八十以上。但是随着中国法制建设的进展，在上个世纪８０年代末审判方式改革中，对调解的认识产生了误区，认为调解是法制不健全的产物，现在既然法制日益健全，就不再需要调解。由于这种认识，调解的比重下降，判决的比重上升。经过多年的实践，人们现在又开始逐渐认识到调解的作用。目前，中国民事诉讼中的调解率不断上升，许多地方超过了百分之六十。同时，中国也加强了民间调解机构建设，把大量的纠纷通过民间调解渠道予以化解，减少进入诉讼的数量。

肖扬坦率地指出，中国的法律制度和司法制度还有不完善的地方，所以我们必须积极稳妥地逐步推进法律和司法改革。应当说，中国当前司法体制改革的条件正在成熟，改革的深度、力度和速度正在加大，改革的理念、方向和立场更加坚定，改革的思路、方式和方法更加明确。我们完全有信心、有能力使中国的司法制度日臻完善，更加适应依法治国、建设社会主义法治国家的需要，更加适应发展社会主义市场经济的需要。

肖扬院长的演讲赢得了听众长时间的热烈掌声。演讲结束后，肖扬又回答了听众提出的有关中国司法体制改革等方面的问题。美国最高法院大法官奥康娜专程赶到耶鲁大学，陪同肖扬院长访问。晚上，耶鲁大学校长莱文设宴招待了中国法院代表团。肖扬院长一行是１０月６日开始对美国进行友好访问的。