药品监督行政处罚证据存在的问题与分析_药品监督与行政处罚

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药品监督行政处罚证据存在的问题与思考

药品监督行政处罚是药品监督管理机关对违反药品监督管理法律规范的管理相对人予以惩罚的具体行政行为。在执法实践中，药品监督行政处罚必须做到事实清楚、证据确凿，可以说证据的收集与认定是行政处罚过程中不可或缺的重要环节，是定性裁量的前提和依据，它直接关系着办案的质量，决定着行政执法的效率，也影响着药监部门的形象。

一、药监行政执法取证工作的突出问题

全面收集涉案证据，是实施行政处罚的前提和基础。实施行政处罚，也只能对收集在卷的证据材料进行判断、分析，作出行政处罚决定，而不能凭假设或者猜测办案。

然而，在执法实践中，部分基层执法人员取证意识不强，主要表现在：

确定涉案标的货值金额仅凭当事人的陈述、不注重收集相关的证据或者其他材料，如物价标签、同品种物品的价格证明文件等；对假劣药品案件进行处罚时，有的须附但未上检验报告书或者认定假劣药品的合法证明材料；对当事人从重、从轻、减轻或者免除处罚时，收集相关证据不充分。疏于相关证据收集，存在简单、片面、孤立取证的现象。相关证据不存在逻辑上的内在联系，此证据与彼证据未形成证据链。

忽视取证方法要领，难以遵守取证规范。收集的相关证据不规范，影响证据的证明力，甚至成为无效证据。主要表现：（1）书证材料上未有出证人签名或盖章，未写明取证时间、地点、取证人；对复印件证据，未标明“经核对与原件无误”字样，无出据书证人签名或盖章；对于书证页面较小且不易在书证上签字认可的证据，办案人员未在办案纸上加盖出据书证人骑缝手印或盖章。如：商标标识、广告、说明书等。

（2）询问笔录制作不规范，主要表现：首部字头部分有空项；询问内容不全面，不准确；事实叙述不清，相互矛盾；错别字多，修改、补充处未有当事人、证人确认。

（3）现场检查笔录制作不规范。现场检查笔录中检查项目、笔录首部填写不准确，未按照检查过程全面客观地记录，未列明物品的名称、规格、数量、状况、收集证据情况。同时还存在检查情况记载内容不能证明违法行为的情况。

（4）抽样取证材料不完整，有的未开据清单，有的没有当事人签字确认。

由于上述这些问题的存在，致使行政执法中事实不清，证据不足，处罚不当。在复议、诉讼中往往底气不足，显得牵强附会，强词夺理，使人汗颜。

二、确保药监处罚取证工作有效到位的相关对策

根据《行政处罚法》要求，药监机关对药品管理相对人实施行政处罚，必须有事实根据。药监机关据以行政处罚的事实根据是药品管理相对人违反药品管理行政法律规定的行为事实，而反映药品管理相对人的违法事实必须要有证据予以证实，否则，不 2 能作出行政处罚决定，即使作出也是明显违法的，因此，证据是药品管理行政处罚的灵魂和核心内容。

（一）药品管理行政处罚证据的证明效力

药监执法人员为查清某一个违法事实，在绝大多数的情况下，调查或者收集数个证据，但是数个证据可能出现不能一致证明某一违法事实，甚至相互之间存在着矛盾，那么，执法人员就要考虑优先采用证明效力较高一些的证据，以保证行政处罚决定的正确性。

1、直接证据优于间接证据。直接证据是直接来源于案件客观事实的证据，属于第一手材料，客观性、真实性和可靠性都很强，对待证事实的证明具有直接、简明的特征，因而有极强的证明力，如原件、原物等。间接证据是与待证事实之间只有间接关系，不能单独、直接证明待证事实的证据。但是，间接证据可以验证核实直接证据，在没有直接证据的情况下，合理的运用间接证据同样可以查明案件事实，成为定案的根据。运用间接证据必须注意：一是间接证据不能单独证明待证事实，需要有其他证据以辅助、配合；二是各个间接证据之间不能相互抵触而应当互相协调；三是间接证据之间应当有内在的紧密的联系，应环环相扣不能脱落。

2、职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。书证制作主体大致分为国家机关，企事业单位和个人三大类，因制作的方法、程序和权威性不同，故书证的真实性和可靠性也不同。国家机关及其他职能部门代表国家行使职权，其依照法定程序制作 3 文书，如行政机关出具的批件，这些具有很强的公信力，其证明效力应高于企事业单位和个人制作的文书，当其所证明的内容与企事业单位和个人所证明的内容不一致时，应当优先得到采用。

