长沙市鸭子铺社区城中村改造调查
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长沙市鸭子铺社区“城中村”改造调查
刘政
一、调查缘起
（一）调查背景
1、“城中村”概要
“城中村”是中国城市化进程中出现的一种新的社会问题，也可以说是现代城市高速发展出现的一种城市弊病。
在城市发展的起始阶段，政府部门以及开发商在遇到一些开发难度高，建设成本大的城建区时，把它们做了圈地遗留，只选择了建设成本低、收效快的城区。因此，随着城市大部地区的建设完成和不断完善，城市发展的不协调性慢慢显露出来了。当初的城市遗留圈地虽有一定程度的发展，但与城市整体形象格格不入，如社会经济结构、管理制度与生活方式等。由于管理的缺位，“城中村”建设没有规范化的秩序，基础设施不配套，环境脏、乱、差等问题严重影响了城市现代化建设和城市整体功能的发挥，阻碍了城市化进程。
2、长沙市“城中村”现状阐述
长沙市作为湖南省的省会，近年来的发展取得了令人瞩目的成绩，但城中村问题也进一步凸显，主要体现在城市发展的空间环境问题、社会管理问题、经济发展问题三个方面。
城市的空间环境问题。主要表现在土地使用不合理，规划指导与管理不到位，土地利用结构不协调。住房用地，工业与商业用地所占比例有大幅度增长，而卫生、道路、娱乐场、绿化地、广场用地等公共基础设施的建设用地比例明显偏低。与此同时，超“红线”占地开发情况极为严重，导致了政府、村民、开发商的土地争夺矛盾；村内的宅基地，集体用地建设管理混乱、标准不一；建筑拥挤，分布混乱，违章建筑屡禁不止化趋势愈演愈烈。再就是表现为环境景观差。绿地少，绿化景观保留不够，垃圾等污染物得不到及时处理，严重影响了城市的整体形象与外观。
社会管理问题。体现在两个方面，一是管理落后。“城中村”是一种块状管理方式，管理缺乏灵活性。村委会几乎是独揽村里的如卫生清洁、市场管理等一切大小事务，又管村集体经济，政企不分。二是存在公共安全隐患。“城中村”经济的发展，为外来人口提供住房的同时，也成为了滞留低素质无业人员的大本营。最后，形成了复杂的人口结构和社会文化生活环境，不仅成为城市、城市管理、社会安全的“定时炸弹”和城市灾害的中心，也成为影响城市整体发展水平的因素之一。
经济发展问题。表现在一是产业层次低端化。“城中村”的主要经济来源依靠的是低档次的物业经济，房屋出租，土地租借，以及其他的如服务业和加工制造业等，生产过程单一，产业链较短，从业人员素质低。二是“城中村”充斥着大量的非正式或地下经济。所谓“非正式经济”是指处于政府管理、监督之外，不合法、不公开、藏身于“地下”的经济行为。包括“城中村”土地的不合理使用，出现了以建房为由的乱占乱建等的一些违法违规现象。也包括村内设的各种罚款与乱收费，地下工厂的违规生产和加工，盗版、赌博、走私以及盗窃销赃等违背市场规律的行为。
客观方面来讲，“城中村”的存在可以缓解城市发展的压力，为解决外来人口的住房问题起到了市场补缺的作用。但不能回避的是，随着改建步伐的加速，“城中村”在经济、社会、文化、生活等方面的问题与城市和谐发展的矛盾日益凸显。阻碍了城市的健康和谐发展，对于我国的城市经济发展，社会文化发展，物质形态空间发展，城市管理等方面产生了诸多不良影响。
二、鸭子铺社区城中村改造考察
（一）社区简介
