新农民政策能力培育问题研究_培养新农民

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新农民政策能力培育问题研究

刘东杰

摘 要：新农村建设需要一批有知识、有思想、会技能、懂政策的新农民。其中，懂政策从本质上来讲，就是要求具备一定的公共政策能力。将公共政策能力作为新农民培育的一个维度或方面，对新农民更好地服务于新农村建设具有重要的意义。

关键词：公共政策能力；新农民；问题研究

社会主义新农村的建设主体是农民，其中具有一定思想、知识、技能和政策素养的新农民是中坚力量。为推动农村经济社会发展，2012年中央1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》中提出，加强教育科技培训，全面造就新型农业农村人才队伍，首次提出要大力培育新型职业农民。但是，当前在新农村建设中，普遍存在重“知识型”、“技能型”新农民，轻“政策型”新农民的现象，相应的，在新农民的培育过程中，“农业知识”、“业务技能”的培训内容要远远多于“公共政策”，特别是“三农政策”的比重，这一定程度带来对该文件的理解肤浅化、片面化。“政策型”新农民，或者更确切地说是具备较强政策能力的新型农民，在当前我国农民群体中所占比重较小，而近些年来，国家各种涉农惠农政策密集出台，亟需相当数量的具有一定政策素养的本土农民人才积极参与政策过程。而目前存在的新农民素养结构的失衡，必定会对我国各项涉农政策的顺利推行和取得良好效果带来诸多的不利影响，如，有些新农民只知带领大家“科技致富”，却忽视相关农业科技政策、环境政策，给农村生态带来了破坏。因此，要使新农村建设符合党和国家的政策规划远景，和人与社会和谐相处的科学发展之路，就必须培育和造就一批具备较强政策能力的新农民，或者，对现有新农民加强政策能力的培养和提升。

一、新农民政策能力的内涵

公共政策能力概念最早出现在公共管理领域，用来探讨以政府为核心的公共权威主体制定、执行、监控、评估和终结政策的效率、效果和效能问题。这是一种对政策能力的狭义上的探讨和运用。公共政策主体是“直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织”[1]，因此，我们不能仅仅将政策能力的研究对象局限于权威的政策主体范围内。作为参与政策过程的更为广泛的普通公众，也应当成为政策能力研究之一维。新农民作为我国广大政策主体，特别是农民政策主体的精英分子，在当前党和政府大力推进新农村建设的背景下，理应成为重要的政策能力主体被加以研究。

新农民政策能力是指，新农民介入政策过程的效度，及其自身具备的政策敏感性、政策认知力和政策运用水平。具体来讲，新农民政策能力包括四个维度： 1.介入政策过程的效度。效度是指效力和程度。可作为新农民介入政策过程——政策制定、执行、评估和终结各个环节——的一个重要衡量指标。新农民介入政策过程越深、对政策过程影响越大，则表明其政策能力越强。当前，我国普通农民，包括党和国家政策倡导大加培育的新型农民，对公共政策过程的介入效度都还很较低。这既源于几千年的“冷漠型”政治文化的惯习影响，也与许多地方在新农村建设中，过分强调“经济指标”，而忽视农村政治社会生态建设的导向有关。农民群体参与政策过程，特别是参与涉农政策过程，既是其合法权益的彰显，也是其健全政治人格得以发育的重要途径。长期的二元结构，造成了一种既定思维：农村落后于城市；农民落后于市民。这为我国整体政治民主的建设和推进带来了巨大的思想障碍，严重地阻滞了乡村政治民主的发展。新农民作为近年来在农村突起的一支精英队伍，无论思想眼界、知识涵养、技能水平，抑或是政治素养，较普通农民都有很大程度的提高。但是，这与党和国家对新农民承担的重任要求还有很长的距离。

