中国司法改革年度报告_中国司法改革年度报告

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《2009年中国司法改革年度报告》的特点

我们的司法改革研究团队投入数月的时间，收集公开的材料，征集各方意见，反复推敲修改，撰写了《中国司法改革年度报告(2009)》（下称《报告》）。报告既关注了中央，也关注了地方司法改革；既关注了司法改革文本，也关注了司法改革实践；既关注了作为制度的司法改革措施，也关注了相关的热点案例和事件。除引言和结语外，报告分为综合性改革、法院改革、检察改革、司法行政领域的改革四部分。今后，司法高等研究所(Institute For Advanced Judicial Studies)每年都将撰写《中国司法改革年度报告》，并推出司法改革专项研究报告。

本文旨在概括《报告》的特点，目的不仅是总结先前工作的经验教训，更在于为下一部报告的撰写理清思路，反思民间机构参与司法改革的方式、方法和注意事项，并借此进一步阐明关于中国司法改革的整体判断。报告的特点可以概括为批判性、建设性、法理性三方面。批判性，基于民间立场。建设性，基于合作立场，也基于司法改革是渐进的过程这一理念。法理性，基于学术立场。尽管《中国司法改革年度报告》本身不是一项学术研究，但需要全面深入的学术研究尤其是实证研究为基础，一个评论可能需要基于扎实的研究才能得出，也可能展开成为有份量的学术论文。

一、批判性

《中国司法改革年度报告》是民间司法研究机构的学人独立撰写的民间性、学术性因而也充分体现了批判性的研究报告。司法高等研究所致力于成为中国司法改革的思想库。因此，报告基于民间立场，坚持学术独立的精神，既立足现实的国情，坚持司法改革的渐进性，更尊重司法规律，追求面向未来的“司法理想图景”。在对年度司法改革措施进行全面梳理的基础上，我们努力进行客观、深度的评论，涉及改革进展、实施效果、不足之处及未来展望。

(一)对每一项改革措施都进行反思，指出了不足之处

例如，关于司法为民，《报告》指出：在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。又如，2009年最高人民法院推进了一系列司法廉政建设的举措，包括制定“五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定等，《报告》的评论是：维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。

为保障批评的有效性，《报告》将当下的司法改革放在司法改革的整体过程中进行宏观把握，观察发展的脉络，以期更全面客观地对当下的司法改革进行反思。这是因为司法改革是一个渐进的过程，许多改革措施都是逐步发展完善的，既是对以往改革的延续和深化，也是对未来改革的开启和奠基，甚至可能有所反复。因此，《报告》力图对司法改革进行宏观把握，立足当下，将现实放在过去与未来的结点上来讨论，旨在更客观、更全面、更深刻地把握和评价当前的司法改革。作为首部年度报告，简要介绍某些司法改革措施的来龙去脉也确有必要。

(二)整体性反思和批判

官方报告或类似性质的报告总是强调取得了“巨大成就”，如最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，中国法学会组织的《中国法治建设年度报告》，中国社会科学院法学研究所组织的《中国法治蓝皮书》。但《报告》力图客观描述，“过去一年，司法改革在诸多方面有所进展……中国的司法改革仍然任重而道远。”

针对2008年底启动的新一轮司法改革的目标、理念和整体规划，《报告》提出：应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

《报告》对年度司法改革的整体评价有五点批评：2009年的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善；绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计；某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思；某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退，甚至可能强化了司法体制的固有弊端，尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。

二、建设性

建设性是撰写《中国司法改革年度报告》的目标。司法改革是法治建设的关键问题，积极参与并渐进推动司法改革进程是所有法律人义不容辞的使命。当下学界和实务界对于司法改革的前景感到担忧，所以，更需要以客观冷静的态度来总结、评判和反思司法改革的得失，更好地明确未来的改革方向。

(一)不仅指出司法改革措施存在的缺陷和不足，更提出正确的发展方向。

例如，尽管批评某些声称为“司法为民”的做法背离了现代司法制度的要求，但也指出其正确的发展方向是转化为服务型司法，“司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。建设服务型司法：法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者，法院在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。”又如，尽管批评最高人民法院的司法廉政建设只是小修小补，但也指出“未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范”。