鸭子铺社区是洪山街道办事处内辖区内最大的一个社区，坐落在浏阳河畔以北，319国道以南，毗邻东二环，火星北路，二环联络道贯穿社区。鸭子铺社区与四方坪社区，烈士公园，火星社区隔河相望，辖区南北西三面环水，高空鸟瞰，像一个巨大的鸭嘴。鸭嘴铺因此而得名，后因俗语逐渐喊成鸭子铺。沿用至今，又有民间传说是因本地有一口名叫“湖汐塘”的水洼，常年有一群鸭子在此嬉戏，而方圆数公里以内有大大小小数十口鱼塘，水鸭唯独湖汐塘情有独钟。
鸭子铺辖区面积1﹒66平方公里，有耕地面积560亩。辖区内有常住人口3259人，流动人口4710人，总户数1210户。
鸭子铺社区的发展与整个长沙市开福区规划发展息息相关，但是目前鸭子铺社区存在着环境、就业、公共设施等多方面问题严重影响了整个开福区甚至是长沙市市容，鸭子铺社区改造迫在眉睫，我们必须将目光集中在这样一个将有可能对整个城中村改造有示范作用的地区，把握各方面人力物力财力加快对这个地方改造，使之跟上长沙市的发展节奏，和谐发展。
（二）、现实问题思考
1、易发的自然灾害及较为落后的防洪防汛设施。（1）易发的自然灾害 1998年长江流域发生百年一遇的罕见洪水。鸭子铺社区位于浏阳河畔防洪大堤下，且三面环江，因而遭受了洪水的猛烈侵袭。据相关报道、资料及村民反映，当时洪水漫过防洪大堤淹没了整个鸭子铺社区（当时属长沙市综合农场），所有农作物皆被浸泡而死，颗粒无收；村民的住房亦被洪水淹了大半层，大量家具、装饰被浸坏，以及大量家禽、牲畜丢失或死亡，给当地人民造成了巨大的财产损失。同时近几年来，由于全球气候多变，我国自然灾害大增，湖南长沙地区亦面临着日益严峻的自然灾害，洪涝、干旱、冰冻等灾害频发。而鸭子铺社区由于其特殊的地理位置和地形，成为整个长沙地区自然灾害的频发地。
（2）较为落后的防洪抗旱设施
第一、防洪设施的缺陷。多年来，鸭子铺社区领导班子非常重视本地自然灾害的预防工作，投入了大量的人力、物力、财力用于防洪抗旱设施建设。但是由于社区资金等方面的问题，始终无法建成完备的防洪抗旱体系。根据现场调查发现，鸭子铺社区沿河防洪大堤仍然为自然形成的泥土结构，并且越来越窄，而河对岸则是由钢筋混泥土浇铸的大堤。同时社区沿浏阳河地带有几处采砂场，常年不合理的采砂使得河床严重受损，另外大量的重型运沙车的进出致使部分河堤段出现坍塌现象。这都为今后防洪防汛埋下了隐患。
第二、抗旱设施的缺乏。鸭子铺社区面积达1.66平方公里，户籍人口3300多人，流动人口4000余人，共计560余亩耕地，只有几处小型水塘，水利设施很不完善。每当伏旱季节则极易出现大面积缺水现象，严重影响当地经济发展。
2、社区规划的缺失，尤其是基础设施严重滞后。
尽管在空间布局上鸭子铺社区纳入了长沙市城区范围，但社区整体布局混乱无序，缺少必需的基础设施建设。道路规划与建设：除主干道外，其他道路纵横交错无序。1、2、3、4、5、10、11队居民聚居地，道路狭窄、曲折，多断头路。6、7、8、9、12队道路崎岖不平，道路硬化不足。这些都不能很好的满足居民正常出行需求，更不能满足消防、急救、环卫等车辆的正常通行，严重影响了居民的生活质量。
公共市政设施严重短缺：调查发现，只有东二环联络道上铺有下水道，其他地方主要为建房时居民自修的排水沟，排水性能极差，容易造成积水。垃圾、粪便处理设施严重不足，若不能及时处理，甚至会诱发某些传染性疾病。长此以往，社区环境恶化，极大地影响了城市整体的环境品质。
住宅建筑布局混乱，呈无序发展状态：连片的楼房挨挤的堆在一起，砖瓦结构、土木结构、钢筋水泥„„根据调查图片显示，社区内存在大量“连体式”“贴面式”等独特景观。
3、安全隐患较多，社会管理难度大。
