浅论中国国有企业改革_中国国有企业改革

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浅论中国国有企业改革

摘要：传统体制中的国有企业，是国家在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下，优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面，中国国有企业具有不同于其他企业的特有性质：背负着两方面的政策性负担，即战略性政策负担和社会性政策负担；另一方面，中国国有企业与其他现代企业一样，都存在委托－代理问题。这就决定了简单的私有化并不能解决中国国有企业改革所面临的问题。把传统的国有企业制度改革成适应社会主义市场经济的现代企业制度，是一项史无前例的工作，既需要探索和解决许多理论和实际问题，也需要配套改革措施和法律法规建设及时跟上，因而是一项长期而艰巨的任务。关键词：国有企业，改革，所有权，经营权

始于1978年的改革开放为中国现代化进程开启了一个新的时代, 在社会经济领域, 以安徽凤阳县小岗村18个农民自发的“包产到户”为开端, 开始了经济领域漫长而又痛苦的改革进程。反思中国改革开放三十年的历史, 国有企业改革是经济领域改革中的重要阵地, 也是最难改革而且影响最深远的领域。由于国有企业在所有制形式上最符合马克思主义经典作家对于社会主义和共产主义社会所有制的描述, 所以, 它一直被认为是保证社会主义性质的微观主体, 国有企业的任何一项重要的改革都会引起全国人民的广泛关注和热烈讨论。

一.国有企业的形成和组织形式

1.1建国前存在与革命根据地的国营企业

早在第二次国内革命和抗日战争时期，我国江西苏区和延安为代表的根据地就兴办了一些国营企业，他们为战争提供了军需品和日用品，分布在战争环境的农村，比较分散。企业的发展与同党领导的革命军队、根据地联系在一起的。企业规模小，所占比重有限，而且主要属性用于军需和日用，但却是我国最早的国有企业，他们为行中国培养了一大批早期的管理骨干，保证了后来对国民党政府和官僚资本企业的顺利接受。

1.2由国家接管的帝国主义在华企业

在旧中国，由于旧政府的腐败无能，使国家不仅遭受到帝国主义的军事侵略，而企业遭到他们的经济侵略。他们在中国开资办厂，掠夺资源，压榨人民，积累了巨额财富。新中国成立后我国政府清除了帝国主义在华经济势力，采取有步骤、有计划、有重点的接管方针，把它们转变成中国的国有企业。

1.3由国家没收的旧政府和官僚资本

这一部分在旧中国的经济占很大比重。主要由国民党政府的“资源委员会”掌控。到1949年底，社会主义国有经济已经拥有全国电力的85%，钢产量的97%，棉纱产量的53%，国家已掌握了国民经济的命脉。

1.4 通过对民族资本主义工商业的改造而建立起来的国有企业

旧中华民族经济基础十分薄弱。国家对其改造使之变成社会主义的企业。1956年，第一个五年计划内，基本上使公私合营改造成为国有企业。到1966年，国家停止向资本家支付定息后，公私合营企业就彻底转化成为完全的社会主义全民所有制企业了

1.5国家直接通过基本建设投资兴建的国有企业

国家投资兴建的国有企业是我国社会主义国有企业产生的最重要的途径，也是我国经济最重要的一部分。国有经济经过40多年的建设，是社会主义企业蓬勃发展。从1950-1990年累计，国家对全民所有制单位固定资产投资总额达26992亿元。到1993年底，全国国有资产总量达34950亿元，其中经营性国有资产为26025亿元，占国有资产总量的74.5%.1.6 组织形式

（1）国有独资公司：《公司法》指出，“国有独资公司是国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独设立的有限责任公司。”显然，国有独资公司的组织形式为有限责任公司，其物资资本的产权性质全部为国有产权，其物资资本的资产性质全部为国有资产。（2）国有控股公司：由国有投资机构与其他非国有经济主体共同投资建的股份公司，包括有限责任公司和股份有限公司。在这些股份制企业中，国家股和国有法人股既由政府部门或政府授权的投资机构以及国有企业、公司直接持有的股份占绝对支配地位，即51%以上，常将这些企业称之为国有控股公司。（3）国有参股公司：由国家投资参股，其所占股份额相对多数的公司。在这类企业中，尽管国有股权所占的比重达不到绝对控股的比重，但由于企业股权比较分散不沾绝多数的国有股权在企业的经营中起到支配地位。

二.国有企业改革的原因

2.1国有企业效率低下

国有企业是国民经济的支柱和依托，是国家财政收入的很重要来源，是国家经济命脉的控制者，是国家经济竞争和综合国力的主要体现力量。我国目前国有企业总体效益较差，发展状况与其在国民经济中地位及所占有的社会经济资源极不相称。国有企业的改革尚有许多难点未取得实质性突破，致使它所掌握的资源不仅没有得到充分有效利用，反而出现大面积的经营亏损和资产流失。

