对国税稽查部门高风险权力运行制约度的思考_国税稽查情况说明
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对国税稽查部门高风险权力运行制约度的思考 近两年以来，淮安市国家税务局为了进一步加强国税部门权力内控机制建设，构建具有淮安国税系统特色的惩治和预防腐败体系，将税收风险管理理念融入党风廉政工作中，围绕高风险权力事项，全面查找权力运行中的风险点，针对权力运行的自由裁量度、可复核度、透明度、制约度等四个廉政风险要素，采取教育、制度、监督等措施有效应对廉政风险，形成廉政风险应对方案，出台了《淮安市国家税务局廉政风险管理实施办法》，并专门开发了廉政风险管理系统。市国税局稽查局紧密围绕市局关于廉政风险管理工作要求，梳理高风险事项8项、中等风险事项15项、一般风险事项48项，根据不同工作岗位围绕时间系数、对象系数、评价系数三个方面形成岗位权利风险积分和岗位人员风险积分，先后出台了《淮安市国家税务局稽查局廉政风险管理建议制度》、《淮安市国家税务局稽查局稽查分类管理防范廉政风险实施办法》、选案、检查、审理、执行四个工作环节的《风 险 防范 暂 行 办 法》、《淮安市国家税务局稽查局税务 案件证据收集与运用规则》、《淮安市国家税务局稽查局项
目化检查防范廉政风险管理办法》等十项围绕廉政风险管理的工作制度。税务廉政风险是指税务人员在税务执法过程中发生腐败行为的可能性。税务廉政风险防范机制就是根据对税务人员在税务执法过程中发生腐败行为可能性而查找出来的风险点，有针对性地制定具体措施加以防范的工作机制。在安全工程科学研究中，人们总结概括出名为“海恩法则”的“事故法则”，就是说每一起严重事故的背后，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆，以及1000起事故隐患。也就是说，要想消除一起严重事故，就必须把这1000起事故隐患控制住。“海恩法则”以明确的数据和事实说明，严重事故是由轻微事故、事故未遂先兆和事故隐患所引发造成的，而这些事故隐患是可以预防和控制的。预防涉税腐败、建立税务廉政风险预防管理工作同样可以借鉴“海恩法则”，就是要建立科学严密的预防管理体系，形成教育引导有频率、岗位操作有标准、内控管理有制度、有效监督全方位、量化考核有依据的廉政风险防控模式，确保风险防范监督考察及时跟进到权力运行的始终，形成规范化的廉政风险事前、事中、事后应对与处理措施，提升制度执行力，消除潜在隐患，逐步形成廉政风险“不敢碰、不能碰、不必碰、不想碰”的良好局面，促进党风、政风、行风的全面优化，真正从源头上遏制廉政风险，为税收事业的持续发展提供政治保障。
一、对高风险权力运行进行制约的重要性和紧迫性
（一）加强风险防范是税务行业特性的必然要求。税务行业是一个高风险行业。近几年来，国税机关一直非常重视党风廉政建设工作，自觉坚持把党风廉政建设工作放在与税收工作同等重要的位置，甚至比抓税收工作更大的努力来抓，认真贯彻“收好税、带好队”的方针，坚持治税先治队，更加强调带好队伍，逐步探索出一条具有国税行业特色的反腐倡廉之路，有效促进了反腐倡廉各项工作的落实和发展。回顾16年特别是近几年国税机关反腐倡廉建设的探索和实践，归结起来就是四个字—— “风险”与“防范”。但是，尽管国税机关这些年来在风险防范作了大量的工作，风险防范能力也有了明显提高，只能说明防范机制建设有了发展，不能说明作为风险行业发生变化。税务部门在市场经济条件下，代表国家执行税法，进入市场发挥经济杠杆作用，在市场与纳税人、与金钱打交道的工作性质没有变。由于市场经济体制还不完善，特别是纳税意识、纳税遵从度与市场要求差距很大，税收法制与执法仍然有较大空间，这种行业特性决定的执法与廉政风险也并不会因为过去取得成绩而改变。因此，防范风险是国税行业的一项长期性任务。