根据鸭子铺社区居委会资料显示，鸭子铺社区共有在籍人口3000多人，而流动人口达4000多人。另外社区大量青壮年劳动力在外务工或经商，留守家中的多为老、弱、病、幼等人群，而居住社区的流动人口多为在长沙务工外地青壮年劳动力。社区内人口混杂，并且缺乏有序的管理，导致鸭子铺社区成为治安问题复杂的地区。根据调查问卷结果显示，认为鸭子铺社区治安状况很好的仅占3%，绝大多数的认为社区治安状况不好。在访谈中，一位姓李的老爷爷谈及此事感触颇多，他说：“在路边（东二环联络道）那个麻将馆，有一群外来年轻人，整天坐在里面打麻将，而又不做事，他们的钱哪来的„„”
三、同城经验简述
（一）留地集中安置的咸嘉模式 1993年的咸嘉新村还是长沙市西郊的农村，随着长沙市“区域带行政村推进城镇化”政策的推行，目前已发展成“安置模式好、居民安居乐业好、社区环境好、文化氛围浓”的全国十佳城市社区，失地农民成功转型为城市居民。究其因，缘于“留地集中安置，综合开发建设”的大胆尝试。
1、“政府主导型”的拆迁安置模式：统一拆迁补偿，留地集中安置。其一，集中管理全村土地，统一进行拆迁补偿
其二，统一规划安置用地，集中安置农民住宅
2、“开发商主导型”的开发建设模式: 坚持市场运作，综合开发建设。其一，政府引导，市场运作
其二，组团建设，综合开发
3、“业主主导型”的集体资产管理模式：集中使用补偿安置金，综合管理集体资产。
其一，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。
其二，依托优质资产，综合管理集体资产
（二）天马小区的城中村改造模式
天马小区的改造模式总体的来说可以概括为“政府指导、依托市场，自拆自建”模式，这其中可以看出天马小区的主要特色在于与市场结合，充分利用自己的资源，既节约了一定的财物花费，同时又把自己小区的居民的建设积极性激发起来了。天马小区的改造模式具体来说可以分为以下三个阶段：
1、联户统建，重建安置。是在“街道以组织、协调、监督为主，村以建设、管理为主”的原则下，实行一户一基联户统建和公寓安置相结合的重建安置方式。
2、政府指导，高校参与。在考虑到自己的地缘优势的情况下，天马小区开创了这种高校后勤服务社会化的新模式。在执行过程中特别注重政府的指导性、协调性。在立项之初，区委、区政府和街道充分考虑到省委领导提出的“三个优先”，即“优先考虑街道、村里的公司，优先考虑农民的利益，优先考虑从高校后勤服务社会化改革中剥离出来的公司”的指示精神，在多次与高校协商、论证后，促成了天马小区与湖南大学之间的合作。
3、依托市场，多方介入。在天马小区的发展进入一定的有序的阶段后，天马小区的发展更多的是考虑到小区的长期的持续性发展问题。在此基础上，天马小区开始更多的与市场接轨，充分利用市场的灵活性和调节性，与利用生产发展用地与房地产公司合作开发曙光地产项目，把获得的收入用于弥补安置小区建设的亏损。利用生产发展用地与中环集团合作开发锦绣潇湘文化广场,建立四星级宾馆一栋,利用生产安置用地建设天马宾馆。还利用现有安置房与中环集团联合打造金苹果创意（业）大市场，获得更为丰厚的利润来把小区发展成为品牌社区。
（三）洞井镇的新型“两安”模式
洞井镇地处长沙市南大门，辖新城、新裕、商贸城3个社区，在长株潭一体化加速的过程中失地农民的安置问题日益凸显，迫使该镇进行“两安”（生活安置和生产安置）长效机制的探索。从2003年失地农民“两安”办公室的设立到目前“生产生活两分离，生活安置公寓化、生产安置集约化、工程建设规范化、居住管理社区化”的四化一分离安置模式的成型，洞井镇走出了一条维护失地农民利益、实现失地农民可持续发展的路子，并取得明显成效。
（四）莲湖村“两型”理念的节地模式