2.2所有者缺位

我国国有企业的所有权属于全体中国人民，而经营权则属于企业的经营管理者。而中国人民全体作为一个总体的概念没有办法来进行具体的经营管理，所以只能由中国政府，也就是国务院来履行出资者职能，行使所有权。国务院也必须委托各个部委、省市等来代理行使职能，最终各部委、省市也只能委托其他的自然人来代行所有权并进行经营管理。在这种多级委托代理条件下，由于“人人所有，人人没有”，“人人享有权利，人人不尽义务”，国有企业的经营管理者没有压力也没有动力来真正努力经营好自己所管理的企业。

2.3出资人和管理者利益不同

对于企业的投资人或所有者来说，企业的利润最终以投资收益的形式为其占有，投资行为的效用最大化可以简单化为利润最大化。而经理人员只是资产的经营者，经营者的收入不等于企业盈利，企业利润最大化不意味着经营者效用的最大化，因此，经理人员追求利润最大化的动力不足，有利用手中拥有的权力侵犯所有者利益的可能性。如果对经营者的监督不完整，其可能会通过扩大企业规模来扩大其权力基础，提高自己在同行中的地位；或通过增加不必要的非生产性开支达到个人享受的目的；或者通过增加或多报成本的方式侵蚀企业利润。

2.4国有资产流失严重

国企改革为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，例如，对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。二是将公有资产按比例送给个人，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人。三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

三.国有企业改革历程

3.1 在所有权框架内的经营权的改革(1978—1992年)

在这一阶段内, 我国国有企业改革主要坚持在不改变企业所有权的基础上, 通过对经营控制权的改革来搞活国有企业, 认为决定企业绩效的主要因素不在于所有权的主体, 而是

在于经营控制权的主体以及具体的经营激励机制。因此, 这一阶段主要是在保证国有企业的国有产权条件下扩大企业的经营管理权的改革。具体来说这一时期又可以分为两个小的阶段:

（1）放权让利(1979—1984)。在“*”结束后,全国的经济秩序开始逐步恢复。与农村的改革几乎同时, 在城市也进行了经济体制的改革, 其中重要的是国有企业的改革。1979 年, 以四川的重庆钢管厂等6家企业为先导, 后来在全国全面展开国有企业扩大企业自主权的改革。这一时期的改革主要是扩大国营工业企业的经营管理自主权, 提高利润留成, 开征固定资产税, 提高折旧率和改进折旧费使用办法, 实行流动资金全额信贷等措施。后来在1983 年4 月, 国务院又开始实行两步“利改税”, 希望通过把利润分成以税收的形式固定下来, 以增强国有企业的经济自主权, 增强其经营的主动性和积极性。可以说, 1978—1984 年既是国民经济恢复、整顿和发展的转折时期, 也是我国经济体制改革的初步探索时期, 这一时期的国有企业改革还是在原有的计划经济框架内的改革, 是不改变企业所有制形式、隶属关系和财政体制的企业经营权的改革。（2）承包制(1984—1992 年)。1984 年7 月, 国务院批转《关于当前城市商业体制改革若干问题的报告》, 提出对于小型国营零售商业、饮食服务业可以转为集体经营或租赁经营者个人经营, 对于大中型国营零售商业和饮食服务业有计划、有步骤地实行企业内部经营承包制。1984年12月的中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》, 《决定》提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济的著名论断。并提出国有企业应该实行政企分开, 向市场主体转变。从1987年开始, 在国家经委的主导下, 全国的工业企业陆续开始承包, 到1992年经历了两轮承包, 98%的国有大中型企业都实行了不同程度的承包。在这一时期, 虽然我国也开始了股份制的试点, 但是主导国有企业改革的模式还是承包制。承包制的实行也是在不改变国有企业所有权的基础上,进一步下放企业经营管理权的改革。

(二)开始逐步展开的所有权改革(1992年—至今)

随着改革的推进, 关于改革姓“社”姓“资”问题成了20 世纪90 年代初经济理论界引人瞩目的理论热点。1992年党中央在继续完善和推进承包经营责任制的基础上, 开始逐步推进股份制改革试点。在1992年10月召开的党的“十四大”上, 党中央正式提出了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”, 这为我国的国有企业改革点破了迷津, 指明了方向。1992年国家体改委等有关部门制定并陆续公布了《股份制企业试点办法》等几个规范股份制改革的文件, 加强对试点工作的领导, 使试点逐步迈向规范化的发展道路。截止到1992年底, 全国股份制试点企业已经达到了3700多家。股份制以及建立现代企业制度的改革是中国国有企业改革进程中的重要转折, 股份制的推行说明政府开始从所有制角度来破解国有企业改革的难题, 从过去在国家所有的框架下来增强企业活力到进行产权改革, 从扩大企业权利到企业法人财产权的正式被确认, 以及提出“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的十六字方针, 都说明我们党开始改变只是从经营控制权的角度来改革国有企业,开始认识到企业组织形式的多元化对于企业效益提高重要性。随着企业产权改革的深入, 国有企业的产权改革也出现了多种形式, 比如出售、MBO、试行经理人股票期权等, 但是有些改革由于实践中措施的不配套, 出现了大量国有资产的流失, 引起了2004年的国有资产改革的大讨论, 使得国家停止了国有企业的MBO, 并开始反思国有企业改革中出现的问题。