2.政策敏感性。政策敏感性是指在“某政策框架内做出反应的程度”[2]，具体而言，就是政策主体对某项政策的反应速度、程度。政策敏感性越高，则反应速度、程度越高，反之则越低。政策主体只有具备较高的政策敏感度，才可能及时、准确地了解和把握政策，也才能在此基础上合理地运用政策。当前，在我国广大农村，农民政策敏感性不高的现象还普遍存在，华中师范大学相关调查报告显示：“国家‘十二五’规划中的民生、农业现代化、新农村建设等发展规划多处涉及‘三农’问题。然而，农民对‘十二五’规划的知晓度与了解度都处于较低的状态。仅有50.8%的受访者表示‘听说过’，目前农民对国家‘十二五’规划的知晓度与了解度都还较低，国家政策难以‘入户’。”[3] 这在一定程度上反映了当前农村居民包括新型农民在内的广大农民群体政策敏感性还较弱，对于国家大政方针的反应速度、程度较低。

3.政策认知力。政策认知能力是对政策精神、具体内容、适用范围、解决事项及预期效果的一种认识和把握能力。一项政策制定出来后，政策主体只有能够明晰地了解其要解决什么问题、如何解决，以及涉及到哪些标的团体等，才能够准确地把握和运用该项政策。但囿于兴趣、知识涵养、理解能力、政策敏感性等局限，当前很多农村居民，包括部分新型农民对国家相关政策的认知能力还较低：不了解政策具体所指，望文生义、主观演绎、牵强联系等曲解或不解政策的现象还普遍存在。政策认知能力是合理运用政策的前提，缺少了这一步，任何努力追求政策合理运用的想法都是幻想。

4.政策运用水平。政策的介入、敏感性、认知能力最终都是要服务于政策的合理运用。换句话来讲，即政策的运用水平是建立在前三种政策能力基础上，深受其制约的。政策运用水平的高低，关涉政策主体的个人利益和政策标的团体的公共利益。一项制定科学完善的政策，要发挥良好的社会效用，不仅取决于政策权威主体依法严格执行，更需要作为政策对象的标的团体的参与配合，从这个意义上来讲，政策标的团体参与政策执行，解决关乎自己的事务，就是一种对政策的运用。新型农民作为新农村的中坚力量，更多的是关注关涉农村、农业和农民发展的公共政策。我国农民群体整体政治素质不高的现状将长期存在，得以扭转尚需时日，因此，公共政策特别是“三农政策”在农村的有效执行，就应更多地寄希望于新农民的政策运用水平上。这个群体合理地运用现行政策，能够起到带头示范作用，使更多对政策反应迟滞的农村居民在效仿中，逐步提高参与政策的能力，从而使公共政策在农村推行更为顺利。

二、新农民政策能力提升的制约因素

当前，新型农民群体的数量在我国总的农村居民中的占比还很低，这也是近年来党和国家多次发文要求重视农村人才工作的原因之一。新型农民在新农村的建设中起着领头羊的作用，这个群体总体数量和素质将会对我国新农村建设的总体规划和进程产生重要的影响。目前，我国对新型农民培育的总体政策环境已经建立，也基本上形成了学历教育、继续教育、短期培训等多种形式的新型农民人才培训培育方式。正如前面所提到的，虽然目前教育培训方式多元化，但总体的培训课程结构却有待完善：农业科技类内容占比过大，部分培训课程脱离农村实际，对国家方针政策的培训内容往往被忽视或轻视。这就带来了在农村培养“政策型”新农民的难度。具体来讲，目前新型农民政策能力提升存在的制约因素有以下几个方面：