长沙市雨花区莲湖村共有集体土地2433亩，农业人口2255人，是一个典型的人多地少的城郊村。如果按照传统粗放型安置模式，生活安置需300多亩土地，由此必然挤占生产用地。该村采用“高层公寓安置模式”，全村按人均60平方米建2栋高楼仅需80亩地，仅占到传统安置模式的约四分之一，可节省土地200多亩。对节约下来的土地，莲湖村采取“以土入股、招商引资、合作开发、利益分成”的方式，统一经营，走出了一条共同致富的道路。单就莲湖汽配大市场，每年村里可获租金600万元，并享有2.1万平方米商业门面的永久产权，村民人均10平方米，而且每位村民通过村委会所占股份每年可分红利2700元。由此保障了村民的生产生活需求以及可持续发展的需要。
（五）“两转一纳”的黎托新模式
为实践铁路客货分离，国家启动了武广客运专线建设，为保证建设项目拆迁安置工作的顺利进行，在长沙市黎托新区率先试点实施“一纳入两转变三同步”的新安置模式：一纳入即拆迁农民分年龄段纳入城市居民社保体系；两转变即集体土地转变为国有土地，农民转变为市民；三同步即拆迁、安置、社保同步启动。
由于实行社保新办法，黎托新区被征地农民拆房腾地完毕后，即纳入社会保障体系，享受养老保险、医疗保险等待遇，每月可领取基本生活保障费用，极大地调动了失地农民的热情，确保了武广项目的顺利推进。同时，也保证了“集体土地转变为国有土地、农民转变为市民”两个转变的快速推进。其成功经验昭示了失地农民安置模式的新方向。
四、改造前的民意考察 为了全面了解鸭子铺社区的具体情况，我们向当地居民发放问卷、个人访谈了解到大量信息，并根据问卷统计和访谈记录列出了下列居民集中放映的问题。总的来说居民还是支持改造工作的，但是也有一部分居民因为各种各样的顾虑反对改造。如表1所示：
而主要的问题如下：
（一）拆迁安置问题。
城中村的改造问题，用一句更通俗的话来讲就是拆迁安置问题。可以说如果把拆迁安置这个主要矛盾解决了，其他次要矛盾也就容易解决了。拆迁安置问题引发的纠纷亦是近几年来全国各地拆迁安置工作中矛盾的突发点，甚至也因此爆发过多次恶性事件。拆迁安置问题主要反映在拆迁安置补偿款、安置地、安置房和就业问题这四方面：
1、拆迁安置补偿款问题
（1）拆迁安置补偿款的确定。在调查中笔者了解到，大部分居民对现行的103号令所规定的补偿款很不满意，普遍认为补偿款太低了。如果真正按照103号令来确定补偿款，也许很多居民拿着补偿款而买不起安置房。同时103号令取消了宅基地的配置，倾向于采取高层安置，这更引起了居民的反对。而60号令确定的补偿款相对较高，且为每户居民配置了宅基地，因而更受居民欢迎。据村民所说，在马栏山等地的拆迁安置中使用60号令，其补偿款更高，而103号令明显少了很多。因此村民基本上希望政府在拆迁安置过程中使用60号令。如表2所示：
表2 拆迁适用政策的选择意愿 政策适用 103号令 60号令
比例 85.5% 14.5%
（2）拆迁安置补偿款的核算。据村民反映说：“我们隔壁的房子的面积、用料等基本上一样，但是他家可以得到100多万，而我家就三四十万，我都不知道这个是怎么算出来的。”通过调查笔者了解到，在修建东二环高架桥时进行的拆迁就存在这样的问题。而后在修建二环联络道的时候又进行了一次拆迁，这个问题再次突现出来。笔者在其他队亦都听到了相似的说法。基本上所有受访居民表示拆迁安置补偿款的核算必须按政策办事，必须进行公示等。
（3）拆迁安置补偿款的发放。目前长沙市大多采用补偿款先发放到村委会，然后由村委会逐户发放的形式。但是很多村民反映说，款是到了村委会，但是村委会没有按时、按量发放，常常出现克扣现象，甚至个别村民的房屋被拆了、地被征了，却没有得到一分钱安置费。（具体数据详见表3）