（二）加强风险防范，是推进国税机关当前反腐倡廉建设的紧迫需要。近年来，国税机关坚持“两手抓、两手都要硬”和“依法治税、从严治队”的方针，在大力推进税收中心工作同时，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，税务稽查干部的违法违纪案件呈总体下降趋势，但廉政风险不容忽视，隐忧远未消除，而且随着改革的深化，特别是机构人事改革，新的问题接踵而来，特别是系统连续发生的违纪违法案件，在税收执法中连连中招，在个别地方可以说“前腐后继”，窝案串案，甚至向领导稽查干部升级，令人震撼。这些问题虽然发生在极少数税务稽查干部身上，但给稽查干部队伍建设和税收工作带来不可估量的负面影响与损失。另外，近年来检察院将国税机关列为查办重点单位，所以税务系统的廉政高风险不容置疑，因此防范和化解廉政风险工作具有极端重要性和迫切性，同时也是长期而艰巨的工程。
二、高风险权力运行风险的因素分析
1、思想意识因素：在经济转型期，伴随着经济全球化、文化多元化、价值观念多样化，利益关系、分配方式和生活方式也日益多样化，这些都在客观上影响并冲击了广大税务稽查干部的思维方式和价值观念，容易滋生以权作交易的“市场型交换”的腐败行为。有些稽查干部艰苦奋斗意识不强，不比贡献比待遇，不比成绩比轻闲，个别稽查干部甚至于迷恋酒桌歌厅、扑克麻将，经受不住糖衣炮弹的“袭击”，在别有用心的纳税人的“攻关”下，产生“人情税”、“关系税”等现象。甚至用权力为自己和亲友谋取不法利益，吃、喝、卡、要、拿、占、报也就屡禁不绝，造成了有法不依有章不遵的现象，严重违背了权力运作的法律初衷，损害了国家和广大纳税人的利益，损害了税务系统整体形象。“权大于法”遗害无穷，既催生了权力腐败，又加大了廉政风险。
2、监督不力因素：一是内部监督软弱化。税务系统内部的纪检监察机构没有被赋予独立监督管理的权力，职能相对弱化，或者从本部门利益出发，家丑不外扬，对发现的问题大多是大事化小、小事化了，在一定程序上削弱了监督的效果。而税务基层没有专门的监督机构，更多的是兼职监督人员。虽然年年签订党风廉政建设责任状，但大多流于制度层面，没有将党风廉政建设责任制拓宽和深化；监督工作只停留在一般号召上，未能发动广大稽查干部以积极的心态投入到监督与被监督行动中去。二是监督多元化但合力不够。税务系统现行的监督体制是多元的，设立了行政监督、社会监督和党内监督等，但在实际工作中结合不够，往往是头痛医头、脚痛医脚，没有形成整体效应。尤其是决策权和监督权的一体化，使监督主体和客体时常错位，以致对权力的监督难以实施。整体监督的乏力，给以权谋私、以税谋私者带来可乘之机，也使廉政风险居高不下。
3、成本过小因素：目前对为税不廉行为的惩处“失之于松、失之于宽、失之于软”，处罚畸轻，不廉洁的成本过小，无法起到惩戒的作用。值得警惕的是，对于苗头性、倾向性问题，有些单位未能足够重视，究其原因，有些领导嫌“防腐”工作琐碎，难显政绩，不屑一顾，缺乏主动积极的“避免意识”，满不在乎、视而不见；还有部分领导怕部门暴露问题太多，破坏部门形象，影响政绩，税务人员出了问题多倾向于内部处理，即便查处违法违纪行为也是关起门来低调处理，该深究的不深究，该立案的不立案，该移送的不移送。长此以往，造成税务人员对原本错误的东西见怪不怪，犯错不知错，司空见惯，最终导致过失变失足、小错酿大祸。
三、如何对高风险权力风险进行预防管理
1、源头防范全面查找“风险点”。“凡事预则立”，要防范与化解廉政风险，首要任务是关口前移、把风险防范意识融入日常税收工作中，全面查找风险点，防微杜渐，减少发生腐败的可能，从根本上保护稽查干部。一是把“职能责任”明确化，“权力运行”公开化，通过梳理、细分、排查，对税务稽查工作中可能出现的各种漏洞与问题，归纳分析，从中找出带有共性和规律性的问题，寻找到风险点，把全部工作事项中可能的风险明确无误地标示出来，制作风险分布图，明确哪些涉税事项存在廉政风险，风险分布在什么岗位，列明风险事项及风险度，并针对风险点制定有效的防控措施和应对策略，从而使检查权、强制权、处罚权、复议权、等税收执法权规范运作，对所有可能发生的廉政风险实施有效控制。二是全员参与查找。税务廉政风险管理涉及治税与治队的各个管理环节，具体可分为思想道德滑坡风险、制度机制漏洞风险、岗位职责履行不到位风险等，需要各管理层、各部门、各层次全员参与。因此要针对每一个岗位、每一个工作环节、每一个人查找廉政风险点，使每一道工作程序、每一个工作岗位、每一名工作人员相对的廉政风险点明晰化。