1.思想观念的滞后。这主要体现在两个方面：一是历经几千年的封建统治，“肉食者谋之”的落后政治参与意识仍有较大市场。不参与政治，专事生产生活是几千年来中国农民的一贯行为选择。虽然建国后，特别是改革开以来，我国政治民主建设走向了正轨化，制度化。但这种根深蒂固的政治文化心理仍难以在朝夕间得到改观。在这种“冷漠”或者被动的政治心理遣使下，我国广大农民，即使是具有一定思想开放性的新农民的政治态度仍倾向于保守，因此他们总体上对国家政策过程的介入效度、敏感性、认知能力和运用能力仍处于较低层次；二是在我国部分政府机构中，特别是基层政府机构中，重经济建设，轻政治、社会建设的思想仍在主导着“公共选择”。这在一定程度上制约了农村政治建设的进程。自从十一届三中全会结束“阶级斗争为纲”，做出逐步实现国家工作重心向“经济建设”转移的重大方略后，“经济建设为本”的思想迅速的成了官民意识的主流。这种认识，在改革开放初期的确对促进经济快速的发展、崛起起到了不可估量的作用。但目前我国经济总量已跃居世界第二，进入“中等收入国家”行列，与经济体制改革相较滞后的政治领域出现了“掣肘”经济发展的不利状况。如果目前我们仍普遍固守单一的“经济建设为本”思想，就有可能出现社会发展的“短腿”现象。

2.政策知识的匮乏。公共政策科学在我国起步较晚，虽经政府和学界的多年推动，目前成为公共管理领域的“显学”，但其理论影响力仍多局限于学界。在我国政府政策过程中，相关的科学化的政策理论虽也常用，但不可忽视的是，本土化、适合我国政治经济体制特色的政策理论仍很匮乏，或者，虽然存在着相关理论，却因主客原因难以得到有效的借鉴运用，政府决策中的“一言堂”、政策执行中的“异化”现象等都是佐证。科学的政策理论在政府中尚且成为稀缺资源，更遑论政治民主化进程滞后的广大乡村。缺少了科学的政策理论，面对周全公正的政策，即使农民有参与的欲望，也会因“无知的畏惧”而却步。新农民虽然是农民群体中的精英分子，但其也往往会面临着政策科学知识匮乏的窘境，不知如何着手参与政策过程，提高政策认知水平和运用能力。政策知识的匮乏现象在我国广大农村普遍存在，认为政策理论就是具体政策，或者将政策知识肤浅化的人群广泛分布，这在很大程度上制约了新型农民介入政策过程，增强政策敏感性，提高认知能力进而合理运用政策的能力。

3.政策运用的效用未得彰显。“政策是对全社会的价值做权威性的分配。”[4]科学合理的公共政策，往往也是遵循着对社会总体价值进行公平、公正分配的价值的。有了科学合理的政策，要使其在具体的执行过程中不出现偏差，实现既定的政策目标，则不仅需要权威政策机构的严格依规执行，也需要作为政策作用对象的公众以“主人翁”的身份参与到具体的政策过程中去，起到监督、促动和规范政策运行的效力。由于受消极的参与意识、政策知识的匮乏、国家相关制度的不健全等因素的制约，农村政策主体，包括新型农民对政策的运用效果并不明显：有的不了解政策运作的科学过程，难以介入；有的虽介入但缺乏对政策的确切把握，难以实现自身合理利益的维护；有的对具有较强时效性的政策缺乏敏感性认知，以致错失政策时效等。政策运用效果不彰显，既是前面提到的各项因素的综合作用结果，同时又会反过来进一步弱化农民的参与意识和对科学政策知识获取的积极性，形成一种不良循环。

4.相关培训制度的缺失。近年来，党和国家对农民群体的素质提升逐步重视。“2004年2月教育部启动‘一村一名大学生计划’，通过远程开放教育的方式，将高等教育延伸到农村，为农村第一线培养‘留得住、用得上’的实用科技人才和管理人才”[5]；2006年中央1号文件就提出，要提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。同年，“十一五”规划中进一步提出，支持新型农民科技培训，提高农民务农技能和科技素质；2012年中央1号文件再一次强调培养培育新型职业农民的重要性和紧迫性。相应的，各地也开始着实中央文件精神，制定了本地切实可行的农民培训规划，“将农民送入课堂，将知识带进田间”。各地基层党校、电大、农广校以及其他农业职业培训教育机构充分利用自身教育资源和培训特色加大对农民的技能培训、知识培训等。但是，由于各地具体的培训制度的缺失，还普遍存在着财政拨款的不足、培训课程结构的不合理、培训流于形式等问题。在众多的培训机构中，设置“公共政策”课程，对新农民进行“政策知识”培训的较少，大多都集中在职业技能的培训上。这使得国家对农民的培训过于偏重技能化，也在很大程度上制约了农民群体的政策能力的提升。