上表表明，绝大多数村民（96.24%）希望补偿款直接发放到他们自己手中。
2、安置地问题 现阶段，全国各地均采用就地安置、异地安置或就地安置与异地安置相结合的方式（见图1）。
图1 安置途径意见统计图
高达96.42%的村民希望采用就地安置，安土重迁的村民认为毕竟是祖祖辈辈生活的地方。但笔者在访谈中也了解到，村民希望就地安置，但对异地安置也不抵触。他们要求，异地安置必须是整个村子安置在一个或二、三个地方，不能出现一地仅一户或几户。而且希望异地安置地交通区位等条件要适当，不能太偏等，安置地基础设施配套完整等。
3、安置房问题
目前全国范围内，普遍使用的是划一块宅基地给村民，然后由村民自建安置房，或开发商代建安置房然后由村民以低于市场价的价格购买。这一做法，得到了广大村民的欢迎，虽然在其他方面存在一些问题，但是村民无不希望有一块自己的宅基地和一套独立的安置房。因此，针对现在慢慢出现的，采取高层安置的方式，遭到了村民的强烈抵抗。
在鸭子铺社区的调查中，几乎所有的村民都要求必须有宅基地，如果没有宅基地，其他的一概不谈（如表4）。传统村民本就具有极强烈的土地占有意识，更何况宅基地对于鸭子铺居民而言意义至关重要，它既是房屋出租的保障，也是做小生意的大本营，是避免几世同堂尴尬局面的安全阀，是减免物业管理费的有效途径。这些涉及居民自身利益的事情上，居民明显不作任何让步，这也是以后改造中可能激发双方矛盾的一个导火索。所以，在鸭子铺社区居民的反应下，我们应该更多的思考如何在政策的制定上以及行动方案的实施中结合考虑居民能够接受的条件，双方才可能实现共赢。为此，我们将就这些问题的解决对策上结合国内其他地区以及长沙市本土做的相对比较成功的社区改造经验中，提出可有效应对鸭子铺社区改造中可能出现的问题的的对策和建议，以期能缓和各利益相关方之间的矛盾。
4、就业问题
就业是关系到国计民生的大问题，鸭子铺社区居民大都以两种收入为主要经济来源（如表
7、表8）。一是出租业，主要是住房出租和仓库出租、菜地出租。二是种菜，鸭子铺社区以前是国营农场，既有优越的自然条件，又有纯熟的种菜技术，因此种菜也能带来比较高的利润。总之，这两项收入能保障当地居民保持较高的生活水平。
鸭子铺社区的改造势在必行，很多当地居民即将成为失地农民，失去他们赖以生存的房屋和菜地。改造之后，没有失业保险的鸭子铺居民将如何转变职业角色，靠什么养家糊口呢？这些问题都是值得深入思考的问题。
（二）改造主体问题。
目前我国各地对城中村的改造主体主要有三种：政府、开发商、居民（村集体）。改造主体的选择亦会对城中村改造过程和结果产生重要影响，因此必须谨慎对待。（见图2）
图2 改造主体意见反馈表
可见居民亦没有明显的倾向，这说明当地居民的考虑变的更加多样化。在访谈中，他们亦给我们分析了他们选择哪个改造主体的原因。选择政府为改造主体：政府作为国家行政机关，更具有权威性，改造所需要的过程和时间更短。
选择开发商为改造主体：开发商资金雄厚、经验丰富，可能得到的拆迁安置补偿费更高，更容易协商解决。
选择居民自身为改造主体：居民自己更了解自己所需，改造过程更有针对性，改造阻力小。