3、法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论。法定鉴定部门是法律、法规、规章规定的对某一项专门问题有权鉴定的部门。因鉴定的内容和客体不同，法定鉴定部门也不同，药品检验机构是对药品质量进行专门鉴定的部门，在法定鉴定部门和其他鉴定部门对药品质量都有鉴定结论的情况下，药品管理行政处罚应当优先采用药检机构的药品鉴定结论。

4、数个种类不

一、内容一致的证据优于一个孤立的证据。孤证只是一个证明案件某一事实的证据。孤证虽然没有印证，但在具有真实性和可靠性的情况下，可以作为行政处罚的定案证据。数个种类不同、内容一致的证据优于孤证采用，必须同时具备以下三个基本条件：一是必须数个证据，即两个或者两个以上的证据，二是证据种类必须不同，即必须有两个或者两个以上不同种类的证据，三是各个种类证据的证明内容必须一致，即证明的是同一违法事实，而不是不同的违法事实。在执法实践中，当孤证所证明的某一违法事实与数个种类不同、内容一致的证据所证明的违法事实不一致时，我们应当以后者来认定违法事实。

（二）药品管理行政处罚证据的审查及认定

药监执法人员的调查取证据活动，是办理行政处罚案件过程中的一项重要的基础性工作，也是一种严肃执法活动。执法人员调查、收集取得的每一个证据材料，不一定都能成为行政处罚的 4 定案证据，只有具备合法性，客观性、关联性的证据材料才能采用，不具有“三性”的不能采用或者不能单独采用，因而，在作出行政处罚决定前，执法人员应当认真审查判断证据，对证据材料进行分析、判断，以鉴别真伪，确定其有无证明力和证明力大小。证据只有经过查证属实，才能作为定案根据。离开了证据的审查判断，对案件的查证属实就是一句空话。对行政处罚证据的审查判断应包括以下几个方面：

1、证据必须符合法定形式。只有法律确定的证据形式才有证据能力，不属于法律规定的证据种类，不能作为证据来运用。只有按照法定证据种类、全面系统和客观地审查核实证据材料，才能更好地运用各类证据去澄清案件事实。如，书证表现形式大多数是文字，也可以是某种符号、图形等，书证的特点在于内容本身对案件事实具有直接证明作用，具有不可替代性。因此，在书证的收集、审查和运用中应注意以下问题：对书证要及时做好固定保全工作，特别是对那些容易损坏、消失的书证，应采取证据保全。查明书证的来源、形成的时间和过程，属于何人制作，是否有伪造、变造、涂改情况。对一些书证要求有特殊形式的，审查其是否符合特定条件，如药品检验报告书。

2、证据必须依法定程序取得。行政处罚证据必须按照法定步骤、阶段、方式、时限等收集、调查、证明、审查和运用。逾越法定程序使用证据是不合法的。调查取证是实施行政处罚的前提步骤，必须严格依法进行。如调查取证时不少于2人，要出示证件，询问当事人，证人、制作询问笔录，让被询问人阅读并签 5 字，询问相对人时应允许其陈述和申辩。勘验现场时，应有有关人在场进行。对采取的强制措施，应当严格掌握界限，并健全完备的手续，办案人员对扣留的财物，应妥善保管，严禁动用、毁损。

3、证据要具有法定效力。运用证据认定案情必须达到证据充分的要求，否则就不能单独作为认定案件事实的根据。不能作为定案根据的证据主要有以下几种：

1、无法与原件、原物核对的复印件、复制品。复印件或影印件、抄录件与原件不符或者无法与原件、原物核对的复印件或复制品；没有经有关部门核对并加盖印章；没有注明复印件的出处；会计帐册、专业技术资料等没有说明材料。这类证据材料的真实性无从考证，其证明力在很大程度上被削弱了，不能单独作为认定案件情况的根据。

2、以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；以胁迫、利诱、暴力等不正当手段获取的证据材料；难以识别是否经过修改的视听资料。

3、不具备证人资格或不能正确表达意志的证人提供的证言。

4、相对人不予认可的证据的复印件或复制品，又没有其他证据可以印证的证据。

5、鉴定人不具有鉴定资格，鉴定程序严重违法、鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的鉴定结论。

6、与一方当事人有利的证言，或与一方当事人有不利关系的证人所做的对该当事人不利的证言，不能作为单独认定案件事实的根据。

4、证据必须查证属实。证据的查证属实包括下列内容：一是在行政处罚中当事人有陈述权和申辩权，在当事人对行政机关 6 所认定的事实提出异议和有关证据时，行政机关应当进行复核。对当事人提出的事实、理由和依据成立的，行政机关应当采纳。对专门性问题应由相关的专家或者鉴定机构作出检验，从而保证证据的科学性和真实确凿。二是在行政处罚听证程序中未经申辩和质证，效力。

不具有证明的7 即作为认定相对人违法事实根据的证据，