三、破除新农民政策能力提升障碍的路径

新型农民虽然是整体农民群体中的佼佼者，但他们的整体政治素质与我国城市居民相较还有一定的差距。就单纯的政策能力而言，城市居民由于环境、受教育程度、信息渠道等原因，对于国家各项政策的接触、认知和运用能力普遍要高于农村居民，且有扩大的趋势。如何缩小这种差距？这需要破除新农民政策能力提升过程中的各种障碍。

1.树立积极的政治观。观念的破除是一件困难的事情。单纯的通过教育和外在约束消除一种观念是极其困难的。但利用新观念以“润物细无声”的方式逐步替代旧的观念，虽需耗费一定时间，但往往所遇阻力较小，效果也最明显。新农民群体过于注重技能知识的培训，而轻视政策素质培养的观念意识，源于我国传统的政治文化和国家一定时期内的工作重心导向。当前，要使新农民真正具备积极的政治意识，主动参与政策过程，首要的就是从思想上破除“远政治”的旧观，树立重“权利”，“亲政治”的与时俱进的时代政治观，只有这样，新农民参与政策过程才会是出于自愿，参与的效果也会较好，故而也能更容易提升其政策能力；对于部分存在“以经济建设为本”，轻社会建设观念的政府部门，特别是基层政府，要消除或替代这种观念，首要的是使其认清当前经济社会发展的需求，以调整职能结构，转变政府角色为契机，逐步以新的工作内涵和范围引导观念的嬗变；其次，通过公共职业精神的集体教育培训，使抱有旧观的公共管理者真正能认识到自己的观念与当前新形势、新任务之间的不相适应，从而能以一个负责任的“公共人”主动抛却落后观念；最后，在软手段无法起到理想效果的时候，可考虑制定必要的惩戒规范，通过具有权威性的制度约束，迫使抱有旧观的公共管理人员，“不得不”以新观念主导自己的行为。当然，对于存在落后政治观的新农民抑或部分政府机构，要确实树立起积极主动的“政策参与观”，仍有较长路程要走。2.加强政策科学知识的传播。政策活动需要科学知识的指导。没有正确的政策理论指导，政策过程容易走向偏差。提升新农民政策能力，保证其参与的科学性、合理性是重要前提。因为，只有科学地参与政策过程，才会有较高的政策参与效度；只有具备一定的政策理论知识，也才能更透彻的理解政策内涵、精神；只有具备一定政策理论素养，也才可能更容易掌握政策规律，发展出较强的政策敏感性；只有具备科学的政策理论，也才能合理有效地运用政策，获得较好的政策效用。但不得不面对一个现实：当前对科学的政策知识、政策理论有一定掌握的农民群体包括新型农民在内，数量偏小，难以对公共政策在农村的运行产生较大影响。如何加强政策科学知识的宣传普及，成为当前新型农民提升政策能力的一大问题。这需要相关制度、机构、人事和财力的跟进。首先，必须建立新型农民政策知识培训的常规制度，使其培训内容、培训周期常态化；其次，设立相应的政策本土化研究机构。由于我国农村面积广大，人口众多，环境复杂，因此，必须做好政策本土化工作。设立相应的政策农村本土化研究培训机构，将宏观的、原则性的政策具体化为本地适宜的政策，进行宣传培训，从而，为新农民对政策的理解运用扫除障碍；再次，要加大农村高学历人才的引进培养，在农村传播政策知识，需要一批了具备一定政策理论功底、了解农村现状、懂得农民需求的人才参与，这类人才的培养和引进，需要国家相关政策的支持；最后，公共政策科学知识在农村传播，需要有必要的财力保障。国家各级政府应当建立相应的财政保障机制，使新农民政策培训不至于经费掣肘。