对城中村改造主体的选择各有利弊，虽然在受访居民中对各个主体的选择差别不大，但亦可以看出选择“政府”相对于其他三项略低。绝大多数的居民都强调说：“政府要改造我们是大力支持的，我们虽然没有读过什么书，但是我们都还是希望国家不断发展，希望我们长沙市不断发展。但哪个级别的地方政府（湖南省政府、长沙市政府、开福区政府、洪山街道办事处），这个必须要搞清楚。如果是区政府或其以上级别政府来改造，我们的担忧就小了很多，可如果就是一个办事处甚至是社区来唱主角，那个具体的操作就会问题更大，搞不好是要出问题的。”
（三）政务公开问题和财务公开问题。
政务公开和财务公开在我国是一个老生常谈的问题，鸭子铺社区作为长沙市政府规划的一个城中村改造社区，其政务和财务的公开就显得尤为重要。
在以往其他城市城中村改造的过程中，政务、财务不公开带来了严重的后果。问卷调查结果显示，几乎每个村民都提到了村务、财务公开这一问题。
村（政）务问题：基本上所有被访者认为，鸭子铺社区目前的村务极不公开，大多数村民对长沙市政府的城中村拆迁安置政策、社会保障政策、计划生育政策、新型农村合作医疗政策等不甚了解。如对60号令、以及2008年4月开始实施的103号令的内容不清楚，或仅仅听说过有这些个政策而不知其内容，只有极少部分村民看过相关的政策或听说过其中的一些具体措施。
财务问题：鸭子铺社区的财务问题是村民反映特别强烈的一个问题，尤其体现在房屋拆迁安置款这一问题上。被访者几乎都认为，政府制定的政策不论是60号令或是103号令都是从人民利益出发的，但关键是在下面的实施过程中存在太多的暗箱操作。致使村民得不到其合理的赔偿，甚至有村民反映有有个别人的房子拆了，既没有得到补偿款，也没有得到安置房，情况极为可怜。这些亦成为矛盾的焦点所在。
（四）恶劣的环境问题。
鸭子铺社区原属于长沙市综合农场。长沙市综合农场的建场目的就是为了向长沙市市区提供瓜果蔬菜，而原来的鸭子铺社区则作为蔬菜种植基地，向市区供应蔬菜。由于其三面环水、周高中低的特殊地形，又没有专用的排水、灌溉渠道，致使社区内部排水、灌溉极为不便，因而形成了家家有地、家家有池的现象。同时，村民的环境保护意识、科技利用意识较弱，往往把牲畜粪便、生产生活垃圾随处堆放，而社区又缺少足够的环卫人员和设备，道路状况亦不佳，从而环卫车辆进不来，垃圾运不出去，致使社区“脏、乱、差”的情况普遍。
在调查访谈中，笔者了解到，社区7、8队有很多的外来人口租房、租地，建房、搭棚养猪，大量的猪粪堆放在一个或几个从不清理的粪池中，臭气熏天，蚊蝇乱飞，让人闻之欲呕，环境问题极为突出。
五、鸭子铺社区城中村改造的措施建议
城中村是我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城镇化而出现的一种普遍现象。然而，由于各地的历史背景、文化底蕴、社会经济条件、农民思想观念等差异很大，改造模式及路径的选择很难统一。城中村的改造并非易事，我们将面临大量问题和矛盾。因此我们结合鸭子铺的实际问题，总结已有的理论和实际经验提出以下几点对策和建议。
(一）实现全“城”统一规划、统一管理
“城中村”改造的目的是为了促进城市的和谐发展，因此，鸭子铺的改造不应该局限于此村此地的改造，而应该把鸭子铺“城中村”改造纳入到长沙市发展的总体规划之中，从而促进各区域的协调发展，只有进行统一的规划和管理，鸭子铺才能与城市的整体发展接轨，按照城市发展要求健康、有序的发展。
（二）形成改造主体多元的格局