(二)注意批评的艺术

1、注意批评的限度，尽可能将批评的力度控制在官方容忍的底线内。

2、注意表达的艺术

例如，司法独立因为误解而被官方视为资本主义司法制度的特征，成为一个“敏感词”，似乎提出司法独立便是主张“三权分立”，为了避免不必要的麻烦和争执，《报告》使用了“司法的独立性”的表达。

3、使用“外交辞令”

考虑到建设性，有些批评显得比较含蓄，有“外交辞令”的风格。例如，司法的人民性被视为中国特色司法制度的基本特征，不可以否定，因此《报告》的表达是“对司法人民性的过度重视亦需反思”；“2009年的大部分改革举措需切实贯彻”，这一批评的意思是，2009年的大部分改革举措未切实贯彻。又如，“上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性”，“部分做法”、“很可能”其实是一种“客套话”，读者完全可以看出批评的力度。

4、区别对待

由于法院、检察院等机构对批评的可接受度不同，《报告》采取了区别对待的策略，批评的力度和方式有所不同。任何改革都涉及权力和利益的重新配置，1980年代末以来的司法改革中，检察权出现弱化的趋向，检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦、保侦监”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已经失去，民行检察监督遭遇了严峻了挑战，自侦权相当一部分划归公安机关，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立治安法院、实行侦查中的司法令状制度。在此背景下，检察机关对司法改革更有危机感，更介意外界的批评，因此《报告》对检察机关的批评相对谨慎。而法院作为社会正义的最后防线，担负实现司法正义的重任，通过司法改革有助于扩张司法权，化解司法公信力低下的困境，提升司法的独立性和权威性，因此，对批评的可接受度更大。由于不同层级的法院和法官基于不同的地位和角色，对待司法改革的视角、观点及思维方式有所不同，最高人民法院首席大法官的政治性思考未必能获得所有法官的认同，因此，许多法院和法官甚至希望外界批评某些违背现代司法规律的做法。因此，《报告》对法院的批评较为直接和激烈，对检察院的批评相对间接和含蓄。以执行体制及工作机制改革为例，《报告》提出，除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。进而，《报告》直接提出，“执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论”，但对于民事执行的检察监督表达委婉，“关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究”，并强调“总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进”，这样《报告》的观点完全可以意会。

三、法理性

无法理，便无深度。立足法理分析，才可能深度评价相关司法改革，并为其指明符合司法规律的发展方向。因此，除了对司法改革措施进行系统梳理和深度评述外，《报告》还加强了法理论证；除了对各项改革措施进行法理分析外，每一部年度报告还会根据现实需要讨论一些重要的司法改革基本理论。

(一)在扎实研究的基础上，高屋建瓴地概括每一项司法改革措施背后的法理

例如，2009年最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，《报告》由此对司法建议进行了如下评论：检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能；前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极

具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

(二)每年根据现实需要讨论一些重要的司法改革基本问题

例如，《报告》主要针对司法改革是否在走回头路的方向之争，提出了中国司法改革的“两波论”和“三元素论”。自1989年民事审判方式改革推行以来，司法改革大致可分为初步展开(1989年-1998年)和全面系统推进(1998年-2009)两阶段。2009年启动的新一轮司法改革，总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续，其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是，这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点，既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升，也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看，中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题，因此，1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中，三大元素--来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征)，源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征)，自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)--相互冲击、相互影响、相互交融，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向，融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势，一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。

《中国司法改革年度报告(2010)》拟讨论司法改革的“去政治化”技术和策略问题。司法体制尽管属于政治体制的一部分，但却是相对独立的功能区域，司法体系基本属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题，绝大部分司法改革措施是不涉及“政治”的。因此，中国的司法改革应当采取去政治化的技术和策略。实现司法与政治的分离，司法的归司法，政治的归政治，维护公平正义是最好的司法，保障司法公正是最大的政治。从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线之外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和改革。例如，审判委员会制度改革长期没有进展，一个主要原因是被误认为“政治”问题，似乎否定了这一制度就是否定了“党组”，大概是因为审判委员会主要由“党组成员”组成，但这一制度的存废与共产党的领导毫无关系，而完全是司法职权配置的法律技术问题。又如，地方公安局局长不兼任政法委书记，并不会减损共产党的领导，而有助于避免法院和检察院受制于公安机关的乱象，优化司法职权的配置。只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的各种体制性问题看成司法治理的技术问题，司法改革遭遇的困难和阻力将得以有效化解。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从“无奈”现实迈向未来现代司法图景的重要策略与道路。