3.增强典型示范作用。运用政策并取得效用满足，是政策标的群体参与政策过程的最根本动机。政策运用效果不佳必将弱化新农民参与政策的积极性，从而不利于其政策能力的提升。因此，有必要适时塑造典型，以示范的力量引领更多新农民参与到政策过程中来。这需要通过国家媒体宣传、定期的会议讨论、典型表彰大会等形式来实现。首先，充分利用官方各类媒体：报纸、电台、网络等，将典型的影响力推向高度。其次，通过会议讨论的形式，组织相关新农民参与讨论，总结典型的经验，寻找自身的差距，从而在比照中，自觉树立典型标杆意识；最后，通过表彰大会的形式，让典型承载荣誉，以此刺激更多的新农民积极投身到公共政策在农村的运行过程中，在提升自身政策能力的同时，助推政策效用的叠加。

4.健全培训制度。培训制度不健全，是新农民培训中的一个制度性问题。前面也提到，虽然党和国家陆续出台了一些有关农民培训的文件，但总体上都是宏观的，原则性的，虽具备较强的方向性，但缺少具体的操作性。虽然也有地方，例如江苏、山东等省份，响应党和国家文件，出台过相应的农民培训制度规划，但具体的执行效果并不太理想。未来，党和国家应当牵头地方制定各地适宜农民培训计划、制度。这些制度主要包括：培训课程制度、培训师资供给制度、培训效果考评制度和培训的机构设置制度等。培训课程制度，就是要设置合理的培训课程结构，使这种结构制度化，保证公共政策课程在总的课程中占有一定比例，避免过于偏重技能性培训课程的现象；培训师资制度，要求培训师资的选配、使用、更新以及作用的发挥有一套可行的制度保证，这可解决新农民培训中存在的教师力量薄弱、配备随意性，以及教师不称职等问题；建立健全培训效果考评制度，是使培训工作真正落到实处的重要保障。培训效果的好与坏，需要加以考评，否则，会出现庸师占位、资金糜费、培训流于形式等不良后果。建立考评制度，对培训效果较佳的课程及师资总结其经验，给予表彰，并加以推广。对培训效果较差的课程及师资，要找出问题源头，调整课程或给予相应惩戒、更换师资；最后，要整合或建立相应的培训机构。当前，党校、电大、农广校、农民学院及农林类高职院校是我国农民培训的主要载体。但这类载体存在着培训内容交叉、资源难以共享的问题。这需要，相关部门出台文件，将此类机构的相关资源整合利用，发挥集约效力。另外，也可以在农村设立非官方的培训机构，如，通过政府购买服务的形式，发动非政府组织在农村设立农民专业培训学校等。

结论：由于长期关注城市发展，以致国家对农村欠账太多，职业农民的素质培训更是长期被忽视。当前，在城乡一体化，协同发展的背景下，党和国家制定出台了系列的农民培训文件，这是对农村人才工作的重要支持。但是，对农民包括新型农民的政策能力的培训，当前还缺少相关文件支持、各项制度的保障。对于这一点，相信在未来的新农村建设中，会逐步重视起来。参考文献： [1] 振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：49.[2][美] 罗伯特•基欧汉、约瑟夫•奈：权力与相互依赖[M].北京：北京大学出版社，2002：12.[3] 首个《中国农民状况发展报告》发布 农民对惠农政策缺乏了解[EB/OL].http://www.daodoc.com/info/detail.jsp?id=84700.[4 [美] D.Eton.The Political System.New York：Kropf，1953：129． [5] 章康龙.加快培养新型职业农民[J].杭州：观察与思考，2012（5）：45.作者单位:中共淮安市委党校 科研处