改造城中村需要巨大的资金投入，因而需要积极扩充资金来源，采取灵活多样的融资渠道，多元化融资，形成政府、村集体、开发商、民间多渠道筹措资金的格局。从目前各地的做法来看，城中村改造资金筹措主要有三种做法：一是政府主导的方式。这种方式以政府出资为主。二是村集体主导的方式。三是市场（开发商）主导的方式。前面已经介绍了三种主体各具备的优势。如果单以政府、村集体或者开发商中任意一个做为改造主体，都难以让居民满意。而我们考虑到鸭子铺社区村集体的自身能力的不足，建议鸭子铺社区采取政府与开发商结合的模式，利用政府的信度及影响力，引进开发商的资金，对鸭子铺进行统一规划，统一改造，而村集体则主要做为居间协调者存在，这更便于预防和解决可能出现的问题。
（三）创新居民安置新方法
鸭子铺居民的安置要分为两个部分，一部分是土生土长的本地居民，另一部分则是流动人口。“城中村”改造，首当其冲的是鸭子铺本地居民，土地与房屋在他们心中被认为是私有财产，并且相当一部分的人靠蔬菜种植、经营买卖或者出租房屋为生，因此，改造应尽量做到自力更生、就地安置。为了避免由于标准不一而陷入二次改造的困境，原则上不给宅基地。鸭子铺流动人口占了很大的比重，多是租住在本地居民闲置的房子里，他们的去向具有不确定性的特点，加强对外来人口的疏导安置，是解决违法私房的有效途径。建设流动人口安置小区，营造良好的投资、工作、生活环境，减少治安刑事案件。以低廉的价格、高水平的服务，完善的配套设施，良好的治安环境，规范化的管理，吸引外来流动人口居住。
（四）切实完善“农转非”居民就业、社会保障机制
“城中村”农民转为居民后的就业政策，要纳入城市就业管理范围。第一，社区劳动就业培训机构为城中村居民开设专门的技术培训，培训经费居民自己只要出一部分，另一部分由社区专项资金补贴。第二，通过推荐就业和政策优惠来解放剩余劳动力。充分利用市、区、街道、居委会各级劳动就业服务网络，优先为“城中村”居民推荐就业，并通过减免税收等手段鼓励创业。第三，通过招商引资，就地建厂，解决就业问题，在调查中笔者了解到，鸭子铺大部分居民已经具备某种技能，如：驾驶、烹饪、会计，但是找不到就业单位。因此，他们希望能政府出面与工厂联系，按工厂所需培训，立即培训，合格上岗。
与此同时，我们在问卷中发现鸭子铺居民对社会保障问题也很担心（如表9）。在调查中发现在社会保障方面，村民最关心的是养老保险和医疗保险。依据我国的国情和鸭子铺的经济水平，都不可能同时为所有的村民建立一个全面的、高水平的保障体系，只能循序渐进，逐步扩大覆盖面积，提高保障水平。鸭子铺处在“城中村”改造的风口浪尖上，因此可以考虑“以土地换保障”的农村社会养老保险制度。“以土地换保障”就是以土地补偿费，人头费和部分使用权出让金及部分因项目建设产生的新增财力为资金来源，通过设立专门的资金机构的方式，给达到一定年龄的农民发放养老保险金。当然，以家庭养老与社区养老的非正式制度也应给予鼓励和支持，同时，也要鼓励有经济能力的村民参与商业保险，以提高自身的保障水平。另外，政府部分应帮助解决贫困户、特困户的基本生活问题，如提供城市低保、社会救济等。
表9 居民对社会保障满意度 满意程度
很满意
比较满意
不满意
很不满意
百分比 3.54% 23.23% 65.49% 7.74%
（五）培育新型农民向城市居民转变
“城中村”村民的之所以不愿意拆迁改造，很大程度上是因为他们有恋土情节，对“城中村”改造缺乏理性认识，更重要的是惧怕失去土地后，由于文化程度低，就业机会小，而没有生活保障。所以，应注意加强对“城中村”改造长远利益的宣传，加强对村民的技能训练，提高村民素质和就业技能只有提升“城中村”村民文化和各方面素质，他们才能转变观念真正融入到城市生活当中，为城市发展注入新鲜活力，从而促进城市的又好又快发展，提高城市的城市化水。
（六）综合诊治环境问题