2、针对风险点加强分门别类的教育引导。一要注重教育规范化。把开展廉政风险宣传教育当作新时期加强税务事业建设不可或缺的重要内容和任务，总体部署全面规划，构建多部门参与的反腐倡廉“大宣教”工作格局，加强协调配合，实现资源整合。二要突出教育针对性。根据教育对象实际，分层次、有针对性地确定教育内容，把对重要岗位人员的廉政风险教育作为党风廉政教育的重点，突出因人施教、分类教育。三是坚持教育普遍性。充分利用各种媒介和网络，不断拓宽廉政风险教育渠道，积极营造反腐倡廉的良好氛围。充分利用上级纪检监察机关查处的典型案件和自办的案情重、影响大的经济违法违纪案件开展经常性的警示教育，做到以案施教，警钟长鸣，使税务稽查干部牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，提高遵纪守法的自觉性，增强拒腐防变能力。四是坚持廉政评议与谈话活动。认真开展述职述廉及廉政评议工作，积极推行执法政务公开制度，自觉接受纳税人和社会监督。扩大谈心谈话面和频率，使被谈话对象能自觉接受教育和监督，如实向组织汇报思想和工作情况，认真接受批评和建议，及时纠正缺点和错误，努力改进工作，不断提高思想政治觉悟。
3、针对风险点查漏补缺完善制度预防。要把廉政风险预防建设贯穿于税务行政管理和业务管理的各个方面，用制度规范权力运行、约束稽查干部的从税行为，有效防止税收执法行为失范。一是健全风险管理制度。根据工作实际，针对腐败现象易发多发的环节和部位，尤其是在税务稽查容易产生漏洞的环节，及时修订完善预防廉政风险和治理腐败的有关制度，做到防患于未然。重点是进一步建立健全基层稽查干部尤其领导稽查干部的个人重大事项报告、收入申报、述职述廉、民主评议、谈话诫勉和税务稽查人员廉洁从政制度、税收执法管理制度和税务行政管理制度，真正实现执法有依据，操作有程序，过程有监控，责任有追究，推动党风廉政建设工作制度化和法制化，不断提高制度建设的质量和水平。确保权力运行到哪里，廉政风险防范措施就要跟进到哪里。二是加大制度执行力度。强化对廉政风险防范管理的考核，以考核促进执行，考核结果纳入党风廉政建设责任制检查考评中，作为稽查干部选拔、任用、考核的重要依据。对拒不落实或者落实廉政风险防范措施不力的，依规定追究主管领导和主要领导责任，从而切实发挥出制度的效力。
4、强化有效监督及跟踪问效。强化全程监督，实施跟踪问效，促进税务稽查干部全面提升廉政风险意识，加强廉政建设。一是以监督促制度执行。优化监督资源，健全监督体系，建立起党内和党外监督相结合，组织和群众监督相结合，上级监督和下级监督相结合，社会监督和舆论监督相结合的全方位、主辅交叉的监督网络，让税务稽查干部权力运行始终处于有效的监督之下，通过有效监督来强化对税务人员廉政风险的预警机制，杜绝滥施职权、权钱交易等行为的发生。对有制度不执行或执行不力的，要严格实行督查问责制。通过述职述廉、来信来访、执法监察和检查、案件复查，通过向纳税人和社会各界征求意见、建议，税务行政处理、税务行政处罚、重大节日、婚丧嫁娶等事项，获取有关信息，要通过对这些信息的评估和分析，深入了解和掌握带有倾向性、普遍性的问题，正确分析和判断税务人员廉政风险的苗头和动向，做到及时提醒、防范在先，把违纪现象遏制在萌芽状态。二是严密对税收稽查执法权的监督。以深入推行税收管理员制度为载体，建立完善的、操作性强的岗责体系，形成权力层层分解、工作环环制约、流程顺畅有序的科学严密的监督机制。以信息化为依托，建立和完善机器管事、人机结合、机控人防的监控体系，把监督制约贯穿到税收稽查执法权力运行的全过程。三要严格对行政管理权的监督。重点针对易发生问题的关键环节加强监督，严格执行财务管理规定，大额经费支出一律要经过集体讨论决定，基层领导稽查干部离任、基建项目竣工、专项资金使用和重大支出项目必须进行审计，并将审计结果作为评价基层领导班子和领导稽查干部的重要依据。四是认真落实政务公开制度。在“两权”运行方面增加公开的内容，丰富公开的形式，自觉接受群众监督。要加强对“两权”运行规范性的检查考核，强化执法责任制和责任追究制，把组织处理和纪律处分相结合，政治处置和经济处罚相结合，增强检查考核的效果。
淮安市国税局稽查局检查三科
2010年10月26日