四．国企改革面临的问题和解决建议

（一）证券市场效率问题

将国企改制后在境内外上市，这是国企改革的重要路径。境外证券市场有严密的法律和规则，运作经验也比较成熟。而基于承载国企改革与解困的历史使命，国内证券市场从诞生的那一天起就有缺陷，再加上不法分子的推波助澜，以及各方经验的欠缺，证券市场逐渐失信于人，各类问题最终彻底暴露。目前，证监会制定了系统的解决方案： 推动股权分置改革，强化

上市公司规范运作，大力发展机构投资者，健全相关法律法规，证券公司综合治理等。国资委制定相关文件，限定国有控股上市公司最低持股比例，确保国家对某些行业的控制。作为上市公司最重要的外部环境，证券市场效率问题的解决，有利于优化国企法人治理结构，准确评价国企市场价值和经营业绩，并采取期权等手段有效激励国企高管人员。

（二）管理层收购问题

在管理层收购过程中，管理者既是买家又是卖家，那么就不可避免的发生国有资产贱卖的问题。MBO 一个显著的特点便是融资收购。在实际操作过程中，由于收购标的价一般都远远超出收购主体的支付能力，管理层往往只能够支付起收购价格中很小的一部分，其中的差额就要通过融资来解决，因此融资能否成功是整个收购能否进行和成功的关键。然而在我国，一方面由于国内上市公司的股权结构不合理，一股独大的现象非常普遍，这就意味着在我国完成MBO 所需要控制的股权数量和动用的资金金额都很大；另一方面由于长期受计划经济的影响，管理层的收入相对较低，也导致了收购所需的资金缺口非常巨大，也就难免出现非法融资的现象。所以管理层收购中定价问题是关键，我们一方面要完善证券市场，使的证券的价格可以准确地反映资产状况，避免资产贱卖；另一方面，完善管理层收购的中介机构，由规范的中介机构来操作国有资产的买卖，而且要在规范的交易场所内进行。

（三）管理机制和制度问题

国企改制有助于建立法人治理结构，这是做好做强企业的基础，但绝不能保证企业做强、做大。最重要的是，建立一套有效的管理机制和制度体系，激发企业组织的动力和活力，调动企业各层次的积极性和主动性。其中的重中之重，是高管人员激励约束机制和人力资源管理制度。国家一直在推动“三项制度改革”，目标是“人员能进能出、职务能上能下、工资能升能降”。这在市场化企业看来的基本常识，在国企改制之前简直比登天都难；职

工身份问题是个症结，根本谈不上人员的市场化配置，造成冗员多而人才少。改制无疑是个最好的契机，使得“三项制度改革”有了突破口，现代人力资源管理也有了起步点。国企要在改制的同时，顺势而为地开展人事改革，搭建人力资源管理体系，健全董事会的功能，加强监督，打造职业经理人，和谐地解决国企改革过程中的职工身份转化问题。由于国企传统机制制度的起点不高，改革的成绩也就更加显著。

（四）垄断行业改革问题

垄断行业是我国国有经济最集中和控制力最强的领域。垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业、都是中央企业。深化垄断行业改革，重点是实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，包括引入战略投资者或新的厂商，同时加强监管，以提高资源配置效率，并有效保护消费者利益。已经实行政企分开、政资分开和进行初步分拆、引入竞争机制的电力、电信、民航、石油等行业，要完善改革措施，深化改革，放开市场准入，引进新的厂商参与市场竞争。尚未进行实体性体制改革的铁道、某些城市的公用事业等，则要积极推进政企分开、政资分开、政事分开改革。垄断行业引入竞争机制必须和政府加强监管与社会监督相结合，既要加强对安全、环保、普遍服务等监管，也要加强对价格的监管，以维护公众的正当权益。

（五）国有经济结构调整问题

当前我国国有企业数量仍然太多，主要是地方中小企业太多，他们仍然大量活动在一般竞争性领域，很难发挥国有企业的优势。一般认为，国有企业在投资大、建设周期长、规模效益显著、社会效益突出的领域有优势。因此，今后调整国有经济的布局和结构，就要进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，而从一般竞争性行业逐步退出，把大多数国有中小企业放开搞活。

参考文献

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