鸭子铺社区环境“脏、乱、差”情况普遍，由于建筑密度过高，缺乏统一规划，缺乏公共绿地和活动场所，很多居民希望能兴修公园、广场等休闲基地和加强绿化建设。另外，鸭子铺社区坐落在浏阳河畔以北，洪涝灾害频繁。笔者对鸭子铺的环境的净化、美化、优化改造提出以下发展策略。一，树立可持续发展的观念，优化居民生活方式，更新居民生活理念。这需要两方面的努力，一是发展居民优化生活方式所需要的各种服务业，二是普及可持续发展的相关理论知识，让他们了解到不仅要为自己着想，更要为子孙后代谋福利。二，通过城中村建设改善鸭子铺的人居环境，加强公共基础设施建设，丰富群众精神文化生活，加强绿化设施建设，提高绿化覆盖率和质量，从而改善鸭子铺空气质量。三，加强道路综合整治和环境综合整治，改善交通环境，搞好道路绿化，控制噪声和粉尘污染等。四，增加污水处理、垃圾集散等环卫设施和用地，严格禁止工业、企业以任何形式向水体或地下水排放未经处理的污水、废水。五，完善防洪措施，建立预警机制，尽量做好充足的准备工作减少洪涝造成的生命财产损失。
（七）加强党员、干部作风建设，保持党的先进性
城中村的改造既是思想观念的转变，又是利益格局的调整，还是体制机制的创新，同时随着城市规模的不断扩张，还会有新的城中村的出现。政府做为城市规划的主体，其作用就显得尤为重要，必须要清楚政府职能和职权所在。一是要科学制定城市整体规划，把城中村改造纳入城市整体规划中去。二是要对规划内的城中村项目要进行科学引导，但不越权。三是要加大监督力度，杜绝所有可能出现的违规操作等问题，并要接受群众的监督。总之，要把城中村改造作为贯彻落实科学发展观、为民办实事的具体行动，以高度的政治责任感和对群众高度负责的态度，把这件造福于民的好事办实。
六、结语
城中村改造已经是我国城市化进程中不能回避的话题，我们必须在充分认识该问题产生原因的基础上，以实地调查为基础，全面掌握第一手资料，获得改造地区的直接信息，并及时向改造方反馈居民意见，减少因改造主体之间的矛盾造成的损失和冲突。鸭子铺社区的城中村改造是长沙市城中村改造全面执行的开始，政府的高度重视和居民的特殊关注给这个改造地区带来了契机和挑战。笔者通过对鸭子铺社区改造前的一系列可能产生问题的调查、访谈，总结出改造可能带来的问题，以及居民对这些问题的解决期望，希望为日后改造工作提供可行性参考，同时借鉴长沙市较为成功的社区改造经验为这些问题的解决提出了一些建议，以期为居民为社区为城市建设贡献自己的一份力量，同时也希望长沙市城中村改造在该项目进行上能取得好的成就，构建美好和谐长沙。
以人为本改造旧城区本报海口2月22日讯（记者范南虹） 广西北海珠海路，道路两边的南洋骑楼内，是酒吧、咖啡厅、餐厅，倘佯其中，有一种时空错换的迷离与惊喜；海口也有一条这样的老街，骑楼......
附件10：市政专业部门市政接用意见依据规划意见书到区市政管委管理科办理的相关行政许可内容，需市级主管部门批准的项目有4项：一、（一） 行政许可事项名称: 古树名木移植许可（二） 行......
6月13日,县长牛春堡，县委常委、副县长方业生在县政府办、财政、发改、国土、住建、公安等部门和孙口乡、城关镇主要负责同志陪同下，先后到孙口乡高庄村、曹岭村，城关镇台前村、......
武汉市“城中村”改造现状研究摘要：关键词：1引言“城中村”是我国许多城市在快速城市化进程中的一种普遍现象。改革开放以来，我国大部分城市的经济和规模取得了快速的发展，城市......
从行政法角度分析昆明城中村拆迁改造杨永梅段红平摘要:城中村改造是21 世纪中国市长们经营城市的最重要的工作。但城中村改造涉及到地方财政、开发商、村民三方激烈的利益博......
